不信任投票權與解散議會權的互動關系對議會制政府穩定性的影響

摘 要 在實行民主議會體制的政府當中，很多時候內閣里的首相會因為各類緣由受到來自議會的不信任質疑而遭罷免，另一方面，領導政府的首相則有動用解散議會權為自己解圍。然而議會制現實運行中呈現為“權力融合”的傾向，并非尋求政體內部彼此對抗。本文將從議會制政府運作機制、解散議會權與不信任投票權實際運行關系等方面來探討其對議會制政府穩定性的影響。

關鍵詞 不信任 議會制 穩定性

作者簡介：李翔，華南師范大學政治與行政學院碩士研究生，助教，研究方向：政治學。

中圖分類號：D602 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.072

當今時代，多數實行議會制的西方國家里，在議會中常常會出現執政多數與反對派的對立。一般情況下，政府希望能按照自己的意愿行事，大部分多數黨的議員會按照政黨領袖的指示來投票，只有建立一致性的共識，該政黨才能牢牢掌握政府權力，否則，針對政府啟動不信任權將導致政府的下臺。

一、議會制政府的運作機制

（一）權力關系

法國貴族孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中講述了權力分立，作為總統制的代表性國家——美國熱衷于建構“制約與平衡”、“分立的政府”，行政、立法兩者在分權框架內就某類議題彼此爭吵不休，導致雙方容易陷入互不相讓的僵局。因而西歐人把美國人那套體制看成是低效和愚笨的，他們創立呈現為“權力融合”傾向的議會制度，尋求擺脫那種美國式的政體內部的彼此對抗 ，權力融合以議會為中心，表現在三個方面：1.雙重身份的融合，比方內閣中首相、各司職大臣們不僅有行政身份，而且也具備議員身份；2.機構融合，上議院中往往設立終審法院；3.在三類國家機構中，大法官擔負起司法要員、內閣重臣、上院院長三者合一的角色。

（二）政府首腦產生及政府存在的基礎

政府是由擁有代表一個特定的社群作出有約束力決定的權力的人來組成，它具備權威的、強制的權力，其要在社群與國家建設、安全與秩序、保障權利、促進經濟效率和增長、社會正義、保護弱者等方面來建構社會秩序。政府身為政治機構，它采用強制方式展現其政治組織能力，防范任何發生的社會分裂。政治機構本身的合法性是最為重要的，政府形式的有效性正有賴于此。 與總統制直選政府首腦不同，諸如英國、加拿大、西德、日本等國家，其特點都是政治行政部門與一個直接聯系的具有重要作用的立法機構相結合。在大多數這樣的政權中，內閣通常是由議會選舉產生，并且只有獲得議會過半數支持的情況下才能執政， 議會制下政府首腦由立法機構直接選舉產生。內閣由首相主持，首相為政府首腦，并由其選出其他內閣成員。當然，也有通過特殊程序選出首相的情形，如2000年，日本首相小淵惠三因病突然入院，自民黨各派系就此事態展開了緊急磋商，在推舉新首相過程中，黨內實力最大的小淵派擔心聯合內閣的分裂，考慮到在1999年的自民黨總裁選舉中，森喜朗鼎力幫助小淵，拒絕出馬，從而使小淵惠三再次順利當選自民黨總裁，小淵之后的總裁，自然應歸森喜朗。于是投桃報李，經過密室磋商，黨內一致選擇了森喜朗。隨后，按照民主程序，眾參兩院全體議員分別以記名投票方式選舉新首相，由于公明黨和剛從自民黨分裂出來的保守黨都投票支持森喜朗，他在兩院的票數都過半，從而被指定為日本第85代首相，并迅速組成新內閣。

（三）政府獨立性及成員的忠誠沖突

議會制國家當中，執政黨或執政聯盟的成員具有議員和行政官員雙重身份，這樣權力融合的外在表現形式給政府獨立性與成員的忠誠帶來麻煩。一方面，因為絕大多數議員不會與自身政黨領導意見相左，基本上議會里面的投票結果會在意料之中，贊成票來自支持內閣的政黨，而反對票自然就出自反對派議員。“會場演講”和“走廊說服”不起任何影響。議員們遵照政黨意愿導向給出投票選擇。議員在這種政治體制下便喪失了自身的獨立性，內閣輕而易舉地把議會當成專供自己使用的橡皮圖章，決策的落地變得迅捷、理性、高效，代價則是立法機關獨立影響的喪失。 另一方面，執政的內閣往希望能控制議會多數，就像英國議會成員很少投票對抗其政黨領導人的指示，因為只要內閣能控制議會多數，他們就能夠保持任職，偏離政黨路線意味著面臨下臺和重新選舉的風險。 這一點上面反映出議會議員作為人本身的價值獨立矛盾，到底是忠于政府，還是忠于政黨。

（四）議會中的少數

某些情況下，最大的政黨為使占有半數以上的議席，不得不拉攏一些小黨結成議會聯盟。另外，議會中小黨的消極支持也會導致少數政府，例如在政府預算這種敏感議案上，執政黨極有可能因缺乏足額支持而得到不信任投票。當年英國工黨政府就是因為議會小黨不再支持其內閣而倒臺?？梢钥吹剑h會制這種政體中，議會中少數派有時會成為左右局勢的關鍵部門。

二、不信任投票權

高度的不信任服務了一些公共政策參與者的意圖，它限制了行動，分散了注意力，滿足了不斷競選， 議員們的不滿與其說是對議案的不滿、失望，還不如看成是內閣整體遭遇到信任危機。

（一）不信任投票行使的政治情境

一般說來，立法、行政兩個機構的任期并不是那么牢靠。議會在大多數情況下都可以投票解散內閣，使得這種制度成為可能的關鍵特征是首相和議會多數派之間的信任關系。在議會政府中，政府內閣一方只有也必須獲得議會多數信任，否則，一旦議會準備投出不信任票，內閣就得面臨辭職的危險。

（二）不信任投票運用的法律約束

大部分議會制國家里，政府首腦常常要依據法定程序回應議會質詢。當然，若因問題涉及國家利益或者說太過復雜，政府方面不便給出解釋的，議會也不好強制他回答。不過，隨之而來的將會是更加嚴厲的法定程序，例如埃及議會的撤銷信任、日本國會的調查程序等，不到萬不得已的境地時，不可隨意啟動這類別的既定程序，僅僅因為議會沒有得到自己滿意的答復，就輕率地將內閣罷免，于情于理都顯得較為兒戲，這也為權力斗爭作出一個消極示范，議題處理中的滿意標準在客觀上來說相當模糊，如果反對黨隨意啟動法定免職程序，那么，整個國家機構日常工作將無法運轉下去。

（三）不信任投票權的對象

1.政府整體（內閣責任制，兩黨制）英國：

在英國，內閣可以被看作為政府的管理委員會，它向議會負責，其成員既是議員又是政府行政人員，每逢議會開會，這些人不但要參加會議而且還要認真回復反對黨的質疑。議會質詢通常安排在午后，執政黨議員會坐在“政府席位”，反對黨議員則就坐“反對派席位”，雙方面對面相互問答。內閣大臣們是坐在政府席位的前排，代表反對黨的“影子內閣”自然出現在反對派席位的前排，只要反對黨在往后的選舉中勝出，“影子內閣”的議員則可能成為大臣。僅負責議會事物不擔負行政職責的議員會出現在“后座席位”。“反對席”通常按照先書面再口頭的方式向內閣與首相發問。 內閣的答復經常遭到批評和質疑，反對黨的目的即在于動用不信任投票權使政府陷入被動困境，以便在新一次大選中占據先機，議會不信任投票權操作過程在絕大部分議會制國家與此類似。

2.政府首腦（議會主導制，多黨制）意大利：

實行議會制的國家大多采用多黨制?，F實情況中，基本不會出現某單一政黨能控制議會多數的局面，這樣，議會里最大的政黨如果想控制超半數席位，那么，同其他小黨合作組成政黨聯盟便是該黨不二選擇。通常，總理由第一大黨黨首出任，外交大臣就交由第二大黨黨首擔任。 就一些政策問題來說，聯盟中的政黨經常會發生爭吵，合作政黨會因為意見相左而退出聯盟，這些退出的政黨則會在議會中將不信任票投向時任總理，以此反對其提出的政策。

（四）不信任投票權的后果

1.政府下臺，議會重組政府：

多黨制政黨聯盟下，某些政黨往往因意見相左選擇退出聯盟，后果就是政黨聯盟在議會中不能足夠的席位來支持政府，缺少了議會的信任，內閣政府會在短時間內迅速下臺，伴隨而來便是政局不穩，頻繁更迭內閣。例如，二戰后意大利已經輪換過近六十屆政府。

2.政府解散議會，重新大選：

與不信任投票權相對應，內閣首相也手握一張“王牌”，即他有解散議會的權力，同時請求開始新一輪的大選，把自身的內閣政府押上作為博弈的籌碼，以期尋求在新大選中得到新任議員的支持。

三、解散議會權與不信任投票權實際行使產生的相互制約關系

議會多數罷免權和首相的解散權使得政府與議會相互依存，這種結構通過迫使一方接受另一方而在兩者之間達成一致。

（一）執政當局面臨信任危機時的做法

多數時候，內閣首相的政治生涯不會一帆風順，即議會中反對派會通過動議表達對政府首相及內閣的不信任。與其被動應對，站在政府一方的首相和他的內閣往往會主動來向議會施加壓力，一般為首相向議會提出信任動議。由于信任動議的一個可能結果是被趕下臺，猶如賭局。然而，在現實中，信任投票卻可以看作首相手中一個強有力的武器。它通常依附于一項首相支持的議案或提案，但議會多數不支持。通過把信任動議與議案相聯系，首相強迫議員在議案和內閣解散之間作出選擇。

（二）議員面對解散議會權威脅的應對策略

議會制這種政體提供了一種共識性框架，不同族群、團體在這種框架里面能夠找到自己的代表，并就他們之間的分歧進行協商，如果不滿意行政機構的表現，還能靈活變更政府，在群體訴求中達成一致和共識，從而應對解散議會的威脅。同時，議會制中政黨紀律的嚴明也是應對解散議會威脅的一劑良方。比如在一九九三年的英國，由于當時的《馬斯特里赫特條約》意圖提升歐洲聯盟委員會權力，時任保守黨首相約翰-梅杰遭遇了來自議會的信任危機，結果條約在下議院未予通過，然而，這場尷尬的挫敗之后，梅杰立即就馬斯特里赫特條約宣布自己的信任動議，他宣稱，如果他在這次投票中失敗，他將解散下議院，并主持進行新的大選，很多保守黨中持不同意見者擔心他們所在政黨在新的大選中失勢，也害怕他們自己失去議席。下議院權衡利弊后批準了該條約。

理論上，不信任、解散議會兩種權力之間能夠實現互相制約達到平衡，然而現實因素的影響會把這種可能性大為降低。換而言之，政府與議會之間各種錯綜復雜因素會使得兩種權力在博弈中走向某一個對立面。

四、結論

一是解散議會權存在與否以及能否行使，是議會制中政府穩定與否的一個重要原因，比如法國、德國的憲法中規定了政府不能解散議會。

二是對不信任投票權的法律限制能使政府穩定性提高。為了使政府趨于穩定，相比較其他的議會制國家，德國開創性地使用了“建設性不信任投票權”的應對方法，其目標是在法律范圍內，限制議會權力，增強政府權力。當出現了議會對政府提出了不信任的情形，可以有這樣的解決流程，第一，時任總理可以向議會再次提出表示信任的動議；第二，如果這個動議在議會中未獲通過，總理可以請求總統在21天內解散議會；第三，若解散非議會意愿，它們要在兩天之內敲定新總理人選，否則難逃被解散的命運。以上三點可以看出德國在處理解散議會權與不信任投票權相互關系時所采取的應對方法相對溫和，給予了政府、議會雙方互相讓步的余地，促使達成建設性的權力博弈平衡，以此來保持政府穩定，減輕政局動蕩程度。當然，議會在四十八小時內通過半數票選出新總理在理論上可行，但在現實條件中一般很難做到，極易導致議會解散，大選提前，出現所謂的“看守政府”。

三是在眾多的議會制國家中，常態中政府往往是趨于穩定的，因為議會能有效地制衡政府，并且能夠提供更強的政治效能，議會與政府之間能夠維持一種動態平衡。相反，實行總統制的國家在事實上政府往往是不穩定或者動蕩的，例如南美眾多實行總統制的國家出現軍人政變，成立“普力奪”政權，政局動蕩，其原因在于總統的獨立性很強，導致體制僵化，政府運行效率低下。因此，解散議會權與不信任投票權的互動關系對于議會制政府穩定性而言，它并非一種制度性的特征，或者說是以一種非因果關系的關聯性解釋。

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