基于PDCA和SDCA循環理論的政府應急管理流程優化分析

王俊巧++葉勇

摘 要：PDCA和SDCA循環理論作為一種重要的全面質量管理理論和流程優化工具，對我國政府應急管理具有一定的指導性作用。本文在界定流程優化涵義的基礎上，分析了PDCA和SDCA循環理論在應急管理中應用的可行性，以及我國政府在監測與預警、應對與救援、恢復與重建等應急管理流程方面存在的問題，并從計劃、執行、檢查、處置等方面探討了應急管理流程優化的對策。

關 鍵 詞：政府應急管理；流程優化；PDCA和SDCA循環理論；PDCA循環；SDCA循環

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）01-0008-07

收稿日期 ：2016-11-06

作者簡介：王俊巧（1988—），女，河北邯鄲人，福州大學經濟與管理學院碩士研究生，研究方向為政府創新管理、應急管理；葉勇（1978—），男，湖南宜章人，福州大學經濟與管理學院副教授，博士，福建省高校人文社會科學研究基地廉政與治理研究中心副主任，研究方向為政府創新管理、應急管理、廉政與治理。

基金項目：本文系國家社會科學基金一般項目“我國政府權力清單制度實施效果評價及推進策略研究”的階段性成果，項目編號：15BZZ071；教育部人文社會科學研究青年基金項目“服務驅動型政府流程再造改革模式的績效評估、影響機理與優化策略研究”的階段性成果，項目編號：13YJCZH228。

近年來，上海外灘踩踏事件、天津港爆炸事故、邢臺大賢村事件等突發事件的發生，對我國政府應急管理提出了嚴峻挑戰。能否及時、有效地應對突發事件，關系著人民群眾的切身利益及社會的和諧穩定。本文在對流程優化進行界定的基礎上，運用PDCA和SDCA循環理論分析了我國政府應急管理流程中存在的主要問題并提出了流程優化的對策。

一、流程優化

（一）流程優化的基本內涵

20世紀80年代，西方管理學界認為，管理的首要工作是預防問題的發生，而從源頭上阻止問題發生的關鍵在于業務流程設計。廣義的業務流程包括改進、優化、重組、再造等。其中流程優化是指以組織的業務流程為優化的對象和中心，以建立標準化的操作程序為目標，對組織現有的業務流程進行分析，保留先進的管理模式及信息化要求的部分，改進、調整或重建不合理的環節，構建組織科學合理的流程體系，從而提高組織運作效率、降低組織運行成本的過程。[1]受企業流程再造理論的影響，應急管理領域的流程優化也逐漸成為學界研究的熱點。

（二）流程優化的基本程序

流程優化是一個包括流程再造和流程重新設計在內的破舊立新的過程，其優化的對象和核心為組織的業務流程。業務流程優化一般包括啟動、梳理、描述、評估、設計、實施和改進七個主要步驟，這些步驟共同構成了一個組織流程優化的循環系統（如圖1所示）。[2]它圍繞著優化對象要達到的目標而進行，并在優化對象現有狀況基礎上，評估改進方案，設計優化組織業務流程，直至滿意后開始試行；試行通過后開始正式實施，在實施過程中持續改進組織業務流程，并重新開始優化新的組織業務流程，進而形成一個組織業務流程優化的程序系統。

（三）流程優化的工具

⒈PDCA循環。PDCA循環也稱戴明循環，起源于20世紀20年代，由著名統計學家休哈特提出，后經戴明改進，成為廣泛應用于日常管理、項目管理、流程測試管理等的一種質量持續改進模型。PDCA循環（如圖2所示）依次為P（Plan，計劃）、D（Do，執行）、C（Check，檢查）、A（Action，行動），呈現大環帶小環、階段式上升的特點，四個階段并非運行一次就結束，而是呈螺旋式上升的態勢。新的PDCA循環將在上一循環未解決問題的基礎上，持續進行改善，周而復始，循環反饋，最終使得質量和管理水平得到提高。

⒉SDCA循環。SDCA循環即標準化維持，即S（Standardization，標準化）、D（Do，執行）、C（Check，檢查）、A（Action，調整）模式，包括所有與改進過程相關的流程的更新（標準化），并使其平衡運行，然后檢查流程以確保其精確性，最后作出合理分析和調整，使流程能夠滿足愿望和要求。SDCA循環即為達到標準化和穩定現有流程的目的。SDCA循環（如圖3所示）。

⒊PDCA和SDCA循環的結合。任何一個新的工作流程，初期都會呈現出不穩定狀態，要穩定現有流程，就需要運用SDCA循環，這樣，不穩定的工作流程經過SDCA循環就會趨于穩定。如果要改善流程就需要運用PDCA循環，通過PDCA循環，質量、管理和技術水平才能得到提高。雖然SDCA和PDCA循環運用的時機不同，但二者是相輔相成、缺一不可的。沒有SDCA循環，優化結果就會不穩定；沒有PDCA循環，質量或技術就得不到提高，就只能維持在現有水平上。在流程優化的過程中，總會遇到各種障礙，使流程優化進程受阻，這就有必要在一定時間內通過SDCA穩定優化后的流程。可見，SDCA在PDCA之間起到了重要的銜接作用。[3]PDCA和SDCA循環是企業提升管理水平的兩大輪子，PDCA是使管理水平不斷提升的驅動力，SDCA則是防止管理水平下滑的驅動力。也就是說，沒有標準化，企業不可能維持在較高的管理水平上。[4]PDCA和SDCA循環關系（如圖4所示）。

二、PDCA和SDCA循環理論在應急

管理中應用的可行性

PDCA和SDCA循環理論被廣泛應用于企業內部管理的目的在于及時識別、防范企業生產與經營活動中的風險，規范企業經營管理流程，提高產品和服務的質量。[5]所謂應急管理，就是指組織為應對各種危機情景所進行的信息收集、信息分析、問題決策、計劃和措施制定、化解處理、動態調整、經驗總結和自我診斷的全過程。[6]PDCA和SDCA循環與應急管理在某些方面的一致性決定了PDCA和SDCA循環在應急管理中的應用具有一定的可行性，這些一致性主要體現在以下幾個方面：

（一）管理步驟一致

PDCA需要經過計劃、執行、檢查、處置四大步驟，SDCA需要經過標準、執行、檢查、調整四個步驟。應急管理是一項系統工程，需要經過事前的監測與預警、事中的應對與救援、事后的恢復與重建等步驟，三者的管理步驟是一致的，管理流程步驟環環緊扣、相互促進，不斷循環、反饋就能夠達到管理效果不斷提升的目的。

（二）管理目的一致

PDCA通過四個步驟能夠達到長期有效質量管理、提供優質產品的目的。SDCA通過四個步驟，按照標準化、具體化和可操作的要求能夠達到優化流程的目的。應急管理則努力踐行預防為主、防救結合、快速反應、協同應對、社會動員、全民參與等基本原則，以達到提高應急管理水平的目的，由此可以看出三者的管理目的在本質上具有一致性。

（三）倡導理念一致

PDCA和SDCA循環理論所倡導的是系統管理、動態管理等理念。應急管理作為一項系統工程，涉及到應急管理預案的設計、預警預測、處置救援、考核評價、恢復重建等方面。作為一種動態管理，需要在預防、準備、響應、恢復等階段，根據突發事件的危害程度、波及范圍、影響力大小等采取有針對性的措施。可見，PDCA和SDCA循環理論與應急管理所倡導的系統管理與動態理念是一致的。

從以上分析可以看出，PDCA和SDCA循環理論與應急管理在管理步驟、管理目的、倡導的理念等方面具有一致性，因此，可以結合應急管理流程的特點和需要，將PDCA和SDCA循環理論融入到應急管理的風險識別和應對處置的全過程，構建全方位、立體化的應急管理預防預警、處置救援、恢復重建的系統。

三、我國政府應急管理的一般流程

政府應急管理流程是指政府根據突發事件發生的生命周期，采取一系列的連續應對措施。突發事件生命周期主要有三個階段：潛伏階段、暴發階段、消除階段。與之相對應，我國政府應急管理可歸納為三個主要流程：潛伏階段的監測與預警、爆發階段的應對與救援、消除階段的恢復與重建。我國政府應急管理的一般流程（如圖5所示）。

（一）突發事件潛伏階段的監測與預警

突發事件潛伏階段的監測與預警是應急管理的首要環節，很多突發事件的發生或危害擴大都是由于監測與預警出現問題而造成的。因此，要高度重視應急準備、監測和預警等各項基礎性工作，重點加強風險防范、預案準備、隊伍建設等方面的工作，做好PDCA循環的計劃（P）環節和SDCA循環的標準化（S）環節的工作。

（二）突發事件爆發階段的應對與救援

突發事件爆發階段的應對與救援是應急管理中的關鍵環節。突發事件發生后，應在最短的時間內采取措施，控制事態發展，減少人員傷亡和財產損失。因此，這個階段要重點做好突發事件的快速評估、信息報告、決策指揮、社會動員和信息發布等方面的工作，即做好PDCA和SDCA循環的執行（D）環節的工作。

（三）突發事件消除階段的恢復與重建

突發事件消除階段的恢復與重建，始于突發事件發展態勢得到控制，結束于完全從事件結果狀態恢復到基本正常狀態，這是進行應急管理的最后一個階段，也是應急管理由非常態轉向常態的關鍵環節。因此，這個階段要做好善后恢復、救助補償、責任追究和規劃重建工作，做好PDCA和SDCA循環的檢查（C）環節和處置（A）環節工作，檢查突發事件應急管理執行人員的執行情況并對檢查結果進行分析，之后開啟新一輪的PDCA和SDCA循環。

四、我國政府應急管理流程

存在的主要問題

（一）P/S階段：政府在突發事件潛伏階段缺乏健全的監測與預警機制

當前，我國政府在應急管理方面多側重于突發事件發生時的應急工作，忽視突發事件的前期預防、監測和預警階段的相關機制建設，在突發事件的風險防范、預案準備、隊伍建設方面略顯不足，對應急信息的研判也不夠準確。例如：在2013年江西永修縣潦河水污染事件中，由于上游石油輸油管道安裝了老化破裂的支管，加上當地不法分子趁機打孔盜取石油，導致石油泄漏污染了下游水源，影響了人們正常的生活秩序。如果永修縣政府能夠及時采取措施，更換老化的石油輸油管道，就可以避免此次水污染事件的發生。除此之外，應急預案和應急管理平臺的標準化建設還比較落后。

（二）D階段：政府在突發事件爆發階段缺乏專業的應對與救援措施

突發事件自身的特性要求政府必須采取專業的應對與救援措施，這樣，才能夠及時、有效地應對突發事件。目前，政府在這方面還存在以下問題：在人力、物力、財力等方面投入不足，對突發事件的影響范圍和損失的快速評估不及時，突發事件初報、續報及結報的信息報告制度不完善，突發事件預案啟動、現場指揮及資源調配等決策指揮不專業，突發事件的社會參與及社會動員不到位，突發事件新聞發布及現場溝通的信息發布不準確。例如：在2014年蘭州“4·11”水污染事件中，蘭州市政府沒有及時、準確地把水污染信息告知市民，加上不法分子趁機散播謠言，導致市民瘋狂搶購礦泉水，有些不良商家更是趁機抬高礦泉水價格來牟取暴利，引起市民恐慌，影響了正常的社會秩序。

（三）C/A階段：政府在突發事件消除階段缺乏有效的責任追究機制和恢復重建措施

突發事件態勢得到控制之后，要及時開展行政問責和恢復重建工作。在2016年“兩會”上，國務院總理李克強在《政府工作報告》中提出：要健全督查問責機制，堅決整肅庸政懶政怠政行為，決不允許占著位子不干事。目前，我國公眾的監督意識還比較薄弱，應急管理機制對政府的約束力不強，這就增加了某些政府應急管理人員不當使用公共權力的機會。受諸多因素的影響，政府在突發事件消除階段的責任追究機制還存在問責主體單一、多為上問下責，問責范圍較窄、偏重事后問責等[7]問題。例如：2012年“8·24”哈爾濱陽明灘大橋坍塌事故，當地政府只是在“事后”進行了問責，沒有對突發事件發生前的“不作為”承擔責任。

恢復重建是一項長期復雜的工作，不只是簡單地恢復生產與穩定生活秩序，而是需要有長期的系統規劃。然而，我國的應急恢復重建工作仍存在監督機制不完善、心理干預不充分等問題。例如：2009年云南省姚安縣由于山體滑坡造成多處房屋損毀而進行重建，一年后，這些安置房卻出現不同程度的問題，90%質量不合格。[8]據相關資料表明，在危機過后，人們產生心理障礙的比例會增加17%，對酒精和藥物的依賴性會增大，[9]災后自殺案例也會不斷增加。

五、我國政府應急管理流程優化的對策

基于流程優化的政府應急管理機制建設目標是提高應急管理的效率，即縮短突發事件發生地和管理者決策地之間的距離，及時、有效地采取措施控制事態的發展。應對突發事件是對政府應急管理能力的嚴峻考驗，因此，政府應急管理人員要加強公共危機理論學習，改變傳統觀念，建立從單項向綜合、從應對向預防、從政府包攬向政府主導、社會協同、公眾參與、法制保障，從孤立向協調合作轉變的明顯具有完整性和回應性的政府。[10]

我國政府應急管理流程優化就是在傳統職能型應急管理模式的基礎上，針對我國政府在應急管理流程中存在的主要問題，根據社會環境的變化對其不斷進行調整和完善的過程。結合PDCA和SDCA循環理論，主要應從計劃、執行、檢查、處置四個方面探討應急管理流程優化的對策。

（一）計劃：完善政府應急管理監測與預警機制，增強危機意識，提高風險防控能力

⒈增強危機意識，完善應急預案。增強公眾的危機意識，需要轉變當前我國政府應急管理人員及公眾的應急觀念并逐步完善應急預案。首先，需要提高政府應急管理人員的綜合素質，立足提升危機意識和應對能力，加大應急管理培訓力度；其次，加強宣傳教育，在對政府應急管理人員進行短期培訓和長期培訓的基礎上，加大應急管理宣傳力度，增強公眾的危機意識，提高其應對突發事件的能力；再次，立足實訓，編制適合本地實際的應急預案，并對預案進行審核和常規性演練，通過實戰訓練提升公眾應對突發事件的能力。

⒉建立標準化和規范化的政府應急管理機構。應急管理屬于政府公共服務行為，這就要求各級政府、各職能部門之間應協同應對。[11]從橫向來說，應急管理涉及到政府各職能部門；從縱向來看，應急管理涉及到從中央到地方的各級政府。因此，在應急管理機構中，必須建立標準化和規范化的核心應急決策機構，以協調整合人力、物力等資源。例如：美國建立了專業的聯邦緊急事務管理局（FEMA），作為危機應對的核心決策機構。2001年，加拿大建立了關鍵基礎設施保護與應急準備辦公室，作為加拿大國內應急管理的第一機構。

⒊加強政府應急管理隊伍建設。專業的應急管理隊伍可以在應對突發事件時節約寶貴的時間，減少應急資源浪費。首先，要提高政府應急指揮領導者的素質。突發事件發生時，政府應急管理的指揮領導者起著指揮、協調和統籌的作用，因此，要定期對他們進行專業的應急管理知識培訓，增強其協調部門、人員、物資、交通、醫院等方面的模擬訓練及案例訓練的能力。其次，要強化政府對職業應急人員的管理。職業應急人員是應對突發事件的重要力量，公共衛生事件、自然災害事件、危險品爆炸事件、群體性突發事件等都需要職業應急人員進行處置，如果突發事件處置不當，可能會引發更大的次生事件或衍生事件。再次，加強政府對社會臨時救災人員的管理。臨時救災人員來源于社會的各個方面，主要有社會志愿者、基層群眾、高校大學生等，培訓的重點應是提高他們在應對突發事件中的自救互救能力，使他們能夠應對一般性的突發事件。

⒋完善政府應急管理監測預警系統。美國、日本、加拿大、德國、俄羅斯等都建立了適合本國國情的突發事件監測預警制度，形成了上下結合、分工協作、效能統一的突發事件監測預警系統。對此，我國應加強應急信息技術管理平臺建設，以提高突發事件的監測、信息評估和預警等突發事件信息管理水平。應急管理平臺的優勢在于能夠通過網絡技術使各部門、各級政府互聯互通，實現信息共享，在應對突發事件時能夠組織、協調、利用各種行政資源，形成行政合力。[12]目前，我國政府在應急管理監測預警網絡系統上還存在注重形象工程、平臺孤立、數據共享程度低等問題。因此，要通過規范政府應急管理監測預警流程，有效地協調、綜合利用各種信息資源，進行風險信息收集、分析以及決策分析，以此來提高應對突發事件的監測與預警水平，減少突發事件帶來的損失。

（二）執行：規范政府應急管理處置流程

⒈完善政府應急信息發布機制。應急信息發布關系重大，在突發事件發生后，故意遲報、謊報、瞞報、漏報都將受到相應的懲罰，因此，政府部門要加強應急管理信息發布機制建設，具體來說就是建立由信息報告、信息發布、信息評估三部分構成的移動應急信息平臺。信息報告要確定信息報送情況、事件基本信息、處置工作情況等；信息發布要通過廣播、電視、網站、短信、郵件、報紙等多種途徑，做到及時、準確、全面、真實，使公眾可以及時跟蹤突發事件進展情況；信息評估則要通過信息采集和信息評判，確定突發事件本身信息、信息源、上報信息等，以確保突發事件信息研判的準確性和實效性。

⒉完善政府應急決策機制。任何一個健全的決策程序都應該是一個科學的系統，而且每一步驟都要有科學的涵意，步驟相互間又是有機聯系的。[13]因此，在調查研究、發現問題、確定目標、擬定方案、分析評估、選擇方案、執行方案的應急決策管理流程中，要考慮應急決策的約束條件，如時間、信息、人力、技術、設備等，在此基礎上，進行可行性論證，在每個環節不斷地進行反饋修正。

⒊完善政府應急物資保障機制。建立完善的應急物資儲備系統，優化應急資源儲備機構，充分挖掘大數據的價值，建立與可用應急裝備聯系的跟蹤制度和基礎數據庫，建立快速、有效、常規的應急物資保障體系，即建立應急物資目錄、應急物資標準、應急物資實物準備保障、應急物資生產能力準備、應急物資緊急采購和進口等一套較為完善的應急物資保障體系。[14]

⒋完善政府應急協同合作機制。政府危機管理在許多方面都扮演著重要的角色，當公共危機事件發生時，政府要在第一時間啟動應急聯動體系，密切監測事件進展情況，并聯系專家進行現場指揮。同時，動員社會力量進行自救、互救，鼓勵公眾參與到應急管理的準備和執行階段的工作當中，在這個過程中還要規范公眾的行為，避免其盲目行動。

（三）檢查：做好政府應急管理績效考評工作，引進第三方監督機制

⒈開展政府應急管理績效評價工作。績效評價可以簡單理解為對績效的評價、估量。傳統的績效評估主要是針對個體的，是評估者定期或不定期對被評估者的日常工作行為進行觀察、記錄，并在此基礎上對被評估者的工作行為、工作成果進行客觀公正的評估。現代社會的績效評估不僅針對個體，而且還會針對組織、團隊、機構等。對政府應急管理績效進行評價，是從考核主體、評價方法、評價指標等方面進行的，通過績效評價結果找出政府應急管理過程的薄弱環節，以此優化應急管理流程。

⒉引進第三方監督評估機制。目前，公眾的依法監督意識還比較薄弱，需要引入第三方監督機制，拓寬監督渠道。由于第三方監督的獨立身份，由其對政府應急管理進行監督比較公平，因此，可以由第三方對政府應急管理全過程進行監督。第三方監督機構既可以是獨立的社會組織，也可以是專業的監督機構或研究所，但需要以其公信力作為保證。

（四）處置：強化政府應急管理責任體系和責任追究機制建設

⒈強化政府應急管理責任。國內外公共管理學者對政府責任提出了極為豐富的理論分析框架。國外學者保羅·托馬斯提出了責任二分法理論，凱文·肯斯提出了無縫隙國家責任理論，喬納森·卡珀爾提出了五維度責任理論等。我國學者蔡放波將政府責任劃分為憲法責任、政治責任、行政法律責任、行政道德責任，[15]劉慶樂將政府責任分為憲法責任、行政責任、政治責任和道德責任。[16]基于對相關文獻的梳理，筆者認為，政府應急管理責任體系應包括責任主體（誰負責）、責任受體（對誰負責）、責任內容（對什么負責）、具體責任和責任標準五個方面的內容，而政府應急管理責任內容主要有應急管理的道德責任、應急管理的憲法責任、應急管理的政治責任、應急管理的行政責任。

⒉完善應急管理責任追究機制。不標準和不規范的應急責任追究機制會導致政府應急管理人員“不敢為”或“不作為”；如果應急責任追究機制過于苛刻，懲罰過于嚴重，會使政府應急管理人員不敢作出應急決策；如果應急責任追究機制過于寬松，會使政府應急管理人員對自己作出的應急決策不負責任或者負輕微責任。因此，在不斷強化應急管理責任追究機制的同時，還要激發政府應急管理人員的創新潛能和積極性。

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（責任編輯：牟春野）