論磋商制度在生態環境損害賠償中的應用

胡欣欣 史會劍 蘇志慧

(山東省環境規劃研究院，山東 濟南 250101)

論磋商制度在生態環境損害賠償中的應用

胡欣欣 史會劍 蘇志慧

(山東省環境規劃研究院，山東 濟南 250101)

【摘要】磋商作為一種追償手段在中共中央辦公廳、國務院辦公廳的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》被引入。本文通過對磋商機制在生態環境損害賠償中的功能、磋商的內容、磋商程序、信息公開和公眾參與等的分析，對其在生態環境損害賠償中的應用進行了探討。

生態環境損害賠償；磋商；追償；生態環境修復

隨著我國工業化和城鎮化的快速發展，生態環境問題日益突出，一些地區環境污染和生態惡化已經到了相當嚴重的程度。頻繁發生的環境污染和生態破壞事件對生態環境造成極大的損害。在黨的十八大報告中提出了“加強環境監管，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度”。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境”、“建立生態環境損害責任終身追究制”、“對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2015年12月3日印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)，要求按照試點先行、逐步全面開展的方式，探索建立生態環境損害的修復和賠償制度，2015年12月23日印發《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》，進一步強調要健全生態環境保護責任追究制度和生態環境損害賠償制度。

雖然我國在頂層設計上有了比較具體的政策和要求，但現階段我國生態環境損害賠償制度剛剛起步，相應的配套措施和工作流程還不夠完善，尚處于摸索階段。生態環境損害發生后，如何盡快達成賠償協議、及時完成修復是需要解決的最關鍵問題和最終目標。依據《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)等相關法律法規，追究生態環境環境賠償責任的民事途徑一般可分為和解、調解、民事訴訟三種方式?，F有制度下，針對生態環境損害賠償和修復可直接通過司法訴訟程序予以解決，然而民事訴訟雖具有司法權威性和強制執行力，但訴訟程序復雜、訴訟周期往往很長，這都不利于及時完成賠付和開展生態環境修復。因此，有必要采用更加高效的途徑對生態環境損害責任者進行索賠，《試點方案》中設立了磋商機制用于生態環境損害的追償。

磋商一般意義上是指當事的雙方或者多方為了達到某一目的而通過一定的程序就某些事項進行洽商并力求達成協議的過程。磋商多被用于外交、貿易、教育等領域[1-4]。磋商作為一種帶有合作和協商性質的解決爭議的手段，用到生態環境損害賠償中有其必要性和必然性。

本研究對磋商在生態環境損害賠償制度中應用的可行性和必要性，磋商的功能，磋商機制在國外生態環境損害賠償中的應用等進行了研究，提出了我國磋商機制的構建建議，以期對我國生態環境損害賠償工作順利開展和配套制度建設有借鑒意義。

1 磋商機制的可行性和必要性

開展賠償磋商是《試點方案》的一個主要內容，試點地方省級政府經國務院授權后，作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人，生態環境損害事件發生后，可指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償相關工作、提出生態環境損害賠償要求，與賠償義務人進行磋商，磋商不成功或未經磋商的，可向人民法院提起生態環境損害賠償民事訴訟。有學者認為，政府部門具有環境監管權力，本可通過行政手段來處理生態環境損害問題，而卻要放棄這種程序，通過訴訟、磋商等民事途徑來解決，這種“行政職權民事化”難免帶來“司法職權行政化”，甚至可能導致司法機關代替行政機關的角色和功能[5]。政府部門的本職工作和中心任務是履行環境監管職責，這點毋庸置疑，但受限于行政制度、訴訟制度等原因，政府部門應當且有必要借助民事途徑進行解決。例如，某些情況下，基于目前的法律，對于某些特殊領域和具體任務，政府部門無執法權；某些情況下，政府部門雖進行了環境監管并作出了嚴格的行政處罰決定，但污染企業拒不執行；某些情況下，某生態環境損害事件的發生是污染的累積效應造成，而非單一污染源；某些情況下，雖生態環境損害事件發生后，沒有具體的受害者，或者受害者僅就受到的人生或財產損失提出訴訟請求，未就整個生態環境損害進行索賠等[6]。在這些情況下，僅依靠行政手段不能滿足損害責任追究和追償等工作的實際需求，借助訴訟、措施等民事途徑具有必要性。

2 磋商機制的功能

磋商用于生態環境損害賠償中的功能可以體現在平衡各方利益、保護性、時效性等幾個方面。關于平衡各方利益，生態環境損害賠償中引入磋商程序，有利于通過賠償權利人、賠償義務人、利益相關的公眾等的平等對話，達成各方均較為滿意的方案，有利于平衡各方利益。關于保護性，磋商是在當事雙方或多方在采取訴訟等進一步行動前積極努力找到一個都可以接受的方案，若達成一致，則無需進入訴訟階段，避免了訴訟程序周期長對企業正常經營的影響，利于其以后的企業經營。關于時效性，損害發生后，最關鍵的問題是生態環境修復，對于大多數環境損害事件，越早開展修復，越能防止污染擴散和控制污染范圍。然而采用訴訟程序，其程序一般較復雜、耗時長，對及時開展修復有一定影響。若通過磋商達成一致，能盡早完成賠償、及時開展修復工作，大大提高了時間效率。因此，在磋商賠償機制下，當事雙方或多方的利益一定程度上得到了充分尊重，并且大大簡化了程序，節約了時間、人力、物力，美國、日本等國家在生態環境損害賠償中也普遍采用磋商和解的辦法。

3 國外生態環境損害賠償中“磋商”機制的應用

3.1 美國

美國是最早建立生態環境損害賠償制度的國家之一，始于20世紀70年代，經過多年的發展和實踐，美國的生態環境損害賠償制度已非常成熟穩定，法律體系完備，《清潔水資源法》、《油污法》、《超級基金法》等法律均對賠償主體、受償主體、賠償范圍等作出了較為明確規定[7]。美國生態環境損害賠償機制主要有訴訟、懲罰性賠償和超級基金等制度，聯邦政府和州政府等公共機構作為受托人可以就生態環境損害向污染者要求賠償，同時也可以代表接受生態環境損害賠償資金。美國在生態環境損害賠償問題中，除應用上述三種方式進行追償外，在實踐中大量采用了磋商和和解的方式，涉及水、海洋、油污、森林等各個領域。美國的法律未對生態環境損害賠償磋商和解的方式作出規定，關于生態環境損害賠償磋商問題的理論研究也鮮有報道，但美國通過磋商手段達成協議的案件不勝枚舉，如2010年10月發生的墨西哥灣“深水地平線”原油泄漏案，美國聯邦政府和阿拉巴馬州等州政府與英國石油公司通過磋商達成協議，81億美元用于生態環境帶來的損害，有學者認為美國至少有95%的生態環境損害賠償是通過磋商和解的[8]。

3.2 日本

日本為應對環境污染及生態破壞問題引發的環境公害，進行了大量研究，逐步完善環境公害問題的法律制度，并探索多樣化救濟方式。日本除采用民事救濟外，頒布了《公害糾紛處理法》，建立了行政處理制度。日本的行政處理制度是行政機關作為中立第三方來處理糾紛的機制[9]，該機制主要以自愿調解為原則，使當事人之間發生的環境權益糾紛在協商一致的基礎上解決，與司法訴訟相比效率較高，避免高額訴訟費用，且能夠節約司法資源。日本的《公害糾紛處理法》和《公害調整委員會設置法》兩部關于公害糾紛處理的法律中，對公害糾紛專門的行政處理機構和公害糾紛處理程序和方式等做了明確規定。日本在中央設立了公害調整委員會，在各都道府縣設立了公害審查會，專門進行公害糾紛處理。行政處理途徑包括斡旋、調解、仲裁、裁定等方式，其中以調解方式使用最多，根據日本公害等調整委員會2003年編著的《公害糾紛白皮書》，使用調解方式解決的案例占行政處理案例的95%以上[10]。

3.3 俄羅斯

俄羅斯在生態環境損害賠償方面的立法體系非常完善，其中《俄羅斯環境保護法》中規定了“利用自然付費、損害環境賠償”，除對損害環境進行賠償外，對自然環境和資源的使用也要有償進行，同時，除對因環境污染和環境破壞造成的人身和財產損失需要賠償外，對環境本身造成的損害也要進行賠償。俄羅斯生態環境損害追償的方式主要為訴訟，由國家機關、檢察機關、公民、法人等提起賠償訴訟，由法院對起訴進行審理。除訴訟外，俄羅斯還探索了訴訟外途徑，主要為仲裁，并在《俄羅斯環境保護法》中也進行了規定[11]。

我國《試點方案》提出的磋商機制也是行政處理方式的一種，省級人民政府為賠償權利人，可以與賠償義務人進行磋商，磋商不成的可提起民事訴訟，也可直接提起民事訴訟，與美國的磋商和解和日本的行政處理方式類似，但我國目前尚未在法律層面對磋商在生態環境損害賠償中的地位、作用、程序等作出規定，磋商的具體內容、程序等問題還有待進行實踐和探索。

4 我國生態環境損害賠償磋商機制構建建議

4.1 磋商內容

雖然磋商是一種帶有合作和協商性質的解決方式，但需堅持一定的原則和底線，必須滿足能夠及時有效恢復受損生態環境為前提。生態環境損害賠償磋商的內容可包括以下幾個方面，一是生態環境損害事實，賠償義務人對賠償權利人或當地政府及其有關部門調查評估后確定的環境損害事實有異議且能夠提供足夠證據的，雙方可就損害事實進行磋商；二是鑒定評估結論，賠償義務人對鑒定評估結論有異議且能提供足夠證據的，可就鑒定評估結論進行磋商，鑒定評估機構負責對異議部分作出解釋和說明，必要時可委托其他具備資質的鑒定評估機構重新進行鑒定評估；三是損害責任，賠償義務人對損害責任有異議，或存在多個賠償義務人，對多個賠償義務人間的責任分配有異議，且能夠提供相關證據的，可就損害責任進行磋商；四是損害責任承擔方式，生態環境損害賠償的最終目標是受損生態環境得到有效修復，因此，責任承擔方式應優先采用生態環境修復、而非資金賠償的方式，在無法修復時再選擇資金賠償的方式。鑒于生態環境修復對專業性和技術性要求高，為保障生態修復的時效性和修復質量，賠償義務人應充分考慮自身條件，可以自行修復或由其委托第三方機構進行修復，也可由賠償權利人或當地政府等組織具體的修復工作，但賠償義務人需足額支付修復的各相關費用；五是資金賠付方式與期限，由賠償權利人或當地政府等組織修復的，在賠償資金總額不變和不影響生態環境修復進度的前提下，可根據賠償義務人的經營狀況、主觀過錯、支付能力以及修復工作要求等實際情況，探索分期賠付的方式，但需明確分期賠付的具體時間，對于受損生態環境無法修復的情形，也可根據具體情況探索實踐分期賠付方式；六是修復方案，賠償權利人與賠償義務人可綜合考慮生態環境恢復方案的工作量、持續時間、實施成本、技術可行性、環境安全性、合法性、有效性等因素，就不同的修復方案進行磋商；七是修復啟動時間與期限，修復啟動時間的確定應嚴格堅持修復工作及時有效開展的原則，對于生態環境損害范圍較大的，可根據環境污染和生態破壞程度和具體情況，協商確定修復順序和修復時間要求。

但有些項目不應列入磋商的范圍，如賠償資金總額，它是用于支付清除和控制污染、生態環境修復、替代修復、生態環境修復期間服務功能損失、生態環境功能永久性損失以及與生態環境損害賠償相關的調查、評估、修復后評估等的相關費用，是通過實際已支付部分和科學方法評估確定的，若進行調整或“打折”，將導致出現資金缺口，不足以支付各相關工作的費用，影響受損生態環境修復。同時，目前存在生態環境損害責任者難以確定或者能夠確定但不能負擔巨額賠償資金的問題，僅利用磋商或訴訟追償的方式尚不能滿足生態環境修復的需求。為應對該問題，美國建立了超級基金和環境責任保險等制度，日本建立了財務保證制度[12]。我國可借鑒美國等的做法，探索生態環境損害賠償資金籌措方式的多樣化，拓寬資金來源渠道。

4.2 磋商程序和時限

為充分發揮磋商的作用，保障磋商工作順利開展，需遵循一定的程序，由于目前生態環境損害賠償磋商還處于探索階段，國家尚未對生態環境損害賠償磋商的具體程序作出規定，采取何種程序能更有效達到磋商目的，目前尚無定論。山東、貴州等試點省，在生態環境損害賠償磋商方面進行了探索和實踐。山東省某非法傾倒廢液損害生態環境事件，涉案企業6家，山東省環保廳作為山東省政府授權的賠償權利人，啟動磋商程序，與賠償義務人進行了4輪磋商，與其中3家企業達成一致，簽訂了賠償合同書，將對簽訂的賠償合同書進行司法確認，對其他未達成協議的3家企業提起訴訟[13]。貴州省某非法傾倒污泥渣損害生態環境事件，涉案企業2家，貴州省環保廳作為貴州省政府授權的賠償權利人，與賠償義務人進行了磋商，達成一致，簽訂了賠償協議，并向當地人民法院申請了司法確認[14]。

《民事訴訟法》和《最高人民法院關于人民法院調解工作若干問題的規定》對和解程序進行了詳細規定，生態環境損害賠償磋商可結合《試點方案》要求，參照現有和解程序和山東、貴州等省的實踐經驗進行。磋商程序應包含以下幾個環節，一是磋商啟動。經過調查評估，生態環境受到損害且達到需要修復和賠償的程度，能夠確定賠償義務人的情況下，賠償權利人應主動啟動磋商程序。二是磋商通知。由于生態環境損害賠償專業性強，為使賠償義務人對磋商內容等事項進行充分了解，賠償權利人應事先以書面形式將磋商事由、具體內容、磋商時間、地點、意見反饋方式和要求等事項告知賠償義務人。若賠償義務人不同意磋商，賠償權利人應立即終止磋商，對賠償義務人提起民事訴訟。三是進行磋商。賠償權利人與賠償義務人就相關事項開展磋商應重視時效性，對于經過一次磋商未達成一致且仍有意愿再次進行磋商的，應盡快組織開展下一次磋商，但須控制磋商次數，適時終止，而不是反復磋商，以免影響整個賠償和修復工作的開展。四是簽訂協議書。賠償權利人和賠償義務人達成協議或部分達成協議的，簽訂賠償協議書或合同書。五是司法確認。磋商作為處理生態環境損害賠償民事糾紛的一種方式，簡單快捷，但是也存在一定的缺點，即簽訂的合同或協議不具有法律強制執行力，如果賠償義務人不履行合同或協議約定的義務，法院無法強制執行。因此，為保證賠償合同或協議書具有法律強制執行力，可進行司法確認。司法確認程序可參照《人民調解法》、《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》以及《民事訴訟法》等有關規定，即達成協議后，雙方當事人認為有必要的，可以自協議生效之日起三十日內向基層人民法院申請司法確認。

4.3 信息公開和公眾參與

生態環境損害涉及公眾切身利益，按照新《中華人民共和國環境保護法》：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利”，因此，公眾有對生態環境損害相關工作和進展的知情權和參與權。《試點方案》也明確規定了生態環境損害調查、鑒定評估、修復方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項應當向社會公開，并邀請專家和利益相關的公民、法人和其他組織參與。因此，生態環境損害賠償磋商工作的相關信息也應及時公開，同時，由于生態環境損害賠償工作專業性強，為保證磋商的公正性，防止因處理賠償事宜不夠專業導致損害公共利益，可邀請相關方面的專家參與到磋商過程中。此外，其他利益相關的個人、企業、其他組織等也可參與到賠償磋商中。

磋商并不是訴訟前的必經程序，為防止損害發生后單一采用訴訟途徑而產生的“費時耗力”問題、鼓勵賠償義務人優先參與磋商，建議對參加磋商的生態環境損害賠償信息公開內容和形式在不違反現有法律法規規定的情況下，可減弱有些內容的曝光程度或探索多樣化信息公開方式。

5 結 語

生態環境損害賠償的最終目的是使受損害的生態環境得到及時有效修復，生態環境損害賠償對專業性、時效性等要求很高，在生態環境損害賠償中引入磋商機制，由省政府授權的有關工作部門作為賠償權利人與賠償義務人進行磋商，一方面解決了法院對各類生態環境損害賠償案件專業性不強的問題，另一方面避免了因采用訴訟途徑而產生的“費時耗力”問題，時效性增強。山東、貴州的成功磋商案例也印證了該機制在生態環境損害賠償工作中的可行性、有效性和必要性。然而，目前生態環境損害賠償磋商尚處于探索階段，由于生態環境損害案件的復雜性，在以后的工作還會遇到各種問題，需對磋商的適用條件、磋商的具體內容、磋商程序、賠償協議法律效力等進行進一步探索和實踐，健全生態環境損害賠償磋商制度，必要時建議建立磋商制度的法律保障機制。

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Discussion on the Application of Consultation in the Compensation System for the Eco-Environmental Damage

HU Xinxin SHI Huijian SU Zhihui

(Shandong Academy for Environmental Planning，Jinan 250101)

The consultation as a mean of claiming for compensation，was adopted into the Pilot Scheme for Reform of Eco-Environmental Damage Compensation System proposed by the general office of the CPC and the general office of the State Council. In this paper，the roles，main contents，working programs，information disclosure and public participation of consultation was analyzed to explore the feasibility and application of consultation in the compensation for the eco-environmental damage.

compensation system for eco-environmental damage；consultation；claiming for compensation；ecological environment restoration

胡欣欣，博士，工程師，研究方向為環境管理與政策

通訊簡介：史會劍，碩士，高級工程師，研究方向為環境管理與政策

文獻格式：胡欣欣 等.論磋商制度在生態環境損害賠償中的應用[J].環境與可持續發展，2017，42(4)：15-18.

X321

A

1673-288X(2017)04-0015-04