政府采購領域利益沖突防范的制度體系建設

盧小君，張 寧

政府采購領域利益沖突防范的制度體系建設

盧小君，張 寧

(大連理工大學人文與社會科學學部，遼寧大連 116024)

政府采購是利益沖突的多發領域。目前中國政府采購領域利益沖突防范制度存在行為規范制度可操作性較差、利益沖突預防性制度不健全、監督責任追究制度威懾力不足和非正式制度缺乏等問題。基于新制度經濟學理論，構建以正式制度、非正式制度和相應的保障機制為主體的政府采購領域利益沖突防范制度體系，是規范政府采購行為、預防政府采購腐敗的重要途徑。

利益沖突；政府采購；正式制度；非正式制度

近年來，我國政府公共支出不斷增加，政府采購的范圍和規模也不斷擴大。據統計，2015年全國政府采購規模已達到21 070.5億元，比上年增加3765.2億元。與此同時，隨著公共權力的明顯擴張，一系列利益沖突現象也日益凸顯。國家公職人員和相關工作人員在履行職責的過程中，私人利益和公共利益相沖突的問題時有發生，導致政府采購領域逐漸成為腐敗的高發區域。黨的十八大報告中明確提出要“深化重點領域和關鍵環節改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風險，防止利益沖突，更加科學有效地防止腐敗”。在此背景下，探索構建政府采購領域利益沖突防范制度顯得尤為重要。

利益沖突防范一直是我國學者關注的熱點問題，也取得了較多的研究成果。現有研究大多針對利益沖突的形成機理、利益沖突對公權力運作的影響以及利益沖突防范的剛性規范機制開展研究，但是針對重點領域的利益沖突防范的研究較少，同時現有研究偏重于權力制約、監督等正式制度對防治利益沖突的作用，將正式約束與教育、文化等非正式約束相融合的多元化防范研究仍較為缺乏。因此，本研究以政府采購作為研究對象，在對政府采購領域利益沖突的表現形式和防范制度存在問題進行分析的基礎上，將正式制度與非正式制度相結合，以期探索完善政府采購領域利益沖突的防范制度體系。

一、政府采購領域利益沖突的表現形式

在政府采購的委托-代理關系中，公共權力的壟斷、“經濟人”的利益驅動、制度供給不足和監督乏力等原因導致利益沖突問題時有發生[1]。同時由于政府采購是一個涉及多方利益的復雜過程，因而利益沖突在采購的諸多環節中都有可能發生。公開招標是我國政府采購的最主要方式之一。本研究在文獻研究、專家訪談、案例分析的基礎上，以公開招標為例，將政府采購領域利益沖突的表現形式歸納如表1所示。

二、政府采購領域利益沖突防范制度體系的構成

新制度經濟學家諾斯認為，制度是一個社會的游戲規則，是為人們的相互關系而人為設定的一些制約，其構成包括正式制度、非正式制度及其實施機制[2]。其中，正式制度是人們有意識建立起來的并以正式的形式加以確定的制度安排，包括法律、法規、合同等[3]。非正式制度則是人們在長期社會生活中逐漸形成的對人們行為產生約束的傳統文化、價值觀念等非正式規則[4]。在新制度經濟學的理論基礎上，本研究將政府采購領域利益沖突防范制度體系的構成要素分為正式制度和非正式制度，并分別包括相應的制度安排(見圖1)。

圖1 政府采購領域利益沖突防范制度構成

1.正式制度

政府采購領域利益沖突的正式制度主要由行為規范制度、利益沖突預防性制度和監督責任追究制度構成。其中，行為規范制度是對政府采購領域的公職人員及相關工作人員在行使職責、履行職務時的行為規范，旨在使行為標準化的同時，提高公職人員和相關人員的職業操守，維護公共利益。利益沖突預防性制度則主要通過限制、公開、回避和處理的方式阻止實際或潛在利益沖突的發生。監督責任追究制度即對政府采購領域利益沖突問題進行監督管理的制度安排。

目前我國政府相關部門在政府采購領域共出臺國家級法律法規19部，如《政府采購法》《招標投標法》《政府采購評審專家管理辦法》等。由于我國目前還沒有針對政府采購領域利益沖突防范的專門政策文件，相關規定散落在各類法律法規中，因此，本研究針對上述19部法律法規中關于公職人員利益沖突的相關條目進行了梳理。其中行為規范類制度共計30條，主要涉及采購需求確定、采購方式確定、采購信息發布、采購文件編制、投標、評審專家抽取、評標和履約驗收等環節；利益沖突預防性制度28條，主要包括利益公開和利益回避；監督責任追究制度19條，主要是對相關公職人員和評審專家在采購過程中的行為進行監督以及處罰的相關規定。

2.非正式制度

一般來講，非正式制度包括價值觀念、風俗習慣、文化傳統、道德倫理、意識形態等。結合政府部門工作特點，可以將公職人員的非正式約束分為行政價值觀念和行政文化環境兩大方面。行政價值觀念是公職人員對特定行政思想、行政觀念和行政行為方式的理解和追求，包括行政權力觀、利益觀、責任觀等[5]。在政府采購領域，行政價值觀念直接表現為公職人員在面對利益誘惑時能否堅定職業操守和職業道德，堅持“公共利益優先”的價值觀，防止利益沖突的發生。行政文化環境主要指行政的文化氛圍。政府采購領域的行政文化環境將直接影響到公職人員的行政心理，進而影響其行政行為。

目前我國在政府采購領域的相關法律法規更多關注正式制度的建立與完善，除了《公務員法》等法律中有要求公職人員進行培訓的規定之外，在政府采購領域的相關法律法規中，教育培訓、文化建設等非正式約束尚未得到充分體現。

三、政府采購領域利益沖突防范制度存在的問題

1.行為規范制度的可操作性較差

行為規范制度主要是對公職人員的政府采購行為進行規范，但由于我國政府采購制度建立時間較短，很多制度規定尚未健全，尤其是在政府采購的某些具體細節方面，相應的行為規范制度缺乏一定的可操作性。例如，《政府采購法》規定采購人不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇，但在實際操作過程中，采購人仍可在采購文件編制時通過設置技術性或商務性壁壘對供應商進行限制。關于政府采購的具體流程，《招標投標法》僅對招標和投標兩個環節進行了具體規定，針對其他環節的詳細描述則無章可循，這為利益沖突的發生提供了便利條件。

2.利益沖突的預防性制度不健全

一套完善的利益沖突預防性制度體系應該包括利益限制、利益公開、利益回避和利益處理四個方面。

目前我國在此方面的制度約束主要集中在利益公開和利益回避方面，但是由于缺乏明確規定，制度實施效果有限。在利益公開制度方面，財產申報是防范利益沖突的重要手段。現階段我國財產申報的主體并沒有涵蓋職位較低的公職人員，但實際上尤其是在政府采購領域，職位低的公職人員通常掌握具體的執行權，更容易在行使職責時發生利益沖突行為。另外，申報內容仍以財產收入為主，但這并不能代表公職人員真實的財產情況。在利益回避制度方面，有關規定只在《政府采購法》中有所提及，其第12條規定：“采購人員及相關人員與供應商有利害關系的，必須回避；采購代理機構與行政機關不得存在隸屬關系或者其他利益關系。”但對“相關人員”和“利害關系”程度的界定并沒有明確的限定。同時，《政府采購法》只是規定了利益回避的對象，對于實施利益回避的部門及其管理權力、利益回避的程序及法律責任等均沒有相關的法律法規予以規定。

在利益限制和利益處理方面的制度有所欠缺。利益限制主要指的是政府采購領域公職人員的從業限制。政府采購部門是市場上一個巨大的消費者，其在行使公共權力時很容易接觸到眾多企業，因而公職人員很容易在工作中建立起關系網。但目前我國政府采購領域卻沒有從業限制方面的規定，《公務員法》對于公務員兼職和離職后的行為限制的粗線條規定所能起到的實質性作用并不大。利益處理是指對公職人員存在實際或潛在利益沖突的資產進行處理，通常有資產出售、資產委托的形式[6]。但我國由于資產信托市場尚不發達，利益處理制度和相應的處理申訴制度嚴重滯后，而專門針對政府采購領域的相關制度更是接近空白。

3.監督責任追究制度的威懾力不足

《政府采購法》對發生違規行為的公職人員采取的處罰方式主要是責令限期改正、給予警告、罰款、行政處分等，情節嚴重的會追究法律責任。但從我國現有體制來看，公職人員由于具有特殊編制，大多數處罰對其威懾力并不大。對于供應商違規行為的處罰以列入不良行為記錄名單、沒收違法所得等為主，而實際落實情況大多差強人意，很多供應商并沒有受到相應懲處。這就導致公職人員和供應商尋租的道德成本和經濟成本較低，相應的處罰規定對違法主體的威懾力不足，間接縱容了政府采購的腐敗行為[7]。

另外，現階段我國政府采購領域并沒有形成系統的法律制度監督體系。現有體系也沒有將利益沖突高發的政府采購領域作為重點監管對象，并缺乏一個專門負責政府采購領域的監管部門。由于政府采購涉及諸多環節，現有的監督行為也涉及多個監督主體，多主體間由于存在職責、權力等的交叉，很容易造成相互扯皮的現象，降低監督效率的同時也難以進行責任的追究。

4.利益沖突防范的非正式制度缺乏

非正式制度作為正式制度的重要補充在政府采購領域的利益沖突防范方面起著重要作用。近年來我國對于政府采購領域的有關法律法規不斷補充完善，但對于完善非正式制度的重視度則較低。現階段來看，我國政府采購領域利益沖突的非正式制度約束非常缺乏。非正式制度具有穩定性高的特點，對人們的行為會產生長期且潛移默化的影響。政府采購領域利益沖突的非正式制度的缺乏，使得公職人員缺少思想上的約束和引導，難以從根本上解決利益沖突多發問題。

四、構建政府采購領域利益沖突防范制度體系的相關建議

本研究將權力的制約視作正式約束和非正式約束的互動過程，因而在探索政府采購領域利益沖突防范策略的過程中，正式制度的構建和非正式制度的構建是必不可少的。但事實上，任何一項制度的有效實施都離不開相應的保障機制，本研究在將正式制度與非正式制度相結合的同時，也探索構建了政府采購領域利益沖突防范的保障機制，以保證防范制度達到更好的實施效果。

1.政府采購領域利益沖突防范的正式制度建設

(1)行為規范制度構建。針對政府采購流程中的關鍵環節，細化相關制度，提高其可操作性。例如為了避免采購中通過設置傾向性條件，排斥潛在供應商，一方面可以在采購文件編制環節，制定規范化、標準化的采購文件模板，采取采購文件公示，引入重大項目專家論證制度，進而打破技術壁壘和信息壁壘；另一方面可以通過實施投標人資格后審制度，增加潛在投標人數量。這樣既增強了招投標的公開程度、競爭的廣泛性和公平性，又可以遏制圍標、串標行為的發生。

(2)利益沖突預防性制度構建。首先，在利益限制制度方面應主要建立政府采購領域公職人員的從業限制制度，要對《公務員法》中的相關規定進一步細化，明確規定對公職人員的從業限制，防止其利用法律的縫隙進行違法行為。其次，在利益公開制度方面應完善政府采購領域的財產申報制度，將關鍵崗位公務員納入財產申報主體范圍內，財產申報的內容也不應僅是財產性收入，其范圍也應進一步擴大。還可以探索建立關于利益沖突關系的申報制度。再次，在利益回避制度方面，在對有關回避的法律內容進行進一步明確的基礎上，需要完善利益回避的程序性制度，制定相應的實施細則，明確回避的適用對象、使用范圍、回避期限、管理部門、工作紀律等內容，同時不要忽略對回避對象的調查核實工作。最后，在利益處理制度方面，應積極探索建立健全基于資產處置的政府采購領域的利益處理制度，在填補這一漏洞的同時，還需要構建利益沖突處理申訴制度。

(3)監督責任追究制度構建。政府采購領域監督責任追究制度的構建要以監督機制和問責機制為主要內容。第一，建立動態長效的監督機制。通過個人申報、組織發現和群眾舉報等途徑，擴大信息來源，及時掌握實際或潛在的利益沖突。根據我國當前的組織架構,利益沖突管理工作應由各級紀檢監察機關來具體承擔，要明確其在政府采購中的監督主體地位，充分發揮其對公權的監督和監察職能[8]。第二，完善問責機制。政府采購作為利益沖突的頻發領域，利益沖突發生后的問責機制尤為重要。在政府采購中，需要明確每一環節的責任主體，要對發生的利益沖突問題做出及時處理，同時還要根據沖突的情節輕重設置不同且明確的處罰規定。

2.政府采購領域利益沖突防范的非正式制度建設

(1)行政價值觀念的樹立。公職人員的行政價值觀念直接影響著其行政行為，政府采購領域的很多利益沖突事件，正是由于公職人員沒有樹立正確的行政價值觀，受到利益誘惑而濫用公共權力造成的。一方面要加強對政府采購領域公職人員的教育和引導，通過制度安排，形成常態化的教育與培訓，把“公共利益優先”的核心價值觀內化為公職人員的自覺行動。另一方面，建立道德咨詢制度。由于利益沖突存在著多樣性和復雜性，當政府采購官員在采購期間遇到難以判斷是否為利益沖突的情形時，可以通過向專門機構的專業人士尋求咨詢的方式幫助他們進行判斷與行為選擇[9]。

(2)行政文化環境的營造。行政文化環境對公職人員的行政行為會產生潛在的影響，要防范政府采購領域的利益沖突行為，營造廉潔、法治的行政文化環境是十分重要的。首先，要營造良好的“外環境”，在全社會范圍內加大法律宣傳力度，提高人們的法律意識，形成以法律規范為個人行為準則的法治社會。同時通過舉辦座談會、演講、展覽等活動，并借助電視、網絡等媒介進行全民倡廉教育，在全社會營造崇廉倡廉的文化氛圍。其次，要營造廉潔的“內環境”，政府采購領域利益沖突的頻發使營造廉潔的內環境變得迫切而緊要。通過肅貪倡廉教育和廉政宣傳陣地建設的方式，在政府采購領域內部營造廉潔光榮、腐敗可恥的文化環境。

3.政府采購領域利益沖突防范的保障機制建設

(1)激勵機制。建立合理的激勵機制是防范利益沖突的有效保障。一方面通過高薪養廉的方式增加公職人員尋租的機會成本，將公職人員的薪酬與其工作績效和廉政程度緊密結合，定期對其在政府采購過程中的工作表現進行全面考評，通過考評者可獲得高薪，從而降低利益沖突發生的可能性。另一方面在高薪養廉的同時，也應該加大違規懲處力度，無論在采購的任何環節出現利益沖突行為，都要進行嚴格的查處，實行重罰治腐，增加公職人員尋租的懲罰成本。通過正激勵與負激勵結合的方式更好地發揮激勵機制在政府采購領域利益沖突防范中的保障作用。

(2)技術保障。高新技術的發展為利益沖突的防范提供了新的途徑。第一，建設供應商信息數據庫，在對供應商的資質進行審查時，對其有關信息和信用情況進行查詢，避免供應商和公職人員之間進行暗箱操作。第二，完善電子化監控系統，在評標現場實行實時而全面的電子監控，增加評標的透明度，保證評標工作的科學、規范、公正。第三，在適當領域推行政府電子采購，在提高采購效率的同時，減少利益相關者之間的接觸，從而有效防范政府采購領域利益沖突現象的發生。

[1]盧小君，魏曉峰.政府采購中公職人員利益沖突防范研究[J].黨政干部學刊,2014(9):66-70.

[2]諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海:格致出版社,2008:3.

[3]李光宇.論正式制度與非正式制度的差異與鏈接[J].法制與社會發展,2009(3):146-152.

[4]盧現祥.西方新制度經濟學[M].北京:中國發展出版社,2005:38.

[5]蔡小慎，張存達.非正式約束視角下公職人員利益沖突的治理[J].安徽師范大學學報(人文社會科學版),2013，41(2):172-177.

[6]杜治洲.我國防治利益沖突制度的頂層設計[J].河南社會科學,2012，20(1):10-15.

[7]劉細良，吳林生，樊娟.信息披露:政府采購腐敗防止的新審視[J].中國行政管理,2011(10):43-47.

[8]肖俊奇.公職人員利益沖突及其管理策略[J].中國行政管理,2011(2):66-70.

[9]盧小君.政府采購領域利益沖突防范的制度建設——基于中美兩國的比較[J].大連海事大學學報(社會科學版)，2016，15(1):50-54.

2016-08-22 基金項目：遼寧省社科規劃基金項目(L13DGL062) 作者簡介：盧小君(1979-)，女，博士，副教授；E-mail:luxiaojun79@sina.com

1671-7031(2017)01-0024-05

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