地方人大常委會特定問題調查制度研究（下）

方頡林+王柱國+夏侯丁

三、特定問題調查的運行機制

（一）組織要素：特定問題調查委員會

監督法對特定問題調查委員會的組成作出了明確規定，根據該法規定，參與調查工作的包括調查委員會組成人員和其他人員，其中，組成人員從本級人大常委會組成人員和本級人大代表中產生，其他人員則為與調查事項有關的專家。各地方有關特定問題調查制度的規定對參與特定問題調查的其他人員作出了補充規定，如多地規定特定問題調查委員會根據調查工作的需要，在提請主任會議同意后，可以要求有關國家機關參與調查工作[6]。因此，參與特定問題調查的其他人員主要是有關專家和有關國家機關工作人員。之所以要將參與調查工作的人員分為組成人員和其他人員，是因為兩類人員在調查過程中的身份不同、職責權限也不同，前者才是調查的法定主體，后者只是參與、協助調查。

特定問題調查委員會的組成人員是否需有人數限制，監督法對此并未作出規定。觀諸各地的相關規定，對此問題規范不一。我們認為，由于特定問題調查制度的啟動事由包羅萬象，復雜程度不一，似乎不宜明確限定組成人員的人數，該人數以與調查事項的需求相符為宜。比如本次小作坊和食品攤販特定問題調查的范圍面向全省，如果人數較少，則根本無法順利完成調查工作。至于調查委員會的組成人員人數是否須為奇數的問題，由于調查報告的形成不必采用表決的形式，不同意見可在調查報告中進行說明，因此，調查委員會組成人員的人數既可以是奇數，也可以是偶數。

從本次小作坊和食品攤販特定問題調查委員會的成員看，根據省人大常委會關于成立特定問題調查委員會（以下稱特調委）的決定，特調委組成人員47人，包括省人大常委會組成人員和省人大有關委員會中具有省人大代表身份者25人，來自11個設區市的省人大代表22人。特調委下設辦公室，承擔調查進程中日常聯絡協調、文稿草擬等具體工作。同時根據工作需要，特調委聘請了食品藥品檢驗檢測、疾病控制、農產品質量安全、農產品檢測、建筑、規劃、電子商務、法學等相關領域的專家13人，并要求省食藥監、公安、質監、工商、農業、教育、住建、衛生等各政府部門工作人員參與調查。此外，為了強化特調委與各設區市的協調機制，在11個設區市均有市人大工作人員作為聯絡員。整個特調委組成人員及其他成員達到84人之多，分成六個調查組。需要特別提出的是，本次特調委的主任委員由省人大常委會主持日常工作的副主任親自擔任（注：主任由省委書記兼任），常委會的其他副主任、秘書長也都擔任特調委副主任委員，這種配置在省人大常委會的監督工作中是空前的。可以說，依法成立的特調委層次高、規模大、人員結構合理、內部分工明確，為下一步調查工作的順利開展奠定了扎實的組織基礎。

（二）職權的行使

監督法對特調委的職權作出了明確規定：材料獲取權和保密權。為了獲取所需材料，各地的相關法規主要規定了聽取有關單位負責人的匯報，調閱有關案卷和材料，詢問有關人員，組織聽證、論證、專項審計和必要的技術鑒定等調查手段。其中，調閱有關的案卷和材料，必須經調查委員會主任委員批準。本次小作坊和食品攤販特定問題調查采用聽取匯報、組織座談、調閱資料、抽樣、問卷、實地察看、網絡調查、技術檢測和組織專項調查等方式，可謂調查手段豐富。

在調查過程中，調查委員會組成人員材料獲取權的行使主要面臨以下兩個問題：調查委員會組成人員在獲取材料的過程中能否享有并行使司法性強制權？若被調查人拒絕提供相關材料或提供虛假材料，調查委員會應如何處理？這兩個問題對特定問題調查的開展極為關鍵，因為在某些情況下，調查委員會如果沒有必要的強制措施，調查恐怕難以深入。對此，我國相關法律并未作出明確規定。不過，我國部分地方人大常委會的相關法規對上述問題作出了原則性規定：調查委員會在開展調查工作中，如果遇到阻力或者受到非法干擾，調查委員會或者人大常委會可以要求有關機關協助予以排除[7]。此外，國家機關及其工作人員阻礙或干擾特定問題調查，無正當理由拒絕提供材料或提供虛假材料的，人大常委會可采取對有關機關通報批評，責成有關機關、單位糾正，責成有關機關、單位對責任人員給予行政處分或者予以問責，對人大常委會任命的國家機關工作人員依法撤銷職務或者免去職務等措施[8]。此類規定在很大程度上保障了特定問題調查的權威性與強制性。

從本次調查權的行使看，既有與執法檢查、專題調研等以往監督工作相同的方面，如聽取匯報、查閱資料、察看現場，又有基于“特調”體現出的諸多不同方面，特點明顯。（1）分量重。六位省人大常委會副主任在擔任特調委副主任委員的同時，還親自擔任調查組組長，分別帶隊到市縣調查，從而引起調查所在地黨政領導的高度重視。（2）依法行權。所有調查人員在調查過程中均被要求佩帶《特定問題調查證》，做到持證調查，充分體現職權行使及程序的正當性。（3）調查方式和手段具有獨特性。從調查方式看，與以往最大的不同，是在特調委成立之前，由有關專門委員會組織開展了為期一個月的預調研，組織專業人員設計了小作坊、小攤販、小餐飲、小食雜店、政府及其部門履職情況五個方面共7張調查統計表，委托各設區市人大常委會進行統計，摸清本地方“四小”方面存在的主要問題，從而使下一步特調委的調查工作更具針對性。調查手段方面，最突出的是每個調查組都分出多個調查小組，明察與暗訪同時進行，現場問卷與抽樣檢測同步進行。省財政撥出專款用于調查取樣并委托第三方檢測機構進行檢測，確保檢測結果的公正性。（4）橫向配合張弛有度。特調委充分掌握調查主導權，同時又得到省政府相關部門的密切配合，各部門按要求派出分管領導及業務骨干，分別參加6個調查組的調查活動，積極回應調查委員會的相關咨詢、詢問，協助做好調查中的抽樣檢測等工作。省食品藥品監管局組織本系統基層單位，積極配合做好全省小作坊和食品攤販等基礎數據的入戶統計、數據上報工作。可以說，整個調查工作進展順利，調查職權的行使高效、有序，彰顯了人大常委會的監督性與特定問題調查的權威性。

（三）調查的程序和時限

就特定問題調查的整體而言，監督法有關程序的法定要求僅有三條：一是提請成立特調委的主體，只能是“委員長會議或者主任會議”，或者“五分之一以上的常務委員會組成人員書面聯名”；二是特調委的成立，必須“提請常務委員會審議通過”；三是特調委“應當向產生它的常務委員會提出調查報告”。除此之外，監督法等相關法律并沒有規定調查權行使的程序和時限。我們認為，特調委作為一事一設立的臨時性監督機構，必然是根據調查對象的特點而決定調查的程序和時限。

根據總體工作方案，此次食品生產加工小作坊和食品攤販特定問題調查活動從2016年2月到2017年3月，全程大約一年時間；共分為五個階段，包括：準備階段、預調研階段、調查實施階段、聽取和審議報告階段，以及決議跟蹤督辦階段。但真正就調查權行使的程序和時限而言，應當介于特調委存續期間。

具體而言，先說時限。根據省人大常委會2016年監督工作計劃，9月份的常委會會議將審議調查報告，而特調委自6月份常委會會議作出決定而成立。因此說，本次特定問題調查的時限，應是始于6月成立之時而止于9月常委會會議結束之日。由此可見，在實踐中調查的時限可以根據事先工作計劃和實際工作需要而確定。

關于調查的程序。從主體屬性角度，特調委雖然具有臨時性，但其角色定位、人員組成及職權的行使都類似于人大專門委員會。從本次調查看，主要以會議的形勢經歷了以下法定程序。一是6月下旬，特調委召開第一次全體會議，討論修改調查實施階段工作方案，通過調查委員會聘請專家名單，確定調查委員會分組名單，聽取省政府相關部門的工作匯報。二是8月中旬，特調委召開第二次全體會議，聽取各調查組調查工作進展情況的匯報，研究下一步工作安排。三是9月初，特調委召開第三次全體會議，討論修改調查報告。四是9月下旬，特調委向常委會會議提出調查報告。這些都充分顯示，特調委屬于集體行使職權，每一個步驟都必須按照嚴格、規范的程序運行。

（四）調查報告的制作與公布

調查委員會組成人員應當在調查所獲資料的基礎上全面、客觀地制作調查報告。調查報告的內容應當包括啟動特定問題調查的理由、調查過程、調查結論、調查結論的依據和處理建議等。調查委員會組成人員應當在調查報告上簽名。調查委員會組成人員對調查結論和處理建議有不同意見的，應當在調查報告中寫明。應當注意的是，只有調查委員會組成人員才有權參與調查結論和處理建議的形成，并在調查報告中表明異議，其他參與調查的有關專家和有關國家機關工作人員不享有此項職權。

調查報告應否借助一定的媒體予以公開，法律對此未作出明確規定。各地在開展特定問題調查時也是做法各異，如成都錦江區人大常委會在對國企改制開展的特定問題調查中，并沒有將調查報告公諸于眾，僅在涉及改制的企業內部進行公示，并送區委、區政府。其他公民若想了解調查報告的內容，可向區人大常委會請求獲取調查報告。我們認為，特定問題調查作為一項監督機制，理應做到公開、透明，將調查報告向民眾公開，有利于民眾參與監督，增強監督的實效性。因此，除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的情形外，調查報告一般應該公開，以便于全社會的監督[9]。

四、特定問題調查的后續處理機制

特定問題調查的后續處理機制應當包括特定問題事宜的處理和有關關聯事宜的處理兩個方面，它們具有不同的處理機制和要求，以下將分述之。

首先，對于特定問題事宜的處理而言，由于特定問題調查的啟動是為了摸清事實，作出決定、決議，因此，其處理結果應由啟動事由而異。如若針對某項選舉事項展開特定問題調查，認為某項選舉違憲違法，即可宣布該項選舉無效；若針對立法事項展開特定問題調查，則可能決定某項立法項目立項、提前介入法規草案的起草、通過某項立法草案；若針對國家機關工作人員的重大違法、瀆職、失職事件，則可能提出罷免案、撤職案[10]。在此需要再次強調的是，特定問題調查的啟動并不意味著特定領域的“出事”，因此，特定問題事宜的處理也并不必然導致對相關人員的追責。

其次，就有關關聯事宜的處理而言，應謹守“不直接處理原則”，妥善處理與其他國家機關的關系。此處所謂關聯事宜是指在調查過程中發現的公民、法人、其他組織的違法違紀行為，對此，調查委員會應當依法轉交有關單位處理。

就本次食品小作坊和食品攤販特定問題調查而言，特調委只負責調查取證，不直接處理調查中發現的具體問題，不代替政府查處個案、追究責任，當地監管部門也不以本次調查中發現的問題作為對某個特定對象的處罰的依據。它的目的，只是對小作坊和食品攤販問題進行調查、取證，以摸清事實，為人大常委會作出相關決議提供事實依據，而不是追究責任的依據。當然，如果調查是因其他事由而啟動，亦有可能將調查結論作為是否追責的依據。

五、余論：經驗與啟示

本次小作坊和食品攤販特定問題調查是省級人大常委會在相關領域的一次創新之舉與探索之舉，它既建立在對以往各地特定問題調查實踐總結的基礎之上，又為今后各地開展特定問題調查實踐提供了可資借鑒的經驗。因此，有必要對此次特定問題調查的經驗和啟示進行梳理，以此鞏固實踐成果、提升實踐效能。總結而言，其經驗和啟示主要表現在以下幾個方面。

第一，在法律規定還不夠具體的情況下，特定問題調查作為一項新鮮事物，為了確保依法有序推進，務必牢牢把握以下三個方面。一是嚴格依照監督法的規定。避免在工作主體、程序及方式方法上的任何瑕疵。二是目的明確，指向清晰。無論是做方案還是調查的具體實施，始終圍繞“調查需要解決什么問題”來進行，這樣才能在調查中抓住主要矛盾，盯住重點問題不放，防止方向“跑偏”。三是始終掌握調查的主導權。人大是特定問題調查的法定主體，不僅要主導調查的重點內容、方式方法，更要把握節奏，掌握調查的主動權；要特別注意處理好新聞媒體的參與度與對調查事件宣傳曝光度的關系，強調新聞紀律，防止為博“眼球”一味擴大報道。為了掌控輿論導向，本次小作坊和食品攤販特定問題調查，特調委專門邀請省委宣傳部的相關負責人參與進來，保證了整個調查工作平穩運行。

第二，本次特定問題調查開創了一種新的啟動模式，即特定問題調查不為追責而設，而是為科學立法和有效執法做論證。在傳統理論上，通常認為只有當涉及對國家機關工作人員追究責任，特別是涉及撤職、罷免職務時才啟動，此前各地開展的特定問題調查也確實在處理結果上經常包括對相關人員的處分。我們認為，無論是從憲法還是從監督法等相關法律規定來看，均不能將特定問題調查解釋成特定事故發生之后的一種事后追責機制，它可以在沒有特定事故發生時“事前”啟動，啟動后也并不必然要求追責。預算法對特定問題調查制度的規定就完全突破了追責的限定，各地的《〈監督法〉實施辦法》和《特定問題調查暫行辦法》等對啟動事由和處理結果的列舉式規定更淡化了事后追責的色彩。堪稱典型的云和縣財政存量資金和國有固定資產特定問題調查在處理結果上同樣不涉及事后追責。應該說，特定問題調查制度正在逐漸淡化其追責機制的定位，越來越回歸到人大常委會為履行其職責認為確有必要而啟動的監督機制的本原定位。本次特定問題調查作為省級人大常委會啟動的監督程序，其對該制度的定位將對今后的相關實踐產生較大影響。

為清晰把握近年來各地開展的典型特定問題調查的處理結果，特列表予以總結（見下頁）。

第三，針對立法事項啟動特定問題調查時應堅持“慎用標準”。本次特定問題調查的一個突出特點是為立法作準備，為相關法規的制定提供決策參考依據。在肯定其優點的同時，也要清醒認識到，雖為創新之舉，但亦應堅持創新有道，不能將特定問題調查在立法中的適用普遍化，不能為了實現科學立法動輒啟動該制度。因為特定問題調查的權威性強、監督位階高，且將耗費大量的人力、物力、財力，而人大及其常委會作為國家的權力機關，事務繁多、職責廣泛。何況，依照法定職責，無論政府還是人大，會有多個部門參與承擔立法相關環節的工作任務，如果經常為某一立法而成立特調委，無疑將會造成立法資源的浪費。因此，只有當所涉及的立法事項，如本次小作坊和食品攤販事項，在特定的行政領域內確實具有相當的特殊性，有關重大事實確實不清的，才能啟動特定問題調查。

第四，本次特定問題調查方案的制訂方式頗具特色，并具有相當的可行性。已有的實踐顯示，有的地方由調查的主體——特調委來制訂調查方案，應該說，這種做法也是符合法理及邏輯關系的。本次特定問題調查的做法非常務實，既嚴格遵守法定程序，又充分考慮工作的實效性。即，先由主任會議制訂總體工作方案，由教科文衛委根據總體方案開展前期工作，特調委成立后，再制訂調查階段工作方案并在特調委第一次全體會議上通過。這種做法具有以下幾個優勢：（1）由主任會議和科教文衛委參與方案的前期準備能夠提升特定問題調查工作的統籌性。（2）主任會議和科教文衛委的前期準備能夠有效的節約工作時間，使特調委盡快地投入開展工作，避免由來自各領域人員組成的特調委在制訂方案時過于匆忙。（3）科教文衛委作為人大專門委員會，在食品安全領域具有較好的工作基礎和專業優勢，由其承擔調查的前期工作能夠使調查工作更具成熟性和專業性。

第五，有關特調委與主任會議的關系問題，特調委是否應先向主任會議報告調查情況，再由主任會議決定提請常委會會議審議調查報告？對此問題，相關法律沒有作出明確規定，實踐中對此有不同看法。一種意見認為，監督法對執法檢查報告明確規定，是否提請常委會會議審議“由主任會議決定”，但是對于特調委的調查報告，則只規定了特調委要向常委會“提出調查報告”，而沒有規定須經主任會議決定的環節，因此無需向主任會議報告。另一種意見認為，主任會議負責處理常委會的重要日常工作，調查報告作為上常委會的事項，必須由主任會議決定，且在實際操作中，其他所有上常委會的事項都須經過主任會議，特調委的調查報告當然不應例外。

我們總體傾向于后一種意見。因為根據地方組織法第四十八條規定，“主任會議處理常務委員會的重要日常工作”，《江西省人民代表大會常務委員會議事規則》第四條和《江西省人民代表大會常務委員會主任會議議事規則》第六條也都作了類似規定，并規定其中的重要日常工作之一就是“擬定常委會會議議程草案和日程草案” “提請常務委員會全體會議決定”。毫無疑問，特調委向常委會會議提出調查報告，必須先經主任會議“列入會議議程草案”，如此，常委會會議才能對調查報告進行審議。當然，仔細考究監督法等相關法律法規就會發現，對于擬列入常委會會議的事項，“經主任會議決定是否列入”是其中一項重要程序或關鍵環節，而是否必經這一程序，法律決不是隨意作出規定的，但在特調委向常委會會議提出調查報告的事項上，所有現行法律法規恰恰都沒有作出須經“主任會議決定是否列入”的規定。鑒于此，我們認為，特調委向常委會會議提出調查報告前，應當先向常委會主任會議報告，由主任會議決定列入常委會會議議程。

第六，應充分注意特定問題調查與執法檢查、專題調研之間的區別，分清情形妥善運用各種工作方式。三者之間的區別主要體現在三個方面：（1）實施主體不一樣。特定問題調查需要提請常委會成立專門的特調委，作為實施特定問題調查的主體，特調委一經成立，則以自身名義獨立開展調查工作；就主體的地位而言，特定問題調查最具權威性，執法檢查次之，調研復次。（2）就職權的運用而言，特定問題調查能夠運用對調查有利的盡可能的手段，且擁有保障調查得以順利進行的強制性手段。而執法檢查和調研所運用的手段種類相對要少，且一般不具強制性。（3）在結果的運用上，特定問題調查報告是常委會作出相應決定、決議的依據，并且“一府兩院”應當依法報告決議、決定的“執行”情況；而執法檢查報告和調研報告則由常委會轉請“一府兩院”研究處理，并要求報告“研究處理”情況即可，前者的剛性更強。

注釋：

[6]參見《遼寧省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》《磁縣人大常委會特別問題調查暫行辦法》《定興縣人大常委會特定問題調查制度》。

[7]參見《重慶市實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》《寧陽縣人大常委會特定問題調查暫行辦法》《臨河區人大常委會開展特定問題調查辦法》。

[8]參見《海南省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》《重慶市實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》《四川省〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉實施辦法》。

[9]曹眾：《地方人大及其常委會組織特定問題調查考量與反思》，載《人大研究》2011年第3期。

[10]周鵠昌：《地方人大怎樣組織特定問題調查委員會》，載《現代法學》1988年第1期。

（作者單位：江西財經大學法學院，江西財經大學法學院，江西省人大常委科教文衛委員會。本文系北京市政治文明建設研究中心課題“人大立法專家論證公開制度研究”〔16zzwm004〕的階段性成果）