“經濟人”的行為選擇

摘 要 利益決定了行為人的選擇，政府出于自身利益的考慮，天然地會有一種消極對待信息公開的心理動機，于是就試圖控制它所掌握的信息。這樣一種觀點常用作于解釋政府阻撓信息公開的原因。但是，該結論的一個前提有待證明，即公開信息的確會有損于政府利益。從經濟學的角度來看，政府自身利益的減損意味著政府無法最小程度的資源消耗——成本，換取最大化的經濟利益——收益。本文采用了經濟分析中最常見的成本收益分析法，即先以預測經濟學的理論視角對中國政府信息公開制度的成本及收益構成進行計量，并以此為據闡明保密行為與信息尋租之間的內在關聯，以及利益補償機制的積極意義等內容。

關鍵詞 經濟人假設 成本收益 預測經濟學 顯性行政成本 保密

作者簡介：鄧凱，香港城市大學法學博士，法律學院助理研究員，研究方向：憲法及權利理論、政府資訊公開等。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.071

一、前言

利益決定了行為人的選擇，政府出于自身利益的考慮，天然地會有一種消極對待信息公開的心理動機，于是就試圖控制它所掌握的信息。這樣一種觀點常用作于解釋政府阻撓信息公開的原因。但是，該結論的一個前提有待證明，即公開信息的確會有損于政府利益。從經濟學的角度來看，政府自身利益的減損意味著政府無法最小程度的資源消耗——成本，換取最大化的經濟利益——收益。簡言之，如果公開信息對于政府而言是得不償失的，即凈收益的積極減損，又或者其所帶來的收益遠不及保密所帶來的，即凈收益的消極減損，那么，政府及其官員延遲公開甚至隱匿公共信息的行為就具備了經濟學意義上的正當性，因為每個社會主體都是追求自身利益最大化的理性的“經濟人”，政府當然也不例外。

需要明確的是，本節對政府信息公開的成本收益分析是針對政府自身而言的，而并非社會整體。政府信息公開制度對社會經濟發展具有促進作用是被證明已久的真命題。例如，信息共享可以大大降低存在于一切社會中的交易成本或稱制度成本，使信息的邊際效益遞增。按照制度經濟學的早期理論，一項新的制度應當在該項制度所帶來的利益大于制度建設所需要的成本的情況下誕生。從該意義上講，人們對透明政府的持續向往與不懈追求則是政府信息公開制度之于社會整體公共利益的積極價值的最好注腳，正如世界銀行和國際貨幣基金組織早就有關于國家經濟發展與政府透明度成正相關關系的結論。從數理邏輯上講，公共效益的總量性提高并不意味著政府收益會在這種社會整體的發展中也呈現出同比增長的態勢，相反，政府經濟收益的減損是可能的，只不過該減損換取了其他社會主體例如民眾更大幅度的收益增加，這被經濟學稱之為“正外部效應”。盡管從傳統政治學的角度看，政府是以獲取最大化的公共利益為終極服務宗旨，但其終歸要通過一定的組織或行為模式滿足其自身的需求以及利益的最大化，而正外部效應不足以對行為人——政府形成持續且強大的激勵，這也是官僚活動逐利性的體現。易言之，倘若該種行為模式——如信息公開——無法滿足政府及其官員對自身最大化利益的要求，那么政府對待信息公開的動力不足就是一種必然，而要求政府官員增加其在信息公開問題上的責任感和自覺性就更是癡人說夢。這正是筆者所希望佐證的。

二、政府信息公開的成本構成：一種預測經濟學的理論視角

在布坎南看來，行為人能“經濟地”行事——最小化成本和最大化收益——這一假定之所以對經濟學的規范應用（normative application）至關重要，是因為“它使科學家可以使用可客觀觀察的貨幣成本或貨幣收益流的量值來表示（行動者）行為模式中對替代性選擇的主觀評價” 的全部使命，更意味著正統的預測經濟學必須將成本置于商品維度予以評估。布坎南指出：“（預測理論中的）成本，是可客觀識別的最小化的量值。它是將相同資源理性地再配置于其他用途（而不是所觀察到的用途）所生產的替代性產品的市場價值。這種市場價值體現在資源的市場價格上，因此，成本就直接由潛在的貨幣支出來測量。” 成本在預測經濟學的理論視域中，體現為一種可客觀數據化的貨幣支出或金錢性損耗。建基于此，對于何為政府信息公開的成本，筆者則傾向于將其定義為作為信息公開主體的政府在實踐政府信息公開制度時所必須支出的規劃、組織、運行、維護等各種費用，屬于顯性的行政成本。

政府信息公開的行政成本與政府信息流通的一般線性模式密切相關。應松年教授將政府信息定義為：“政府機構為履行職責而產生、獲取、利用、傳播、保存和負責處理的信息。” 由此而言，特定的政府信息從產生到被民眾所接收，需依次經過搜集、加工、儲存以及表達四個環節，而在該單向傳送信息的過程中發生的費用消耗，則都由政府承擔。

（一）政府信息的搜集成本

嚴格意義上講，信息在搜集階段之前還不能稱之為政府信息。《政府信息公開條例》第2條明確了政府信息的含義：“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”該定義的前半句，實際上是以信息源為標準，將政府信息劃分為兩類：第一類是政府自身在運作過程中產生的信息；第二類是政府為了實施行政管理所搜集的信息。 前者無需政府主動搜集，其自發性的產生于日常的行政與公務活動中，如特定行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況，又如由政府制定的社會發展規劃與相關政策等；后者的本質是游離分布且不甚完備的社會信息，政府基于對社會的管理與對市場規制的需要對該類信息進行搜集或補全， 其中最典型的例子莫過于為研究制定人口政策及經濟社會規劃而進行的全國人口普查。政府通過其搜集行為，使分散的社會信息轉化為真正意義上的政府信息，而此過程中的政府所投入的人力與物力支持就是政府信息的搜集成本。

（二）政府信息的加工成本

通過搜集得來的大量原始數據或信息需要進行加工處理才能被充分利用，于是，諸如歸類、分析、研究以及整合的細部工作必不可少。以第六次人口普查為例：通過登記復查，普查表上記錄的僅僅是全國人口的微觀資料，只有對這些原始資料加以分析整理，才能得到為政府和社會各界使用的、反映全國乃至各地區人口狀況的宏觀信息，這就是人口普查的數據處理階段。 該階段的具體工作專業性較強，包括編碼、匯總、資料評價、分析研究以及總結等，故通常由各類專業技術人員承擔。 政府為此投入的人力物力，就是政府信息的加工成本。

（三）政府信息的儲存管理成本

有效的信息管理毫無疑問能提升信息資源作為公共物品的共享與流通速率。信息存儲作為信息管理進程中所不可或缺的步驟，也需要耗費不費的成本，包括存儲介質、存儲空間的更新與維護等一系列成本。例如，對紙質文件進行人工歸檔并提供場所予以收存所產生的人力與物力的投入；對電子數據進行智能化管理（如數據庫）所必不可少的軟硬件購置支出等。

（四）政府信息的表達成本

人類的信息活動在完成了獲取、認知和表達的三個步驟之后實現了信息效用的最大化。對于政府信息而言，政府信息公開制度的構建與運作就是信息表達的關鍵。《政府信息公開條例》明確了政府信息公開的兩種方式，即主動公開與依申請公開。前者來源于《條例》第15條至第19條之規定。如第15條要求行政機關應當通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等方式主動公開政府信息；又如第16條規定各級人民政府應當設置政府信息查閱場所，并配備相應設施、設備，或按需設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所、設施，主動公開政府信息。對于依申請公開，政府機關則要建立健全民眾申請信息公開的渠道，如信件、電話等傳統途徑以及電子郵件、依申請公開網絡服務平臺等快捷公開方式。除此之外，《條例》第39條還規定了信息公開指南、信息公開目錄、年度報告等系列考核監督措施。以政府網站的資金投入為例：截止2011年4月25日，中國各級政府及組織機構網站數量已逾81725個，其中中央級政府網站有89個，全國性社團網站33個，省級政府網站5493個。地市級政府網站21451個，縣區級以下政府網站54659個。 毫無疑問，這些政府網站已經成為了政府信息公開的首要渠道，并由于其較之于政府公報等傳統信息公開方式所具有的信息受眾多、互動效益強以及傳播速度快等特點，決定了政府網站之于信息公開的首席定位。當然，政府也須為此投入大量成本，以近年來飽受矚目的政府網站建設的招投標為例：最高人民法院政務網站2009年升級改造項目采購結果公告顯示，中標金額為144萬元；同年，公安部信息門戶網站擴容改造項目公告顯示，中標金額為162萬元；最令人瞠目結舌的莫過于名為網絡孔子學院網站服務運營項目，第一包中標金額高達3520萬元。 除此之外，政府還需設立政府信息公開工作的專職機構，并配備負責信息公開工作的專職人員，旨在確保上述機制的順暢運行。例如，北京市政府成立了北京市政府信息公開辦公室，專責該市政府信息公開工作，同時據《北京市政府信息公開2010年年報》統計，該市共有4048人從事政府信息公開工作，其中專職人員835人； 又如2012年河南省共有15118人從事政府信息公開工作，其中專職人員4197人。 由此，我們可以確認，政府信息公開制度的構建與運行需要大量經濟成本的投入，這包括各類政府信息公開的軟硬件平臺——如政府網站（如前所述）與政府信息查閱場所的建設費用、設置專責機構與配備專職人員的一系列人力、物力投入等。以河南省為例，2012年用于全省的信息公開工作專項經費多達3157.81萬元。

三、政府信息公開的收益構成

對應作為貨幣性支出的政府信息公開的成本，此處的收益僅指顯性收益，即政府因公開政府信息而直接產生的可計算的貨幣性收益。一如前文關于顯性行政成本的界定邏輯，政府信息公開的顯性收益當排除諸如政府形象的提升等隱性收益。但是，有別于其他市場主體，政府是以非營利性公共服務者的角色出現的，這就使得政府信息在理論上不得作為商品有償出售。對于民眾而言，其是以主權者的身份要求獲得信息，而不是通過市場交易的方式購買信息。 因此，政府不得通過出售信息獲取收益，正如《條例》第27條規定：“行政機關依申請提供政府信息，除可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。行政機關不得通過其他組織、個人以有償服務方式提供政府信息。”事實上，在依申請提供信息的情況中，絕大多數政府完全是免費提供信息，并沒有收取檢索、復制或郵寄等相關費用。 其余的政府僅收取了少量費用，如北京市于2011年收取檢索、復制、郵寄等費用共計15082元。較之于動輒上千萬元的投入成本，政府在信息公開上的貨幣性收益可謂微乎其微。

四、保密與信息尋租

在正統的預測經濟學視域中，信息公開對于政府而言顯然是入不敷出的。但是，就將此認定為是政府不愿公開信息的真正緣由，也不能令人信服，因為政府及其雇員向來就是“訓練有素的花錢專家，幾乎沒有人受過賺錢的訓練” ——作為公共服務部門，政府存續及運轉所需的經費主要來源于財政撥款，而非自身基于市場活動的盈利。 正因如此，上述政府信息公開的成本收益之差，體現為由國家財政支持的政府行政管理費用，并最終轉嫁至民眾向國家繳納的稅費。由此可見，在公共財政的保障下，信息公開并沒有給政府帶來利益的積極減損，那么為何其仍舊不愿意公開信息呢？在更多的時候，政府利益是由許多的局部利益——例如政府官員潛在的集團利益及個人利益——內化形成，這就說明了為什么即便有公共財政的保障，政府也依舊不是一個超然于利益的組織。正如盧梭所認為的：“政府中的每個成員都首先是他自己本人，然后才是行政官，然后才是公民，而這種級差是與社會秩序所要求的級差直接相反的。” 如果能從反面論證保密對于政府部門或行政官員是有利可圖的，那么政府的“經濟人”假設之于本文則依舊成立。

按照政府信息的傳導規律，保密只完成了搜集、加工以及儲存的三個步驟，而止于向民眾公開的環節之前，其實質是政府憑借行政權威及政治力量對社會信息資源的壟斷甚至是獨占。在如此人為制造的排除競爭的非市場結構下，政府利用獨占信息而為的逐利行為就喪失了正當性，這就是“信息尋租”。盡管同“經濟人”天然的尋利行為一樣，尋租也是出于人們對美好經濟前景的向往， 但其在絕大多數語境下卻儼然就是政府腐敗行為的代名詞，原因在于政府在這個壟斷資源并排除競爭的逐利過程中，會造成非生產性的資源浪費，有害于社會整體尤其是民眾的福祉增加。信息尋租的一般邏輯在于：在政府壟斷信息使之成為稀缺資源并造成更大的信息不對稱后，政府外部的其他市場主體如企業或個人為謀求自身發展，不得不通過交易來獲得這些本應公之于眾的信息。這些或明或暗的信息交易所產生的不正當收益則一無例外的進入了政府部門甚至于官員個人的腰包，前者如政府對信息的公開索價，后者如政府與利益集團的黑幕交易。信息壟斷能為政府職能部門及其官員創造大量租金，這不但意味著保密收益的絕對增加，甚至在各種行政成本已轉嫁至公共財政的情況下，保密對于政府部門以及行政官員就是一項零成本、高收益的純盈利行為，而這恰恰是信息公開所無法達到的。

五、隱性成本之辯：政府信息公開違法行為的政治代價與法律風險

資源的稀缺性使得經濟活動的主體每增加一項投入都要考慮其所帶來的收益是否合理。在公共財政的保障之下，依法公開所獲收益遠不及違法保密所帶來的利益，這正是政府部門及其官員不愿公開政府信息的經濟原因。在保密所得收益恒定不變的情況下，只有通過提高其違法成本，才有可能將政府行為更多地導向依法公開。需要說明的是，此處的違法成本，指的是那些無法以貨幣計量且難以轉嫁給公共財政的隱性成本。如果將前文中的顯性行政成本在預測經濟學視域下能為貨幣性支出所測度，那么此處的隱性成本就代指那些由政府部門及其官員因政府信息公開違法行為所必須付出的政治代價或應承擔的法律風險，屬于機會成本的范疇。

通過增加隱性違法成本進而引導政府合法行政的思路，已然包含在中國政府信息公開的制度設計之中，這體現在《條例》的“監督與保障”章節（第四章）。《條例》第29條在政治層面上明確了政府信息公開的責任機制，即“各級人民政府應當建立健全政府信息公開考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議”；而第33條第2款則準確地表述了政府信息公開的法律風險：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟”。概括之，消極公開或違法隱匿信息的行政行為會給政府自身帶來被問責的政治代價與被訴訟的法律后果。

問責制的基本要求是實現權力與責任的有效平衡。有學者劃分了問責制的種類并對其顯著特征進行了概括 ：傳統官僚問責制（bureaucratic accountability）強調規則和程序、下級向上級負責，問責性很大程度上透過上級對下級的監管來達到。當代管理問責制（managerial accountability）則強調績效，透過下放權力和給予自主權，公共管理者以達成政策目標為問責標準。然而以上兩種問責制往往忽視公共服務的接受者——市民的需要。政府問責的對象應是市民，而非向自己內部問責。公眾問責制（public accountability）正好指出政府應該開放及向市民負責，行政官員應向民選議員、部長及領袖負責，最終向市民負責。《條例》文本所確立的政府信息公開問責機制兼以上三者而有之。首先，政府信息公開的責任追究制度要求監察機關及上一級行政機關對行政機關在信息公開工作中的違法行為予以規管，這是《條例》第35條的明確規定。這種自下而上的監管機制對應的正是上文中的傳統官僚問責制。其次，政府信息公開的社會評議制度較之于工作考核制度，是一種由各級政府信息公開主管部門應主動建立的，通過多種方式和渠道廣泛聽取公民、法人和其他社會組織對政府信息公開工作的批評、意見和建議的制度，其實質正是具有外部監督屬性的公眾問責制，至少在字面含義上，這是毫無疑問的。最后，工作考核制度屬于政府內部的自我約束，在實踐中多以績效指標作為工作的考評標準，這無疑高度契合了以績效為目標導向的當代管理問責制。從學理上講，呈現于《條例》當中的中國政府信息公開的多元化問責機制在頂層設計上幾近完備，堪稱問責制的集大成者。然而，政府信息公開問責機制的實踐效果卻令人大跌眼鏡——對行政機關的問責難以展開。就責任追究機制的落實而言，其存在規定不夠細化，可操作性不強等問題，例如缺乏明確的責任主體、責任內容以及責任的追究主體等，甚至一些政府至今未建立該項制度。 至于說以績效為目標導向的政府信息公開工作考核制度的本質是自我約束的內部監督與內部考核，政府在其中身兼雙重角色——運動員與裁判員，這使得考評工作的客觀性與公信力受到挑戰。更為關鍵的是，對于行政官員個人而言，用以作為其考評與選拔標準的績效是由眾多的績效指標構成的，信息公開績效在其中的比重如何，如何衡量等問題都缺乏明確的界定，尤其是在地方官員以GDP為工作核心的競爭壓力下，信息公開的績效考評很難成為政府官員升遷的決定性因素。 政府信息公開社會評議制度的實施現狀則更為慘淡，《中國行政透明度觀察報告（2010-2011）》表明，多個省份在該項指標上得分為零，具體表現為社會評議的過程與結果都處于不公開、不透明狀態，這使得社會監督的力度及效用較為有限。 《條例》問責機制的乏力與羸弱意味著政府官員并不會因為消極公開政府信息而付出過高的政治成本，諸如其政治生命在政府信息公開的問責機制中斷送。

此外，政府不力的信息公開工作，還會面臨被民眾透過司法審查機制挑戰的法律風險，這就是政府信息公開訴訟。政府信息公開訴訟的實質是法院針對政府所作行政行為的司法復核，這就使得該特定行政決定必然存在被法院推翻的可能，而政府為此所付出的代價就是政府信息公開的法律成本。英國政府早于1987年就已出版了一本名為《監視著你工作的法官The Judge Over Your Shoulder》的手冊供所有公務人員參考，旨在提醒英國的公務人員在案頭工作時，要想象著有一位法官正站在他背后監視著他的工作，故他們必須明白法官在復核行政決定是所依據的原則和所持的態度是什么，好讓他們的決定能承受得到法院嚴格的復核而不會被推翻。 司法權能夠對“濫權”行政行為予以強制性規限，這正是行政官員忌憚司法審查的理由，但問題在于法治原則治下的該套規則能否在現時的法院體系下順利演繹。對于此，已有實證研究表明，政府信息公開訴訟在當下中國的行政訴訟體制下依舊面臨著“受案難”的問題。 司法審查機制的疲軟與倦怠使得法官之于政府官員的威懾力蕩然無存，這更意味著行政機關無需因為信息公開的違法行為而承擔過高的法律風險。

六、政府信息公開的利益補償

官僚制理論認為，一項特定的組織表格實際上是否被執行，很大程度上依賴于它對主要官員的凈激勵效果。 換言之，官僚組織包括政府部門以及行政官員等微觀主體的自我利益的實現才是產生變革的真正動力。盡管政府信息公開的正外部效應早已被證實，但這樣一項具有自我革命意味的制度改革，必然會因為自身利益的減損尤其是信息租金的被動舍棄而導致動力不足。在上文已然證明了當下政府信息公開的違法成本機制——政治問責與司法審查——不足以對政府信息公開的消極甚至違法行為形成強大且持續的威懾效應的事實前提下，建立政府信息公開的利益補償機制或曰內部激勵機制就成為了另外一種思路。

利益補償機制的目的在于調動政府在信息公開工作中的積極性，并為其中的利益部門與相關行政官員創造可觀的守法激勵，這其中包括政治激勵與經濟激勵。經濟學家張維迎認為：“對于政府官員而言，職位升遷是最重要的激勵因素，政治利益先于經濟利益，也是其他利益的最重要來源。” 因此，把政府信息公開績效與官員的晉升考核緊密串聯，讓政府官員意識到信息公開事關其自身政治前途，這是政治激勵的前提。將政府信息公開績效納入官員考核及選拔體系以后，還需科學地增加該項績效在其中的權重，因為在現時唯GDP論的官員評價機制下，比重甚微的信息公開績效很難成為政府官員升遷的決定性因素。對政府信息公開的利益攸關群體進行經濟激勵的基本邏輯就更為直觀，即在物質上適當提高信息公開職能部門公務員的工資待遇，這一方面是為了彌補他們在信息租金上的“損失”，另一方面能起到“高薪養廉”的作用。值得說明的是，經濟激勵的實質是對政府官員既得利益的補償，盡管絕大多數人不愿意接受該種思路，但不得不說，尊重原體制下形成的既得利益格局，并對改革中既得利益受損者予以某種形式的合理補償，是改革的一個基本原則， 政府信息公開——作為中國政府的一項重要自我改革——也不應例外。

注釋：

“經濟人假設”不但是經濟學研究的核心前提，而且是法律的經濟分析方法的基本出發點。參見[美]理查德·波斯納著.蔣兆康、林毅夫譯.法律的經濟分析.中國大百科全書出版社.1997.1-24，41.

顯性行政成本是相對于隱性行政成本而言的，主要指政府預算內的貨幣性成本；隱性行政成本則指無法計入政府預算內的虛擬價值，屬于機會成本的范疇。一般認為，行政成本等于顯性行政成本與隱性行政成本之和。參見何翔舟.中國行政管理成本問題實證研究.政治學研究.2007（2）.77-86.

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丹尼爾·F·史普博認為，管制機構的一個主要活動就是收集信息。參見[美]丹尼爾·F·史普博著.余暉譯.管制與市場.上海人民出版社.1999.97.

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陳中.天價建站深度調查：多家政府網站建站費逾百萬.搜狐博客2010年1月21日.http：//middle.blog.sohu.com/142851323.html.

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政府所具有的全然的“服務性”與“非盈利性”特征，在現實的社會條件下會受到挑戰，例如其無法解釋“外包”與“公私合作”等新型行政活動。

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根據經典的尋租理論，租金是對產權的支付，從此意義上講，租金與收益別無二致，正如布坎南在《尋求租金和追求利潤》一文中所述：“只要資源的所有者想多得而不愿意少得，他們大概就要去尋求租金，后者無非是尋求利潤的另一種說法。”See James M. Buchanan， Robert D. Tollison， and Gordon Tullock （eds）， Toward a Theory of the Rent-seeking Society （College Station： Texas A&M University Press， 1980）， 3.

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