環境法中的生態損害：識別、本質及其特性

劉 倩

(環境保護部環境規劃院，北京 100012)

環境法中的生態損害：識別、本質及其特性

劉 倩

(環境保護部環境規劃院，北京 100012)

摘要 生態損害是圍繞生態損害所形成的法律理論體系與法律制度設計的基礎。深入分析生態損害論爭的焦點及分歧原因就會發現：生態損害是生態功能的損害，其不等于自然資源損害或環境質量或容量損害，也不宜稱之為“生態環境損害”或“環境本身損害”；生態損害的本質是人的生態利益的損害，生態利益以生態功能為客體，是對人身利益和財產利益的一種最低限度的安全保障，具有秩序性和本底性的典型屬性；生態損害還具有“量”的特性，是達到嚴重程度的生態功能的損害，對生態損害進行評估僅是認定損害結果的權宜之計。

生態損害；生態功能；生態利益；“量”的特性

概念是理論研究的邏輯起點，生態損害概念及其內涵是圍繞生態損害所形成的理論體系與制度設計的基礎。雖然生態損害作為不同于人身、財產損害的新的損害類型已得到環境法學研究的密切關注，但是對于生態損害的內涵存在諸多不同見解，生態損害也未成為環境法學理論觀點與制度構架的依歸，甚至因生態損害內涵的不同界定而導致理論體系與制度設計上存在本質性的偏差。辨析生態損害的內涵、本質及其特性，是相應理論研究無法回避的課題，也是構建生態損害預防與救濟法律制度面臨的緊迫任務。

1 生態損害概念的論爭

1.1 關于生態損害概念的觀點

生態損害概念的使用及其探討涉及不同的專業領域，不同的學科范疇對生態損害概念存在著不同的理解和界定，在法學領域中，國內外學者都是在與傳統人身、財產損害相區別的新型損害類型的意義上使用生態損害的概念，但對概念的稱謂及其具體內涵存在不同的理解和說明。概括起來，主要有如下幾種觀點：

第一，采用“自然資源損害”的概念，將生態損害定義為對自然資源的物質性損傷，包括對土壤、水、空氣、氣候和景觀以及生活于其中的動植物和他們間相互作用的損害[1]。采用這一概念的觀點又可根據自然資源的所有權歸屬、是否可通過傳統民事侵權法獲得救濟、是否具有量化可能性等而分為不同的主張，具體有三種。第一種主張認為生態損害應限定為“公共性的無主自然資源的損害”，因私人所有的自然資源適用傳統民事法律關于財產損害的救濟理論即可；第二種主張將生態損害界定為可量化的超出市場價值的自然資源的損害，因為自然資源具有經濟價值與生態價值雙重價值，只有在經濟價值之外的生態價值損害才是生態損害，但生態損害需要在現有的技術條件下能夠計量[2]；第三種主張并不區分自然資源的有主、無主或可否計量，而只是一般化地認為生態損害是對自然資源的損害。

第二，采用“環境權損害”或“環境利益損害”的概念，將生態損害界定為對公民環境權或公共環境利益的侵犯，是指因環境要素被污染或破壞而導致環境質量下降，影響人們享有健康、舒適的環境的權利或損害公共環境利益[3]。這一觀點認為公民環境權或公共環境利益是生態損害的客體，環境權或環境利益是無法為公民人身、財產權所包括的新型權利或利益類型。至于是采用“環境權的損害”，還是采用“公共環境利益的損害”，主要取決于對環境權利的認可及其程度。

第三，采用“生態效益或生態價值的損害”概念，這一觀點認為，環境污染除了可以造成人身或者財產權利的直接侵害外，大多數場合是對周圍的環境與生態所造成的所謂間接侵害，即對生態效益或者生態價值的侵害[4]，但該觀點對何為生態效益或生態價值未有更進一步的解釋。

第四，采用“生態環境損害”的概念，將生態損害界定為由于環境污染或生態破壞行為導致生態環境的物理、化學或生物特性的可觀察的或可測量的不利改變，以及提供生態系統服務能力的破壞或損傷。“生態環境損害”的概念較多見于國家政策性文件，法學界的使用也較為常見，因“生態環境”一詞源于我國《憲法》關于“國家保護和改善生活環境和生態環境”的規定，學界往往在與“生活環境”相對的意義上使用“生態環境”一詞，但是，由于“生活環境”與“生態環境”并非環境科學意義上的術語，學者們對兩概念法學內涵的理解存在差異，對“生活環境”與“生態環境”兩者關系的界定也多有不同。

第五，采用“環境本身損害”的概念，將生態損害界定為環境污染或生態破壞導致的與人身財產損害相區別的環境本身的損害。但是，這一概念對何為“環境本身”并未進行深入探究。

第六，采用“生態損害”的概念，將生態損害界定為生態系統的任何組成部分或者其任何多個部分相互作用而構成的整體的物理、化學、生物性能的任何重大退化。這一概念與“生態環境損害”概念的內涵一致，僅在概念稱謂上有所差異，持這一觀點的學者還進一步根據生態損害的量化可能性和生態損害預防、控制和修復的責任將生態損害類型化為預防性措施費用、清除措施費用、修復費用和附帶損失等[5]。

1.2 生態損害概念論爭的焦點

關于生態損害概念的稱謂及其內涵的觀點立足于事實層面、規范層面或經濟價值層面，從客觀損害對象或結果、環境權利或利益被侵害、生態價值或效益的損失等角度揭示了生態損害的內涵。這些觀點反映出論者從各自視角出發對生態損害的不同理解與認識，均具有一定的真實性與合理性，但同時也反映出論者在以下幾個問題上存在分歧：

一是，對自然資源、環境質量、生態系統及其相互關系理解不同，生態損害是自然資源的物質性損傷，還是環境質量或容量的下降，抑或生態功能的損害？自然資源的所有權歸屬與生態損害是否相關？二是，對生態損害進行定義的立場不同，生態損害是應立足于人的環境權利或利益的損害還是應立足于資源、環境或生態的損害進行定義，兩者之間存在怎樣的關系？三是，對生態損害的程度及其量化可能性是否應進行界定存在不同理解，生態損害是否需達到嚴重程度方可進行法律救濟？若通過科學技術無法量化，如何救濟生態損害？本文將圍繞此三方面的問題進行論述，以期識別生態損害概念的內涵，探究其本質，并發掘其典型特性。

2 生態損害的識別

2.1 資源、環境與生態的關系

從損害事實的客觀視角來看，生態損害的對象與結果是物質性的自然資源，還是環境的質量或容量，或是生態系統的服務功能，這是準確把握生態損害內涵的基礎，有必要對自然資源、環境與生態系統的概念進行辨析并廓清各自的邊界范圍。

雖然“自然資源”較常在狹義和廣義的兩種意義上使用，廣義的自然資源將自然物資與自然條件都整合進概念之中，認為自然資源包括了環境，但從法律意義上講，資源與環境并未統一到一個體系，狹義的自然資源概念仍是通說，指自然界中可以被人們所利用的有形或無形的物資和能量[6]。 “環境”一詞在不同的學科領域有不同的界定，環境法上一般傾向于認為“環境”指以人類為中心，影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，既指獨立的環境要素，又指由環境要素形成的生態系統，而且，“環境”是一個不斷豐富發展的概念，隨著人類認識和改造自然能力的提升，能夠對人類生存與發展產生影響的條件或狀況都可能成為“環境”。“生態系統”是生物和環境構成的綜合體，即生物群落和無機環境之間相互作用、相互制約，不斷進行著能量流動、物質循環和信息傳遞的自然整體。生態系統的整體性特征決定了并非所有的以人類為中心的外部條件都能構成相對獨立的系統。

從以上定義來看，自然資源側重說明人類生存、生產所利用的物質要素，表現為各種相互獨立的靜態物質和能量；環境側重說明圍繞人類的外部空間、條件或狀況，表現為靜態的環境要素與動態的某一特定時空的生態系統內的物質循環與能量流動[7]；生態系統側重說明生物與環境之間的相互聯系與作用，表現為有形的生物存量和無形的生態功能。因此，資源、環境和生態三者之間關系非常密切，自然資源是構成環境和生態系統的要素，其強調經濟價值但具有環境或生態特性；環境是以自然資源為載體形成的具有一定品質的外部條件，環境質量或容量是超脫于自然資源載體的獨立存在；生態系統是資源實體與外部環境形成的在一定時空范圍內相對平衡的功能體系，其中，自然資源等物質與能量的供給源于生態系統的供給功能，環境容量吸收與凈化污染物質的能力源于生態系統的調節功能。

2.2 生態損害的辨析

生態損害是傳統法律無法涵蓋的損害類型，是一定的時間和空間范圍內生態系統的生態服務功能的損害，“自然資源損害”、“環境本身損害”、“生態環境損害”等概念的表述并不妥當。理由如下：

第一，“自然資源損害”是美國法律中表述生態損害的概念，我國也有學者在同樣的意義上借用此概念，但是這種借用在我國的法律語境下有待商榷。因為自然資源是組成各種生態系統的物質基礎和環境條件，自然資源的開發利用直接影響環境并改變生態系統的結構，自然資源的損害不僅造成資源的實體性損害，也對所在區域生態系統或環境造成不利影響，自然資源損害的雙重性決定了其可分為經濟性的損害和生態性的損害兩種類型，其中，經濟性的自然資源損害可歸入傳統的財產損害進行救濟，生態性自然資源的損害才屬于生態損害。我國法律體系中的“自然資源”強調自然資源的經濟屬性，主要在自然資源的有效利用和其市場資源配置功能的意義上使用這一概念，雖然“自然資源”的概念也包含有生態屬性的意義，但只是附隨性地涉及而非將其作為專門對象。因此，在我國法律語境下使用“自然資源損害”的概念表述生態損害易導致過分關注資源實體的經濟性損害而忽略自然資源在生態系統或環境中起到的生態作用。

第二，“環境本身損害”也是較常使用的表述生態損害的概念，這一概念與“環境損害”的概念密切相關但內涵不同。“環境損害”可理解為經由環境造成的損害和對環境的損害兩種含義，經由環境造成的損害包括了因環境媒介受污染或破壞而造成的人身、財產和環境本身的損害，對環境的損害僅指環境本身遭受的損害。“環境本身損害”的表述雖然可以明確地將生態損害與傳統的人身、財產損害區別開來，但是由于“環境”一詞從不同的角度理解包含了不同層次的含義，既可以指環境的載體即自然資源，也可以指環境的容量，還可以指區域環境所處的生態系統，即使將“環境本身損害”解讀為環境容量或質量的損害也難以涵蓋雖未造成環境容量或質量上的改變但影響生態系統平衡的損害類型。因此，“環境本身損害”這一概念仍未揭示出生態損害的直接對象與后果。

第三，“生態環境損害”是目前在國家權威性文件中使用較多的概念。這一概念存在兩個方面的問題，一是“生態環境”該如何理解，二是“生態環境”的用法是否妥當。對于第一個問題，據學者已有的考察，“生態損害”的理解源于我國憲法關于“國家保護和改善生活環境和生態環境”的規定，也因此“生態環境”往往在與“生活環境”相對的意義上使用，雖然“生活環境”與“生態環境”的內涵及其關系存在不同的理解，但大體而言，“生活環境”指正常舒適生活所需的一定質量限度內的環境，仍屬環境侵權的范疇，“生態環境”則指生態環境質量及生態服務功能意義上的環境[8]。關于第二個問題，有環境科學領域的學者也指出，“生態環境”的含義因其構詞法問題而多義和含混，不具作為術語的資格，而且，如將“生態環境”定義為由生態關系組成的環境而用作環境科學和生態學的術語，其中的“生態”實質為贅語，并將引起嚴重的邏輯混亂[9]。

另外需說明的是，有觀點將“生態環境”理解為“生態破壞+環境污染”的簡稱，將“生態損害”中的“生態”等同于“生態破壞”中的“生態”，同樣存在邏輯上的錯亂。雖然環境污染和生態破壞行為都可能造成生態損害的結果，但 “生態損害”中的“生態”是從損害結果的生態性意義上進行定義，而“生態破壞”中的“生態”是從原因行為的意義上進行定義。由以上幾方面的分析可見，“生態環境損害”并不適宜作為生態損害的概念使用。

第四，“生態損害”是目前相關概念中最為準確的表述。如前文所述的生態、環境與資源的關系，資源是環境或生態系統的載體，環境是以資源為條件的容量和品質，生態系統是由環境和資源組成的生態功能體系，資源與環境處于生態系統之中。資源、環境與生態三者之間有一定的重合關系，自然資源生態屬性的損害、環境容量與品質的損害、生態系統的功能損害相互之間也是一種“你中有我，我中有你”的狀態，只是在損害的外在表現形式上可能有所差異和側重。但是，從整體性的生態系統的角度看，自然資源生態屬性的損害、環境容量與品質的損害、生態功能的損害都可統一歸為生態系統的生態功能損害。因此，本文認為，使用生態損害的表述，將生態損害定義為環境污染或生態破壞行為造成的生態系統的生態功能損害，從揭示概念內涵和概念表述上看都更具合理性。

3 生態損害的本質

從生態損害的對象與結果的角度看，生態損害是生態系統的生態功能的損害，這是從客觀事實的立場所進行的分析。但是，由于法律調整的直接對象是人與人之間的關系，因而客觀上的生態功能的損害需對人的權利或利益造成損害才能進入法律調整的視野。雖然環境權利和利益并不相同，但兩者具有本質上的一致性，因此可直接從生態利益的角度對生態損害進行規范意義上的分析，但“生態利益”如何解釋是需探討的問題。

3.1 生態損害與生態利益的關系

“利益”一般被解釋為“好處”、“有用性”、“期待”、“收益”等，是對象滿足主體需要的特性。生態利益是生態功能滿足人類生態需要的特性。生態利益包含著兩方面的要素，從對象的角度看，生態利益表述的是生態功能的屬性對人類的意義這種關系，從主體的角度看，生態利益表述的是人類從生態功能上可得或已得的“收益”這種關系，生態利益是生態功能的有用性與人類的收益性兩要素的結合。

但是，只具有對象的有用性與主體的收益性并不能完全解釋生態利益，只有具備了一定的條件后，生態功能才產生對人類的收益性[10]。因為生態功能區別于生態系統的經濟和精神功能，生態功能的損害由人類開發利用環境或資源超過生態系統承載力而引起，生態功能的損害反過來對人類的不利影響不是及于個人或某一小部分人，而是某一區域、國家乃至全球人類。因此，雖然人類自誕生以來一直都不可避免地對生態系統中的環境、資源進行開發利用，并且持續不斷地從中獲得收益性的滿足，但是，人類在生態系統的自然承受能力的限度內從事開發利用活動的歷史并未產生生態利益的概念或主張，只有在人類的開發利用程度超過某一區域生態系統的最大承受限度從而影響到生態功能，并且對區域人群造成不利影響的情況下，該區域的多數人才會因區域生態功能的損害而形成利益共同體而主張生態利益的保護。也就是說，生態利益作為一種普遍性的訴求或期待是在區域生態功能損害達到某種對人的利益損害的程度才發生的，只有在人類開發利用環境、資源超出生態系統的自然承受限度，生態功能對于主體人類的有用性才被提出，人類從生態功能處獲得的收益性才成為不得不努力爭取的利益，生態利益是生態功能被損害后人類所失去的利益[11]。

3.2 生態利益的本質屬性

正如前文所述，在相當長的歷史時期內，生態功能并未損害到一定程度，生態利益也未成為人類關注的問題，當時人類注重的只是具有稀缺性的人身利益和財產利益，只是在生態功能損害到一定程度，生態利益的稀缺性和有用性才得到人類的重視。人類重視生態利益的原因在于生態功能的損害雖然并不一定直接對人身、財產利益造成損害，但使人身、財產利益處于危險之中，所以，生態利益從本質上看是生態功能對人身、財產利益安全保障需要的滿足。

從人身、財產利益安全保障的意義上看，生態利益具有秩序性和本底性兩種典型屬性。所謂秩序性是指處于正常狀態下的生態功能才可以為人身、財產利益提供保障，生態利益是一種良好的秩序狀態。正常狀態的秩序對身處其中的任何人都存在好處或利益，而正常秩序的擾亂對其中的任何人均產生不利影響，甚至威脅到個人的人身、財產利益。生態利益的秩序性決定了只要生態功能可以在客觀上維持正常狀態，就能對生存其中的任何人產生利益，但生存其中的任何人都無法將生態利益進行分割而單獨享有某一份額的利益。生態利益的本底性是指生態利益是生態功能在未受損害前的基線狀態下所能提供的利益，因為生態利益是生態功能損害之后才被發現的利益，未經損害的基線狀態的生態功能才是利益所在。生態利益的本底是保障人身、財產利益所需的最低限度和最起碼的狀態，也決定著人類從中獲取其他利益的最大可能[12]。

4 生態損害“量”的特性

4.1 生態損害的程度

生態損害具有事實性與規范性的雙重特征，事實性是從客觀上分析是否存在生態損害的事實，規范性是從法律上界定生態損害是否需要通過法律予以保護。也就是說，并非所有客觀存在的生態損害都需要通過法律進行救濟，只有對人與人間的社會關系造成重大影響的生態損害事實才有必要進入法律調整的視野。因此，法律上的生態損害除有對生態功能造成損害的這種“質”的規定性外，還具有達到一定程度的“量”的規定性。

生態損害的法律意義上的“量”至少包含著如下幾層含義：第一，需要有客觀事實上的生態損害，這是生態損害進入法律調整的前提；第二，客觀事實的生態損害需達到一定嚴重程度，如果生態損害輕微，通過自然機制無需人工干預即可在短期內恢復到基線狀態，則不構成法律上的生態損害，無需通過法律手段進行救濟；第三，雖然生態功能的損害達到一定嚴重程度需要通過法律手段進行救濟，但法律救濟并非萬能，應綜合運用其他手段進行干預。第四，生態損害是否超過一定程度需要法律設定一定標準，這種標準的設立應以區域生態功能是否受損為前提，環境質量標準是判斷生態功能是否受損的重要參考。

4.2 生態損害的認定與量化

生態損害質與量的雙重特性決定了生態損害進入法律調整視野需以科學角度對生態損害的認定與量化為基礎，認定的目的是判定生態損害是否存在，量化的目的是計算生態損害的程度，也因此生態損害體現出強烈的技術性。但是，由于生態功能損害的高度復雜性，人類并不能完全認識和掌握生態損害的全部不利后果，而只能受限于當下的科技水平和認識能力對能夠認識和能夠確定的一部分生態損害進行救濟，從這個方面說，即使是科學上的生態損害也不是完全的真實的生態損害，能夠認識和確定的生態損害永遠小于真實的生態損害。而且，由于環境損害評估是目前認定與量化生態損害的基本技術，損害評估的核心是運用經濟學上的方法對生態損害進行價值意義上的計算，損害評估所得的價值即被姑且視為生態的價值，但這種經濟性的價值并非真實的“生態”價值，因為生態功能本質上是無法通過經濟價值進行衡量的[13]。

5 結 語

從損害對象和結果的事實方面看，生態損害是生態功能的損害，不等于自然資源的損害或環境質量的損害，也不宜稱之為“生態環境損害”或“環境本身損害”；從生態損害的規范層面看，生態損害本質上是人的生態利益的損害，生態利益是生態功能處于正常狀態下所能提供的利益，或者說是生態功能被損害后人類所失去的利益，是保障人類人身、財產利益的一種秩序和本底性利益；在“量”的角度上，生態損害是達到一定嚴重程度的生態功能的損害，需借助評估技術進行認定和量化，但人類技術水平和認識能力的有限性決定了評估所得的生態損害只是一部分生態功能損害所具有的經濟價值而非全部生態功能的真實損害。

生態損害內涵的識別、本質屬性與特性的發掘表明，生態損害是能夠對人的生態利益產生不利影響，達到一定程度的生態功能損害。這種概念界定的意義在于，生態損害的理論基礎與制度設計需以人的生態利益的保護和救濟為核心，生態利益的保護和救濟以維護生態功能的正常狀態為最低要求。同時，這一界定對后續研究提出了仍待解決的問題：生態功能損害達到何種程度才會對生態利益造成不利影響？對生態利益的不利影響該依據何種標準進行判斷？生態利益的秩序性和本底性對政府、企業、公民的權利(權力)、義務與責任的架構將產生何種影響？等等。

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Ecological Damage in Environmental Law：Discrimination， Essence and Characteristics

LIU Qian

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012)

Ecological damage is the basis for related theories and systems.Through deep analysis about the focus of controversy and reasons for disagreement on ecological damage，we find that ecological damage is the damage to ecological function.Ecological damage is not the same as natural resources damage or environmental quality damage，it should not be called “ecological environmental damage” or “environmental damage itself”.The nature of ecological damage is the damage of human ecological interests.Ecological interest is a kind of security guarantee to personal interests and property interests，which is characterized by order and background.Ecological damage also has the characteristics of “quantity”，the damage to ecological function should be serious.Carrying out technical assessment of ecological damage is only a matter of expediency to determine damage.

ecological damage；ecological function；ecological interests；the characteristics of “quantity”

項目資助：國家水體污染控制與治理科技重大專項“國家和流域水環境保護法律制度創新及其示范研究”(批準號：2013ZX07602-002)

劉倩，助理研究員，主要研究方向為環境保護法基礎理論

文獻格式：劉 倩.環境法中的生態損害：識別、本質及其特性[J].環境與可持續發展，2017，42(4)：137-141.

X21

A

1673-288X(2017)04-0137-05