棚戶區改造應用PPP模式的可行性分析

梁玲霞 韓 芳 周芳欣

(1.新疆農業大學管理學院，新疆烏魯木齊 830052；2.對外經濟貿易大學國際經濟與貿易學院，北京 100029)

棚戶區改造應用PPP模式的可行性分析

梁玲霞1韓 芳1周芳欣2

(1.新疆農業大學管理學院，新疆烏魯木齊 830052；2.對外經濟貿易大學國際經濟與貿易學院，北京 100029)

針對棚戶區改造現狀及存在問題，結合PPP模式的特點和優勢，從理論、政策、技術三個方面對PPP模式應用于棚戶區改造進行可行性分析；探討了PPP模式應用于棚戶區改造存在的阻礙因素，并根據現實條件給出了相應的應對措施；從而為PPP模式在棚戶區改造中的健康有效應用提供參考。

棚戶區改造；PPP模式；可行性；應對措施

我國“十三五”棚改工作存在很大挑戰：一方面，隨著棚戶區改造的項目數量激增，征收拆遷的成本和人力需求也隨之增大；另一方面，地方財政收入增速放緩，相應配套資金無法滿足棚改需要[1]。因此，將PPP模式引入棚戶區改造具有重要的意義。

1 棚戶區改造現狀及問題

1.1 資金短缺，嚴重依賴政策性投入

據住房城鄉建設部統計顯示，近年我國已有近5000萬平方米棚戶區被改造[2]。為了支持棚戶區改造工作，盡管中央和地方各級政府也不斷加大政策扶持力度和財政扶持力度，但資金缺口依然較大。棚戶區改造的地塊大都是商業開發價值小的地段，不借助社會資本的力量，僅僅依靠中央和地方政府的政策性投入來建設棚戶區改造項目是行不通的。

1.2 建設、運營及管理效率低

棚戶區改造項目從建設初期到后期管理牽涉到多個部門，財政廳、民政部、住建廳、國土廳等均需參與其建設管理[3]。在實際的項目建設過程中，由于沒有一個專門的機構牽頭管理項目建設，繁冗的章程、復雜的手續和不完善的管理制度造成了建設成本增加，降低了建設效率，延長了建設周期，最終直接導致了棚戶區改造項目運營管理的低效率。

2 PPP模式特點與優勢分析

PPP(Public-Private-Partnership)模式，一種政府與社會組織(部門)通過簽署PPP合同來明確雙方的權利與義務的新型融資管理模式[4]。可見，PPP模式在棚戶區改造項目中顯現出得優勢有效地緩解了目前棚戶區改造項目建設中出現的問題。一方面棚戶區改造采用PPP模式可以有效吸納社會資本，緩解目前棚戶區改造需要巨大資金而難以籌措的現狀；另一方面由社會各方資本組建的項目公司將全權負責項目建設，可防止因多頭管理而造成項目建設效率低下的情況發生，從而提高項目建設和運營管理效率。

3 可行性分析

3.1 理論可行性分析

與企業相比，行政機構缺乏競爭力，再加上沒有監督和激勵機制推動其改進效率，便出現了政府失靈現象。而新公共管理理論強調政府應以市場為導向，運用企業家精神改造政府，并要求其把企業經營管理的一些成功方法移植到政府中，政府提供服務過程中引入競爭機制等[5]，都為棚戶區改造引進PPP模式提供了理論支撐。

3.2 政策可行性分析

兩大部委——發展改革委員會和財政部，分別頒布旨在推動PPP模式發展的政策法令。發改委在國發60號文中明確表示：要鼓勵和引導社會投資，創新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道；財政部依據財金[2014]76號文件即《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》重點推動PPP模式發展，積極調動社會資本介入，從而減輕政府債務壓力，轉移政府投資風險。尤其是2015年9月國務院發布《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套設施建設有關工作的意見》，將棚戶區改造引進PPP模式上升到政策高度；這些政策的出臺為棚戶區改造有效引進PPP模式提供了良好的政策環境[6]。

3.3 技術可行性分析

將私人資本或社會資本引入公共基礎設施和公共服務領域可以追溯到上世紀70年代。當時為解決經濟蕭條造成的財政資金不足，英美國家積極采用此種方式渡過難關，就此PPP模式在世界范圍內得到推廣[7]。至今為止，世界許多國家和地區在城市和區域重大設施的項目上陸續嘗試實施PPP模式，取得了較為顯著的效果[8]。這為棚戶區改造引進PPP模式提供了豐富的實踐經驗和技術支持。

近年我國的PPP項目在基礎設施領域和公共服務領域內遍地開花如：污水處理、保障房、綜合管廊、水利工程、大型運動場所等；雖然PPP模式實施過程中仍存在一些技術和管理問題，但各地也在不斷地引進和培養PPP專門人才，向國外PPP建設較為成熟的國家學習，以不斷完善PPP模式在我國的應用，保證PPP模式實施過程順利進行。

4 PPP在棚戶區改造中阻力及應對措施

4.1 法律條件不成熟：建立PPP法，加大執行力度

PPP項目的法律關系非常復雜，各個環節涉及多領域的法律問題，且沒有統一的規章制度。因此，將PPP模式應用于棚戶區改造的首要任務是加快我國PPP法的立法工作，明確PPP模式應用于棚戶區改造的范圍、評估方法、PPP合同的性質和出現爭議時處理的途徑，將PPP項目建設過程給予明確的法律規范，并加大執行力度，為項目有序開展提供良好的法律環境。

4.2 PPP模式被改初衷：讓社會資本掌握更多自主權

許多基礎設施項目引進PPP模式的最初目的在于利用PPP模式有效吸納社會閑置資金，借助私人部門的先進技術與管理方式，幫助政府有效建設基礎設施，緩解項目建設資金緊缺現狀[9]；但事實卻是：PPP模式被推廣之后，出現了“政行不一”的局面，部分地方政府僅將PPP視為融資手段，運用PPP模式只是看重其可以補充項目建設的資金空缺，緩解地方政府債務高筑的尷尬局面，而忽略其提升公共事業生產效率，建立政府與社會資本之間的長效合作機制的最終目標[10]，改變了PPP模式被引進的初衷。

在此種情況下，棚戶區改造推進PPP模式過程中，政府應學會“放權”。建立PPP合同最重要的目的就是明確各方權責，劃分風險承擔以及通過雙方各自的優勢提高項目建設效率，政府作為指引者，將建設重擔交于社會資本手中，讓社會資本擁有更大的自主權。

4.3 投資回報率低：創新投資回報方式

雖然在中國市場將PPP模式應用于基礎設施領域潛力巨大，但因其投資回報率較低導致了社會投資方積極性降低。一方面棚戶區改造項目具有的社會性和福利性，與社會投資方的盈利目的產生分歧[11]；另一方面棚戶區改造項目投資回報期長，前期投資巨大，都降低了社會資本參與方的積極性[12]。

重新配置現有資源，創造新資源，完善投資回報方式，可充分調動社會參與方的投資積極性。在項目建設過程中，項目公司要善于利用現有資源挖掘項目后續的商業價值，并根據股權比例向社會資本投資方分級出售，大股東可優先購入商鋪，購入價也最低，然后依次排序。社會資本方低價購入這些商鋪后可通過這些經營性設施的收入來彌補項目投資的低收益，通過此方法可大大提高社會資本方投資積極性并保障社會資本的合理收益。

[1]張道航.棚戶區與棚戶區改造問題研究[J].理論建設，2010，01：11-15.

[2]劉婧湜，王守清，馮珂，伍迪.推進PPP模式引入社會資本：助力棚戶區改造啃下“硬骨頭”[N].中國經濟導報，2015-10-14B05.

[3]朱海波，郭志明，龐佳麗，江訓文.PPP模式下棚戶區改造項目的研究[J].價值工程，2016，(32)：22-24.

[4]劉志.PPP模式在公共服務領域中的應用和分析[J].建筑經濟，2005，07：13-18.

[5]周正祥，張秀芳，張平.新常態下PPP模式應用存在的問題及對策[J].中國軟科學，2015，(09)：82-95.

[6]韓芳，梁玲霞，陳玉.保障性安居工程PPP融資模式研究——以新疆為例[J].建筑經濟，2016，(08)：67-71.

[7]蒲靜，張偉召.PPP融資模式在棚戶區改造中的應用[J].商，2013，19：214.

[8]馬國華.基于制度演化的我國PPP模式優劣勢分析[D].大連理工大學，2014.

[9]王婷玥，張棋，李曉蒙，葉伊銘，鄭秋晗.棚戶區改造項目中狹義PPP模式應用的優勢、風險及對策分析[J].中國鄉鎮企業會計，2015，12：273-274.

[10]梁冬玲.PPP模式建設項目隱性風險研究[D].東北林業大學，2014.

[11]劉婧湜，王守清，馮珂，伍迪.狹義PPP模式下棚戶區改造項目結構創新研究[J].地方財政研究，2015，08：15-19.

[12]蘭江.我國PPP模式融資風險分擔研究[D].華僑大學，2016.

Feasibility Analysis of PPP Model Applied to Shantytowns Transformation

LIANG Lingxia1HAN Fang1ZHOU Fangxin2

(1.School of Management，Xinjiang Agricultural University，Urumqi 830052，China； 2.School of International Trade and Economics，University of International Business and Economics，Beijing 100029，China)

Based on the status quo and major problems existing in Shantytowns Transformation，the paper discussed theories，policies，technologies feasibility of PPP model applied to Shantytowns Transformation combining characteristics and strengths；exploring obstructive factors of PPP model applied to Shantytowns Transformation；providing supporting measures according to realistic condition.The ultimate goal of offering supporting measures is to make a reference for healthy effective application of PPP model in Shantytowns Transformation.

Shantytowns Transformation；PPP Model；Feasibility；supporting measures

梁玲霞，碩士研究生，研究方向為PPP項目融資

韓芳，副教授，碩士生導師，博士，研究方向為項目融資模式和房地產開發管理

文獻格式：梁玲霞 等.棚戶區改造應用PPP模式的可行性分析[J].環境與可持續發展，2017，42(4)：100-101.

F407.9

A

1673-288X(2017)04-0100-02