政府的污染源環境監督制度設計

馮曉飛 盧瑛瑩 陳 佳

(浙江省環境保護科學設計研究院，浙江 杭州 310007)

政府的污染源環境監督制度設計

馮曉飛 盧瑛瑩 陳 佳

(浙江省環境保護科學設計研究院，浙江 杭州 310007)

我國政府的污染源環境監督制度無法滿足當前的實際需求。本文通過探討監督檢查的原則，提出監督檢查的具體類別，明晰監督檢查的實施程序，實現了對政府的環境監督制度的創新設計，從而為我國的污染源環境監督體系的發展提供了參考。

政府；環境監督；設計

引言

我國的環境保護事業經歷了數十年的發展，逐步形成了具有自身特色的環境管理體系，針對污染源的相關監管措施不斷出臺。然而，實際管理效果卻難以令人滿意，各類環境違法行為屢禁不止，污染源超標排污、偷排漏排等現象頻頻發生，突發環境事件時有出現，對改善環境質量、促進社會和諧形成了巨大挑戰。

長期以來，我國的政府監督主要依賴于現場檢查，例如《環境保護法》中就規定“縣級以上人民政府環境保護主管部門……有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查”，但對監督檢查的具體方式、方法等并沒有進行規定。與國外的政府監督相比[1-2]，我國的政府監督呈現出對檢查方式單一、規范化和靈活性不足、非現場重視不夠等問題。此外，隨著排污許可制度對污染源自行監測和自我監督的強制要求，政府監督和污染源自我監督兩者間關系未能完全厘清[3]，不利于污染源環境監督體系的發展。

本文將針對我國政府監督中的主要問題，對政府的污染源環境監督制度進行創新設計，探討政府監督檢查的原則，提出監督檢查的具體類別，明晰監督檢查的實施程序，以求為我國的污染源環境監督體系的完善提供參考和借鑒。

1 監督檢查原則

政府應當制定多樣化、規范化的監督檢查方法，以根據實際情況開展檢查。根據我國環境監督的現狀，政府實施監督檢查時應重點遵循以下幾項原則：

一是現場與非現場并重?，F場檢查與非現場檢查都是政府開展監督檢查的基本方式，應當都加以重視。非現場檢查通常是基于已有的數據資料，例如企業遞交的各類報告，對污染源實施的審查。隨著技術方法的進步，非現場檢查也包括了無人機拍攝、遠紅外攝像、航拍和遙感監測等手段，資料的獲取途徑不斷拓展。非現場檢查與現場檢查互相補充，形成一個完整的監督檢查體系。

二是整體與局部相結合。檢查可以針對污染源的一個或者數個關聯部分進行檢查，也可以對污染源整體進行檢查。局部檢查可以將關注點集中在特定問題上，有利于節約資源，提高效率，但結果可能不夠全面。相反地，整體檢查可以全面地反應污染源環境信息，但一般成本較高、實施程序復雜。兩者應互相結合，實現成本效益的最大化。

三是污染防治要求與自我監督要求兼顧。隨著污染源強制性自我監督的推行，企業的守法義務已經不僅僅局限于污染防治，自我監督本身也成為污染源必須遵守的要求。因此，檢查的內容應當兼顧這兩者，既要檢查企業的污染防治是否符合規定，也要檢查自我監督的程序、方法是否正確和規范，即政府監督是對污染源自我監督的監督。污染源自我監督中的數據，包括自動監測數據，其質量控制的責任在于企業，而政府可以對此進行監督。

四是多層次的檢查深度。檢查深度主要是指檢查的詳細程度，應當建立多層次不同深度的檢查體系，以應對實際工作需要。一般而言，較深入的檢查由于實施成本較高，并不作為主要檢查方式，往往只在一定前提下開展，例如日常檢查中發現了需要深入調查的問題，或者有公民投訴或舉報。此外，一定情況下也可以采用簡化的檢查方式，例如通過對污染源的快速走訪形成一個總體認識。簡單快速的檢查有助于在不大量增加實施成本的基礎上擴大檢查的覆蓋面。

五是基于風險的目標定位?；陲L險的目標定位是指將監督檢查資源更多地分配給高風險的污染源。隨著企業數量和種類的不斷增加、政府資源的局限和法規框架的不斷復雜化，采用基于風險的目標定位已經十分必要，它有助于以更少的監督力量獲得更大的環境效益[4]。污染源的環境風險取決于若干個因素，例如污染物的危害性、工藝的復雜程度、周邊的敏感性、守法歷史表現等。通過對危害性大、工藝復雜、敏感性強、違規記錄多的污染源加強監督檢查，可以提高資源利用效率，實現對風險的有效控制。

2 監督檢查類型

基于監督檢查原則，從檢查形式、檢查內容、檢查深度等方面著手，重點設計了六個基本的檢查類型：全面檢查、局部檢查、自我監督審計、案頭審查、快速檢查、守法調查。

(1)全面檢查。全面檢查是對污染源是否符合法定要求的綜合檢查，一般以排污許可證為檢查依據。它包括的內容有：對自行監測數據、企業臺賬、執行報告的審查；對污染排放狀況的檢查，包括開展監督性監測；對污染處理設施運行狀況的檢查，包括設施性能參數(例如水流量、壓力差、溫度)的評估；對工藝流程參數(例如加料速度、原料組成)的評估。由于全面檢查的復雜性，一次全面檢查可以分步實施，但應當在一定期限內(例如一年)內完成。對于重點排污單位，應當規定全面檢查的最低頻次，例如兩年必須完成一次全面檢查。

(2)局部檢查。局部檢查是針對污染源的一個或幾個關聯部分開展的檢查。例如，可以單獨針對某一種介質(水或氣)的污染排放狀況開展檢查，也可以將兩者聯合起來檢查。由于局部檢查更具有針對性，且實施成本較低，日常檢查可以以局部檢查為主。同時，為避免重復，提高效率，可以制定靈活的檢查實施模式，允許在一定時間范圍內(例如一年內)的局部檢查互相結合，作為當年度全面檢查的全部或部分內容。

(3)自我監督審計。自我監督審計是對污染源自我監督的檢查，即檢查自行監測、臺賬記錄、執行報告是否符合要求。從內容上來說，它也屬于一種局部檢查，但它比一般的局部檢查更為深入。除了對監測數據、臺賬和報告進行普通審查外，檢查人員還可以具體觀察企業相關人員開展取樣、分析、記錄、報告的整個流程，以確保其自我監督程序符合要求。

(4)案頭審查。案頭審查是對污染源守法狀況的非現場綜合評估。它包括對多項非現場內容的審查：污染源遞交的各類報告和相關數據資料；政府的監督性監測和環境監測數據；無人機、遠紅外、航拍、遙感和衛星影像；與企業人員的談話；公眾的投訴和建議等。通過對各項資料的綜合審查和判斷，可以得出對污染源守法情況的評估結論。

(5)快速檢查。快速檢查是通過對污染源的快速走訪實施的檢查。檢查人員對于生產工藝、處理設施、污染物排放開展簡要的目測，依靠自身的經驗和判斷對潛在的守法問題形成一個快速總結，必要時也可以進行取樣?？焖贆z查應當由經驗豐富的檢查人員實施，且對象應當限于工藝簡單、污染物危害小的低風險企業?？焖贆z查可以有效地節省政府監督成本。

(6)守法調查。守法調查是對污染源開展的非常規的、詳細的檢查，適宜于解決由于時間限制、所需的技術專業知識水平等因素而難以常規檢查中進行評估的問題。守法調查通常是在出現公民投訴和舉報，或者日常檢查中發現了潛在的重大問題后開展。由于需要為執法處罰甚至訴訟做準備，守法調查往往需要收集大量的信息和資料，以支持后續行動的開展。

3 監督檢查程序

開展監督檢查時，應當遵循一定的檢查程序。結合國外的經驗[5]，檢查的一般性程序應包括檢查前準備、進場、資料編集、離場、形成報告等步驟，各項監督檢查應根據自身性質在履行一般性程序的基礎上進行細化調整。此外，非現場檢查可以在此基礎上進一步簡化。

3.1 檢查前準備

檢查前準備主要包括三方面內容：審查污染源的背景資料；制定檢查方案；準備相關儀器設備。審查背景資料有助于提前了解企業以提高后續效率，背景資料包括一般性信息(例如企業平面圖、工藝流程圖)、守法要求和排放標準、守法歷史資料、污染控制和處理系統等。制定檢查方案有助于良好地組織和實施檢查，檢查方案需要考慮的因素包括檢查的目標、任務、程序、資源(人力和儀器)、時間安排、所需的合作協調(與監測站或其他監管部門)等，檢查方案可以以檢查清單的形式呈現。準備儀器設備也是一項重要內容，儀器設備一般應包括以下類別：文件(證件、資料文檔、檢查清單、分析表格)、記錄用具、其他工具(GPS、便攜式電腦、手機、測距儀等)。檢查中需要采樣的，還需要準備采樣設備。

3.2 進場

進入企業之前，應先進行場外觀察，目測是否有潛在的違規問題，并對企業空間布局進行了解。進入企業時，出示相關證件。進入企業后，應與企業相關負責人員進行交談，說明檢查的目的和程序，重點對以下內容進行討論：檢查的目標和先后順序；所需的企業記錄、報告和其他資料；企業陪同檢查的人員；許可證內容的核對，包括企業設施、排污口是否與許可證中描述的一致；安全防護要求；需要拍攝的照片。進場交談有助于讓企業提供更好的配合。

3.3 資料編集

檢查人員應當就污染源的實際情況進行資料的記錄和整理。資料的形式包括現場筆記、企業聲明、照片、錄像帶、圖紙、地圖、打印材料、電子文件、記錄復印件等。其中，現場筆記是資料編集的核心，它也是形成后續檢查報告的基礎。檢查人員需要記下檢查的開始和結束時間，并按順序對檢查中的各項事項進行記錄和整理。現場筆記一般需要包括以下內容：現場觀察和觀測，包括能夠用于準備檢查報告的各項現場狀況和實踐活動；文件(包括自己準備的和從企業取得的)以及數字圖像，這些物品應附加備注并與具體的檢查事項相關聯，以確保文件和圖像的信息可以被明確地辨識；非常規的狀況和問題，這些應加以詳細地描述；其他信息，包括檢查當中所接觸的企業人員的姓名與頭銜、開展的操作活動及其作出的聲明和說明等。此外，在資料編集步驟，樣品的采集、運輸、分析也應作為檢查事項的一種而加以記錄和整理。

3.4 離場

為提升檢查的效果，檢查人員在離場前，應當就檢查結果主動與企業人員進行交流和討論。但是，討論的內容僅限于檢查的初步發現，檢查人員不宜就污染源的不足之處是否屬于違規下結論。離場討論使得檢查人員能夠提出需要關注的問題，同時檢查人員也可以對離場后的后續程序向企業進行說明。

3.5 形成報告

檢查報告是對所有的檢查信息和證據進行組織、整合后的綜合性文檔。報告應當客觀、語言清晰且組織良好。檢查報告一般由以下幾個基本部分組成：敘述性說明；檢查清單；所編集的資料。敘述性說明是對檢查活動簡明扼要的總結，其目的是對檢查過程中使用的程序、發現的結果進行客觀記錄。檢查人員除了對檢查中的例行程序和活動進行闡述以外，應重點描述潛在的違規和偏離，而現場筆記可用來作為撰寫指南。在檢查報告中，所編集的資料也應作為參考資料附在敘述性說明之后，相關的引用位置應該在敘述性說明中進行標注。檢查報告的質量很大程度上決定了能否實施充分有效的后續行動以糾正污染源的問題或不足。

4 結 語

隨著我國環境保護事業的發展，逐步形成了具有自身特色的環境管理體系，針對污染源的相關監管措施不斷出臺。然而現實監督管理中發現，各類環境違法行為屢禁不止，污染源超標排污、偷排漏排等現象頻頻發生，突發環境事件時有出現，成為當前改善環境質量、促進社會和諧形成了巨大挑戰。與國外的政府監督相比，我國的政府監督呈現出對檢查方式單一、規范化和靈活性不足、非現場重視不夠等問題。此外，隨著排污許可制度對污染源自行監測和自我監督的強制要求，政府監督和污染源自我監督兩者間關系未能完全厘清，不利于污染源環境監督體系的發展。

我國政府的污染源環境監督制度無法滿足當前的實際需求。為此，本文將針對我國政府監督中的主要問題，對政府的污染源環境監督制度進行創新設計，探討政府監督檢查的原則，提出監督檢查的具體類別，明晰監督檢查的實施程序，以求為我國的污染源環境監督體系的完善提供參考和借鑒。

研究指出，政府是污染源環境監督的主要力量之一。通過制定明確的監督檢查原則、多樣化的監督檢查類型、規范化的監督檢查程序，可以推動污染源環境監督制度的不斷發展和完善，從而提升政府監督檢查的效率和效果。

[1]U.S.Environmental Protection Agency.Clean Air Act Stationary Source Compliance Monitoring Strategy[R].Washington.D.C.：EPA，2016.

[2]U.S.Environmental Protection Agency.Clean Water Act National Pollutant Discharge Elimination System Compliance Monitoring Strategy[R].Washington.D.C.：EPA，2014.

[3]宋國君，趙英煚.美國空氣固定源排污許可證中關于監測的規定及啟示[J].中國環境監測，31(6)，2015：15-21.

[4]OECD.Ensuring Environmental Compliance：Trends and Good Practices[M].Paris：OECD Publishing，2009.

[5]U.S.Environmental Protection Agency.NPDES Compliance Inspection Manual[R].Washington.D.C.：EPA，2017.

A Design of Government's Environmental Monitoring System for Pollution Sources

FENG Xiaofei LU Yingying CHEN Jia

(Environmental Science Research and Design Institute of Zhejiang Province，Hangzhou Zhejiang 310007，China)

Chinese government's environmental monitoring system for pollution sources cannot meet the actual needs.By discussing the principles of monitoring and inspection，the paper is proposing the specific categories of monitoring and inspection，and clarifying the implementation procedures of monitoring and inspection，an innovative design of the government's environmental monitoring system was realized，which may provide a reference for the development of China's environmental monitoring system for pollution sources.

government；environmental monitoring；design

馮曉飛，博士，高級工程師，主要研究方向為環境政策與管理

文獻格式：馮曉飛 等.政府的污染源環境監督制度設計[J].環境與可持續發展，2017，42(4)：33-35.

X328

A

1673-288X(2017)04-0033-03