法閾約束視角下農地產權抵押融資的路徑探討

羅永明，羅荷花

（湖南農業大學經濟學院， 湖南 長沙 410128）

法閾約束視角下農地產權抵押融資的路徑探討

羅永明，羅荷花

（湖南農業大學經濟學院， 湖南 長沙 410128）

農地產權抵押融資是當前農村金融改革中的重要研究方向，從我國當前農村金融發展路徑來看，經濟法律的滯后性是阻礙農地產權抵押融資開展的掣肘。為探索農地產權抵押融資的出路，分析了產權視角下我國農村土地改革路徑和現行法律對農地產權抵押融資的約束，提出了建立專門法律和完善修改相關法律，規范建立專業化農地產權價值評估機構，銀企加強協同合作，推動確權工作開展，規范農地流轉經營制度，加大農業保險覆蓋范圍等四方面的建議。

農村金融；產權抵押融資；法律約束

農村金融是農村經濟發展的核心，是促進新農村發展建設的關鍵所在。截至2017年第一季度末，我國銀行業金融機構涉農貸款余額累計已達29.2萬億元，同比增長了8.9%，可見金融機構支農惠農的力度不斷增大，農村普惠金融得到了進一步的發展。但是，由于我國長期以來城鄉二元體制發展的趨勢，導致農村金融具有特殊性。在農村金融市場上，存在著農戶和村鎮銀行“雙向惜貸”的矛盾，即由于缺乏抵押擔保，農村金融機構面臨著極大的信息不對稱的風險，不愿將貸款發放給農戶，而是傾向于將貸款流入城市；與此同時，農戶在金融市場中處于被動地位，其在缺乏抵押品以及其貸款本身具有“小、頻、急”的特征下，主動向金融機構申請貸款的積極性不高。由此可見，農村金融供給與需求錯配的掣肘不但損害了農戶的貸款用資權益，而且有悖于農村金融機構“農村資金服務農村”的根本宗旨。其中，阻礙農村金融市場發展的重要原因在于農戶貸款抵押品不足以滿足金融機構的要求。

那么，如何破解農村金融市場中抵押品不足的難題就成為了發展農村普惠金融的著力點。由于農業生產的風險性大，加之農戶缺乏除農業外的其他抵押品，由此農地產權能否抵押融資也成為了學者爭議的對象。農地產權抵押融資，指的是農戶用承包土地的經營權向金融機構進行抵押來獲取資金的借貸行為。早在2008年，中共中央《推進農村改革發展的重大若干問題的決定》中就提出要建立土地承包流轉經營權市場，允許農戶流轉土地[1]。肖詩順[2]對農地產權充當抵押品的可能性做出了分析，其運用產權實證模型論證了農地產權具有可分割性、排他性以及一定程度上的弱轉讓性，因而得出了農地產權可以作為抵押品的結論。在農地產權抵押的可行性方面，羅劍朝[3]認為農村的產權抵押是緩解農戶抵押擔保難的有效途徑，同時能夠擴大農村金融信貸規模，提高金融的服務效率；田靜婷[4]從經濟法的視角出發，認為農村土地權利的制度建設是農村立法變革的核心問題，但是農地產權不明晰、農地產權交易市場滯后以及法律供給不足制約了權利建設；王筱琴[5]在總結麗水農地產權抵押融資約束時也認為農地產權抵押融資面臨土地流轉經營權作為抵押物期限過短的法律障礙；李宏偉[6]認為農地產權融資關系到了農村金融的可獲得性，但是現行法律法規與其存在矛盾以致農地產權在抵押融資中缺乏獨立的法律依據。

通過上述學者對農地產權抵押融資可能性與可行性的分析，可以得出農地產權融資抵押融資具有普遍的可行性，但是在執行過程中受到法律法規的約束。基于此，本文擬對我國土地的改革路徑進行總結，并對當前制約農地產權抵押融資的法律進行具體分析，并在相關分析上提出政策建議，旨在緩解現行法律對農地產權抵押融資的制度性約束，促進農村金融市場的穩定發展。

1 我國農村土地改革歷程

研究我國農村土地制度的歷史改革路徑是進行農地產權分析的基礎，同時有助于為農地產權抵押融資提供理論依據。總體來看，新中國成立以來，我國農地制度經歷了三次歷史性變革。第一階段是土地私有制時期。1952年，新中國對建國前的土地制度進行了深刻的改革，土地由封建地主所有轉變為農民私有，消滅了封建剝削制度，中下貧農占有了全國耕地和其他生產資料90%以上，在這種土地制度下，農地作為農戶的私有物品可以自由轉讓租賃與流通。第二階段是土地集體所有時期。在私有制下，小農經濟土地私有的局限性逐漸暴露，1956年，國家已經通過三大改造實現了農業生產資料的變革，隨后人民公社運動大規模展開并迅速蔓延至全國，私有土地制度也向人民公社集體所有的土地制度過渡。從農地產權角度來看，集體所有制下的農地產權得到了較大的弱化，土地已經失去了租賃流轉功能。第三階段是家庭聯產承包責任制時期，也是我國延續至今的農地制度。在農地集體所有制下，農戶生產積極性不高，安徽鳳陽小崗村率先打破這一土地制度，開創了包產到戶的先河。改革開放初期的承包責任制的本質是集體所有、家庭承包經營的兩權分置土地模式，農地產權在集體所有的基礎上有所強化。直到2003年出臺的《農村土地承包法》的實施，土地流轉才得到法律的認可。關于農地產權抵押融資的問題，黨的十八屆三中全會中明確提出了賦予農地抵押的權利[7]，2017年黨的中央一號文件也明確提出了深化推動承包土地經營權抵押融資貸款的試點，由此看來，我國農地產權抵押融資的條件已經日趨成熟，農地抵押融資也將成為促進農村金融市場發展的重要動力。

2 現行法律對農地產權抵押融資的約束

從上述的分析可以看出，在經濟學的視角下，賦予農地產權抵押融資權已經成為了促進農村金融市場發展的關鍵點，但是現行法律相對于經濟學具有滯后性，即我國當前農地產權抵押融資的推廣實施仍然受到經濟法律的約束，其中經濟法律主要包括《擔保法》與《農村土地承包法》。

《擔保法》第三十七條第二項明確規定：耕地與宅基地、自留山和自留地等歸屬于集體所有的土地使用權不能作為財產進行抵押，而可以作為財產進行抵押的農地為貸款人依法承包的并且經過發包人同意抵押的荒溝荒灘、荒山荒丘等荒地的土地使用權。從《擔保法》的此條規定來看絕大部分的土地產權不能進行抵押融資，而能夠進行抵押融資的土地產權為荒地產權，抵押價值不高，難以從金融機構獲得貸款。同時，擔保法司法解釋第五十二條對農地產權抵押進行了進一步的解釋，規定貸款人將農作物與農作物所在的土地的使用權同時進行抵押的，土地使用權部分進行抵押是無效的，不受到法律保護。這也就意味著，農地產權抵押融資在法律上界定為非法，即使目前已經進行農地產權抵押貸款的試點工作，但是其在法律上難以得到保障。

《農村土地承包法》第三十二條指出，通過家庭承包形式獲得的土地承包經營權能夠依照法律進行出租轉讓或者其它的方式流轉，但是沒有明確界定農地產權是否具有抵押功能。而在其第四十九條中明確規定，通過拍賣協商招標等方式承包的農地，可以進行抵押。通過這兩條法律的對比發現，當前的《農村土地承包法》對一般性的農地產權是否能夠抵押的界定比較模糊，其不足以保障農地產權抵押融資能夠繼續合法化推行。

3 農地產權抵押融資的路徑建議

3.1 消除農村產權抵押融資的法律約束

從《農村土地承包法》和《擔保法》等法律可以看出，我國農地產權抵押問題的界定依然不明晰，各種法律法規之間并未形成統一的規定[8]。因此，從國家層面來看，第一，應該專門建立《農村產權抵押融資法》，從根本上對農地產權抵押問題作出規定；第二，要借鑒其他國家的發展經驗，適當修改《土地承包法》與《擔保法》等相關法律法規，在一定程度上賦予承包人的農地處置權。從地方層面來看，第一，人民法院系統應積極響應國家法律，為農地產權抵押融資進行司法保障與政策保障，兼顧農戶與農村金融機構的利益，保障農地產權抵押融資的合法性；第二，地方政府要在國家政策的基礎上因地制宜地進行農地產權抵押融資試點，規范當地產權抵押的流程與實施細則，對農村金融機構采取適當的傾斜政策，對農戶擴大宣傳，鼓勵農戶向正規農村金融機構進行融資。

3.2 規范建立專業化農地產權價值評估機構

當前，由于農村金融機構與農戶之間信息不對稱問題的存在，農戶在抵押融資方面處于被動地位。同時，我國目前缺乏專業化的農村產權價值評估機構，而價值評估通常由地方政府與金融機構博弈決定，這就導致了農地產權價值被低估的可能性增大，因此會使得農戶融資金額有所減少。為打破這一掣肘，應該建立專門的第三方農村產權評估機構，做出正確的農地產權價值判斷，真正使得抵押品的價格市場化，這樣才能緩解農戶的惜貸情緒。

在農地產權價值評估的具體實施過程中，評估機構要有針對性地做出農地產權價值判斷并開具相關證明，農戶通過此證明即可向金融機構進行規定限額內的融資。同時，應加大對產權價值評估機構的監管，杜絕開具“人情證明”“買賣證明”等行為的發生，維持良好的金融市場環境。

3.3 銀企加強協同合作，推動確權工作的開展

農村土地確權有利于強化農戶的農地產權，自2017年黨的中央一號文件明確提出加速推動農地確權登記以來，農地承包權確權工作已經進入快車道。在確權登記過程中，政府與農村金融機構要抓住此契機，加強協同合作，促進農地產權抵押融資的可行化發展。一方面，地方政府應該明確權責，協調農戶與金融機構之間的利益，防控農村金融風險，積極推動農地產權抵押融資規范化、有序化、制度化發展；另一方面，農村金融機構應該以切實服務農戶為根本，根據當地金融市場實際情況，合理設計貸款流程，進行一對一的客戶融資需求匹配與風險控制，把握好抵押物的價值。

3.4 規范農地流轉經營制度，加大農業保險的覆蓋范圍

農地產權作為農戶融資的抵押品，其價值影響著農戶的融資額。農地的價值受到農戶經營范圍與經營成果的影響，因此，為了擴大農地產權的抵押價值，政府應該在充分尊重農戶意愿的基礎上合理引導土地用途，提高農產品的投入產出之比，防止“公地悲劇”現象的發生。除了規范農地經營范圍以外，購買農業保險也能夠穩定農地價值。因此，政府應該積極擴大政策性農業保險的覆蓋范圍，合理創新農業保險品種，如針對農地用途開發林業保險、主糧保險、水果保險、蔬菜保險、大棚保險等保險。其不僅能夠切實維護農戶利益，又能有效分散農地產權抵押貸款帶來的風險。

[1] 曾慶芬.合約視角下農地抵押融資的困境與出路[J].中央財經大學學報，2014，（1）：42-47.

[2] 王筱琴.基于浙江麗水實踐的農村產權抵押融資研究[J].浙江金融，2015，（5）：67-70.

[3] 李宏偉.農村產權融資的出路[J].中國金融，2015，（8）：88-90.

[4] 羅劍朝.楊凌示范區農村產權抵押融資實驗與支持政策研究[J]. 西部金融，2013，（1）：23-29.

[5] 田靜婷.我國農村信貸擔保融資制度的創新研究-從產權的視角分析[J].未來與發展，2011，（12）：10-13.

[6] 肖詩順.農村金融機構農戶貸款模式研究[J].農業經濟問題，2010，（4）：14-28.

[7] 李嵩譽.農村產權融資擔保實現的法律保障[J].鄭州大學學報，2010，（3）：54-57.

[8] 樊懌霖.關于農村產權抵押融資問題的思考與研究[J].湖北社會科學，2014，（10）：65-68.

（責任編輯：朱 蓓）

Discussions on the Way out of Farmland Property Right Mortgage Financing Under Legal Constraint

LUO Yong-ming，LUO He-hua

（College of Economics, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, PRC）

The farmland property rights mortgage fi nancing is an important research direction in the current rural fi nancial reform, from the point of the current rural fi nancial development path; lag of economy law is the obstacle that hinders the development of land property right mortgage fi nancing. To explore the way of rural land property mortgage fi nancing, analyzes the path of China's rural land system reform and the legal perspective of property mortgage fi nancing constraints of rural land property rights, put forward to build and perfect the special law to amend the relevant laws, the establishment of specialized agencies to assess the standard value of land ownership, strengthen the bank enterprise cooperation, promote counterpoising truly work and regulate the circulation of farmland management system, increase agricultural insurance coverage of the four aspects of the proposal.

rural fi nance; property right mortgage fi nancing; legal restraint

F830.58

：A

：1006-060X（2017）08-0106-03

10.16498/j.cnki.hnnykx.2017.008.027

2017-05-25

湖南省社科基金年度項目(15YBA194)；湖南省教育廳項目（16C0793）；湖南省哲學社會科學成果評審委員會立項項目（GLX172）；湖南農業大學大學生科技創新基金（2016SK10）

羅永明，(1995-)，男，河北唐山市人，本科生，主要從事農村金融研究。

羅荷花