加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行政管理完善環(huán)境保護(hù)行政體制

陳 茜

(北京國寰環(huán)境技術(shù)有限責(zé)任公司，北京 100029)

加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行政管理完善環(huán)境保護(hù)行政體制

陳 茜

(北京國寰環(huán)境技術(shù)有限責(zé)任公司，北京 100029)

我國環(huán)境保護(hù)管理體制是我國環(huán)境保護(hù)工作的重要載體。但是長期以來，環(huán)境保護(hù)行政管理體制一直處于邊緣化的弱勢地位，不能承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的重任，未能很好履行《環(huán)境保護(hù)法》等法律設(shè)定的權(quán)力、義務(wù)，嚴(yán)重影響環(huán)境保護(hù)工作發(fā)展，形成了我國環(huán)境保護(hù)工作事倍功半、污染事件頻發(fā)的局面，損害了法律的權(quán)威，破壞了民眾對政府的信任關(guān)系。因此，深入探討環(huán)境保護(hù)行政管理體制存在的問題，分析原因，找出解決的對策，完善我國環(huán)境保護(hù)行政管理體制，是當(dāng)前非常緊迫的重要議題。

環(huán)境保護(hù)；行政管理；行政體制

近年來，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，老百姓的生活日新月異，取得了舉世矚目的成就。然而我國粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，相伴而生的是日益惡化的環(huán)境問題。眾所周知，環(huán)境問題不僅會嚴(yán)重影響人們的身體健康，而且會吞噬經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展成果，破壞經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

中國共產(chǎn)黨的十八大報告已經(jīng)把生態(tài)文明建設(shè)放在了突出位置，把建設(shè)“美麗中國”作為我們生態(tài)文明建設(shè)的奮斗目標(biāo)，中央審議通過的國家“十二五”規(guī)劃綱要明確要加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，提高生態(tài)文明水平，提出進(jìn)一步加強(qiáng)政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的力度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時使生態(tài)環(huán)境逐步恢復(fù)，決不能允許以生態(tài)環(huán)境惡化換取經(jīng)濟(jì)增長。2015 年1月1日施行的新《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)把保護(hù)環(huán)境作為我國的基本國策。

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國已經(jīng)形成了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部，對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，地方政府分級屬地負(fù)責(zé)、各相關(guān)部門齊抓共管的環(huán)境保護(hù)行政管理體制。我國環(huán)境保護(hù)行政管理體制作為國家環(huán)境保護(hù)工作的重要載體，在打擊污染環(huán)境行為、保護(hù)生產(chǎn)生活環(huán)境方面發(fā)揮其應(yīng)有作用。但是長期以來，環(huán)境保護(hù)行政管理體制一直處于邊緣化的弱勢地位，不能承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的重任，未能很好履行《環(huán)境保護(hù)法》等法律設(shè)定的權(quán)力、義務(wù)，嚴(yán)重影響環(huán)境保護(hù)工作發(fā)展，形成了我國環(huán)境保護(hù)工作事倍功半、污染事件頻發(fā)的局面。因此，深入探討環(huán)境保護(hù)行政管理體制存在的問題，分析原因，找出解決的對策，完善我國環(huán)境保護(hù)行政管理體制，是當(dāng)前非常緊迫的重要議題。為此本文從探討環(huán)境保護(hù)行政管理體制的特征出發(fā)，在深入分析我國環(huán)境保護(hù)行政管理體制存在的主要問題基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出我國環(huán)境保護(hù)行政管理體制改革的對策建議。

1 環(huán)境保護(hù)行政管理體制的特征

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(下稱《環(huán)境保護(hù)法》)規(guī)定了我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)行政管理體制的基本結(jié)構(gòu)，大致總結(jié)為“統(tǒng)一管理與分級、分部門負(fù)責(zé)相結(jié)合”依照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部隊全國環(huán)境保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各級地方政府分別對本行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境問題負(fù)責(zé)，地方政府內(nèi)設(shè)立環(huán)境保護(hù)部門，具體承擔(dān)此項工作，地方環(huán)境保護(hù)部門受國務(wù)院環(huán)保部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，國家海洋局、林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)、公安等部門對各自領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境問題負(fù)責(zé)實(shí)施監(jiān)督管理工作。

1.1 環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)督管理

我國全國性的環(huán)保主管部門，即國務(wù)院下設(shè)的環(huán)境保護(hù)部，對全國的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督、管理，具體對全國環(huán)保工作進(jìn)行規(guī)劃、部署、監(jiān)督和協(xié)調(diào)，并承擔(dān)對系統(tǒng)內(nèi)下級環(huán)境保護(hù)部門的工作監(jiān)督和指導(dǎo)，以及對其他有環(huán)境保護(hù)職能的部門的環(huán)保工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。

我國地方政府內(nèi)比照中央的設(shè)置，建立了相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)部門，是地方政府的重要組成部門，為落實(shí)中央和地方政府關(guān)于環(huán)境保護(hù)的政策、工作部署，承擔(dān)實(shí)施上級環(huán)保規(guī)劃、發(fā)現(xiàn)和查處環(huán)境污染問題、協(xié)調(diào)環(huán)保工作落實(shí)、監(jiān)督同級各部門環(huán)保工作開展情況并實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)。

1.2 分部門監(jiān)督管理的情況

綜合經(jīng)濟(jì)部門、農(nóng)林水土部門和環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)是生態(tài)環(huán)境行政管理工作的主要參與者[1]。從中央一級看，國家海洋局、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、鐵路、交通等部門，均依據(jù)法律規(guī)定對各自領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境問題實(shí)行監(jiān)督管理、落實(shí)國家環(huán)境保護(hù)政策。 例如，環(huán)境保護(hù)、發(fā)展改革委、質(zhì)檢等部門依據(jù)《大氣污染防治法》的規(guī)定，對制造、進(jìn)口超標(biāo)的機(jī)動車船的，行使監(jiān)督管理權(quán)。公安部門對嚴(yán)重危害公共安全的環(huán)境違法行為進(jìn)行偵查并移送起訴，對一般性的環(huán)境違法行為處以行政處罰，根據(jù)《噪聲污染防治法》，公安機(jī)關(guān)對社會生活中的噪聲污染，進(jìn)行監(jiān)督管理。

1.3 各級地方政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)

依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》，地方政府應(yīng)對其行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題負(fù)責(zé)，提出應(yīng)對環(huán)境質(zhì)量下降的對策。我國的32個省級行政區(qū)下設(shè)了地市、縣級、鄉(xiāng)級行政區(qū)劃，其中鄉(xiāng)級行政機(jī)構(gòu)中沒有專門從事環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)，市縣二級行政機(jī)構(gòu)中有專門的環(huán)境保護(hù)部門，現(xiàn)代行政管理的特點(diǎn)是依法行政，各級政府的環(huán)境保護(hù)權(quán)力是法律賦予的，也相應(yīng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，作為履行環(huán)境保護(hù)職能的主體，地方政府有充足的稅收來源，可以經(jīng)過再分配投入環(huán)境保護(hù)中，對環(huán)境質(zhì)量提升有財力、物力保障。而且，地方政府主導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境問題有能力妥善處理。依法行政是政府部門在日常工作中所要遵循的重要原則。法治政府的構(gòu)建和簡政放權(quán)工作的開展，已經(jīng)讓我國政府部門的行政效率得到了一定的提升[2]。

2 我國環(huán)境保護(hù)行政管理體制存在的主要問題

2.1 環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)不清，責(zé)任追究無法落實(shí)到位，落實(shí)黨中央決策部署不堅決不徹底

《環(huán)保法》規(guī)定各級政府中的環(huán)境保護(hù)部門對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理，其他有關(guān)部門在各自管理領(lǐng)域?qū)Νh(huán)境保護(hù)工作采取監(jiān)督和管理。但是，在橫向權(quán)力分配上，環(huán)境保護(hù)職能分散在農(nóng)牧、公安交通、水利、礦產(chǎn)、林業(yè)、國土以及海洋、鐵道、漁政等多個部門，職能交叉，缺乏有力的統(tǒng)籌協(xié)作機(jī)制，形成一個“九龍治水”的局面。 責(zé)權(quán)不清，相互推諉，導(dǎo)致污染問題日益嚴(yán)重。

以祁連山生態(tài)環(huán)境破壞問題為例，長期以來，祁連山局部生態(tài)破壞問題十分突出。對此習(xí)近平總書記多次作出批示，要求抓緊整改，在中央有關(guān)部門督促下，甘肅省雖然做了一些工作，但落實(shí)黨中央決策部署不夠堅決和徹底，污染情況并沒有明顯改善。2017年2-3月，由黨中央、國務(wù)院有關(guān)部門組成中央督查組就此開展專項督查。近日，中央政治局常委會會議聽取督查情況匯報，對甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞典型案例進(jìn)行了深刻剖析，并對有關(guān)責(zé)任人作出嚴(yán)肅處理。

2.2 環(huán)保部門執(zhí)法偏軟，不作為、亂作為，難以形成威懾

在祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，甘肅省從主管部門到保護(hù)區(qū)管理部門，從綜合管理部門到具體審批單位，責(zé)任不落實(shí)、履職不到位問題比較突出，以致一些違法違規(guī)項目暢通無阻，自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)規(guī)定名存實(shí)亡。各級環(huán)境保護(hù)部門對環(huán)境問題進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督和管理，是主要的環(huán)境污染執(zhí)法部門。現(xiàn)在的形勢是，公眾對我國環(huán)境事件非常關(guān)注，對環(huán)境污染問題的執(zhí)法力度不太滿意，環(huán)保執(zhí)法部門給大家的印象是執(zhí)法偏軟和處罰無用，對偷排污染物等行為難以形成威懾，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題不同程度的存在，環(huán)境保護(hù)部門的執(zhí)法力度仍有很大上升空間。環(huán)境保護(hù)部門對法律法規(guī)設(shè)定的環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)力沒有落實(shí)到位，執(zhí)法不作為、亂作為現(xiàn)象應(yīng)該重點(diǎn)整治。

2.3 在立法層面為破壞生態(tài)行為“放水”，缺乏強(qiáng)有力的法律制度保障

經(jīng)調(diào)查，甘肅省有關(guān)方面對“五位一體”總體布局和新發(fā)展理念認(rèn)識不深刻，片面追求經(jīng)濟(jì)增長和顯績，長期存在生態(tài)環(huán)境為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路的情況。《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)撈區(qū)管理條例》歷經(jīng)三次修正，部分規(guī)定始終與《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》不一致，將國家規(guī)定“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”等10類活動，縮減為“禁止進(jìn)行狩獵、墾荒、燒荒”等3類活動，而這3類都是近年來發(fā)生頻次少、基本已得到控制的事項，其他7類恰恰是近年來頻繁發(fā)生且對生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項。2013年5月修訂的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》，違法允許在國家級自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行礦產(chǎn)開采?！陡拭C省煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展實(shí)施方案》違規(guī)將保護(hù)區(qū)內(nèi)11處煤礦予以保留。缺乏高位階、統(tǒng)一、全面的法律制度，是導(dǎo)致實(shí)踐中環(huán)境管理體制混亂，缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法隨意的原因。

2.4 公眾缺乏環(huán)保監(jiān)督積極性

環(huán)保問題是公眾普遍關(guān)注的重要問題，但是，我國現(xiàn)在缺乏公眾參與環(huán)保規(guī)劃、環(huán)保政策制定的機(jī)制，公眾的熱情沒有轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護(hù)工作成果，涉及環(huán)境的信息公開和公民的環(huán)境保護(hù)知情權(quán)沒有得到很好的保障，僅僅靠全國人大的執(zhí)法檢查是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。此外，普通民眾的環(huán)境意識仍需提高。如最簡單的垃圾分類，實(shí)施了很多年，仍收效甚微。

上述問題普遍地存在于我國環(huán)境保護(hù)管理體制中，嚴(yán)重阻礙了我國環(huán)境保護(hù)工作的發(fā)展，削弱了我國環(huán)境保護(hù)工作的成果，為許多環(huán)境保護(hù)方面的有識之士的共同認(rèn)識。一些地方和部門對改變環(huán)境保護(hù)管理體制中存在的問題進(jìn)行了嘗試和努力，但由于產(chǎn)生上述問題的原因比較復(fù)雜，涉及到行政管理體制改革，許多問題很難從根本上解決。

3 我國環(huán)境保護(hù)行政管理體制改革的對策建議

3.1 明確職能和定位，全面提升環(huán)境保護(hù)在國家執(zhí)政體系中的地位

職能分散交叉問題是我國在生態(tài)環(huán)境管理體制的建設(shè)過程中所面對的一個重要問題。統(tǒng)一化的監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建，是解決這一問題的一種有效措施[3]。環(huán)境保護(hù)行政主管部門重新進(jìn)行權(quán)責(zé)清理，找準(zhǔn)定位，在國家轉(zhuǎn)型期環(huán)境保護(hù)事務(wù)中發(fā)揮其強(qiáng)有力的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)，全面提升環(huán)境保護(hù)部在國家執(zhí)政體系中的綜合協(xié)調(diào)能力，集中統(tǒng)一管理可以減化行政管理機(jī)構(gòu)，提高管理效率。

3.2 建立我國環(huán)境保護(hù)新的行政管理體制

完備的環(huán)境保護(hù)行政管理運(yùn)行機(jī)制主要包括決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)與監(jiān)控機(jī)制。在中央確立依法治國基本方略后，借助《環(huán)境保護(hù)法》修訂頒布和涉及環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)的出臺，借鑒國外環(huán)境保護(hù)行政管理體制的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，探索建立一個新的環(huán)境管理體制，明確中央政府、地方政府、企業(yè)、社會團(tuán)體和公民的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，明確國家環(huán)境保護(hù)意愿轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護(hù)行動的機(jī)制和保障措施等，特別要通過建立和完善法律制度，明確政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任、事權(quán)劃分以及監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制等。

3.3 建立廣泛的公眾參與機(jī)制

從前文中部分發(fā)達(dá)國家的環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)來看，公眾廣泛參與是其做好環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容。同時，根據(jù)環(huán)境保護(hù)工作的特點(diǎn)，僅僅依靠政府的力量是相當(dāng)不足的，需要社會各界的廣泛參與。但是，公眾參與在實(shí)踐中沒有形成有效機(jī)制，缺乏制度保障。

完善信息公開制度。規(guī)范環(huán)境信息公開的方式方法。分別對政府、企業(yè)這兩個不同主題的環(huán)境影響信息公開的細(xì)節(jié)做出明確規(guī)定，在什么時間、通過什么方式對環(huán)境信息公開。完善信息公開的監(jiān)督機(jī)制。對政府的信息公開應(yīng)完善信息公開的考核機(jī)制、公眾參與評議機(jī)制，對不按規(guī)定公開的進(jìn)行責(zé)任追究。對企業(yè)制定一套信息公開的法律制度，企業(yè)依法進(jìn)行公開，否則，相關(guān)環(huán)境主管部門依據(jù)法律規(guī)定對其進(jìn)行處罰。

下大力氣培育非政府組織(NGO)參與環(huán)境保護(hù)工作?？紤]引導(dǎo)公眾參加非政府組織的環(huán)境保護(hù)工作，賦予工作參與NGO組織的權(quán)利，調(diào)動公眾參與環(huán)境管理的積極性，建立環(huán)保部門與NGO組織的交流溝通機(jī)制，在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策制定等行政活動上，咨詢非政府環(huán)保組織的意見，征求他們的建議，接受其監(jiān)督。學(xué)習(xí)美國等國，把發(fā)展非政府環(huán)保組織作為今后改進(jìn)環(huán)境保護(hù)行政管理工作的途徑之一。

4 研究小結(jié)

我國環(huán)境保護(hù)行政管理體制是國家環(huán)境保護(hù)工作的重要載體。本文從探討環(huán)境保護(hù)行政管理體制的特征出發(fā)，在深入分析我國環(huán)境保護(hù)行政管理體制存在的主要問題基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出我國環(huán)境保護(hù)行政管理體制改革的對策建議：第一，明確職能和定位，全面提升環(huán)境保護(hù)在國家執(zhí)政體系中的地位；第二，建立我國環(huán)境保護(hù)新的行政管理體制；第三，建立廣泛的公眾參與機(jī)制。

[1]王金南，秦昌波，田超，程翠云，蘇潔瓊，蔣洪強(qiáng).生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理體制改革方案研究[J].中國環(huán)境管理，2015，(5)：9-14.

[2]趙玉丹.基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政管理體制改革探討[J].經(jīng)營管理者，2016，(8)：297.

[3]李干杰.積極推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制機(jī)制改革促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)水平不斷提升[J].環(huán)境保護(hù)，2014，(1)：10-14.

Strengthen Environmental Protection Administrative Management and Perfect Environmental Protection Administrative System

CHEN Xi

(Beijing Guohuan Environmental Technology Co.，LTD，Beijing 100029，China)

The management system of China's environmental protection is an important carrier of China's environmental protection work. But for a long time，the administrative system of environmental protection has been marginalized in the weak position，cannot undertake the construction of ecological civilization，the construction of the beautiful China burden，did not perform well "environmental protection law" and other laws set power，duty，seriously affecting the development of environmental protection work，the formation of the wasted effort，the environmental protection work of China's pollution the situation of frequent incidents，undermined the authority of the law，destroyed the trust relationship between the government and the people. Therefore，in-depth study of the existing administrative system of environmental protection problems，analyze the causes，and find out the countermeasures，improve the administrative system of environmental protection in China，is a very important work.

environmental protection; administrative management; administrative system

陳茜，工程師，就職于北京國寰環(huán)境技術(shù)有限責(zé)任公司，主要從事公共管理、行政管理、環(huán)境管理等方面的工作和研究

文獻(xiàn)格式：陳 茜.加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行政管理完善環(huán)境保護(hù)行政體制[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(4)：111-113.

X21

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1673-288X(2017)04-0111-03