國家公園建設的國際經驗研究

孫飛翔 劉金淼 李麗平

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

國家公園建設的國際經驗研究

孫飛翔 劉金淼 李麗平

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

社會制度、發展階段的不同，致使各國對國家公園的認知和實踐存在差異，但國家公園所具有的價值和功能在各國間卻高度一致，即保護區域自然生態環境和人文歷史風貌，為人類提供健康的、美的、安全的、可持續的以及充滿知識的空間場地。歷經150年發展，國家公園已被看作是國家進步的象征，更多的與人類的精神世界相聯系，國家公園建設既是生態建設，又是文化傳承。本文通過對部分發達國家國家公園發展歷史及現狀的多角度綜合分析，結合我國國家公園體制改革現狀提出政策建議，以期為我國國家公園建設提供決策參考。

國家公園；國際經驗；體制改革；自然保護區

自世界上第一個國家公園建立至今，全世界已有200多個國家設立了多達近萬個風情各異、規模不等的國家公園。尤其在20世紀80年代以來，隨著全球性生境破壞和環境問題的演變，“國家公園”已經成為一項世界性和全人類性的自然文化保護運動，并形成了一系列逐步推進的保護思想和保護模式。發展至今，國家公園在各國幾乎都具有較高的政治地位。以美國為例，每一個國家公園都有其授權性立法文件，由國會立法成文或總統頒令設立；我國亦把國家公園上升至國家體制改革的高度。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出“建立國家公園體制”。本文通過對其他國家國家公園建設經驗的研究，為我國國家公園體制改革提供參考建議。

1 主要發達國家國家公園簡述

1872年，美國建立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園，由國會劃出200萬公頃，并通過立法指定由內政部長控制管理并負責簽署規定，以達到“保護并防止破壞或損壞，保護所有林木、礦藏、自然遺產，保護公園里的奇景，保持公園的自然狀態”的目的，同時“為人民福利和快樂提供公共場所和娛樂活動場地”。而早在1864年由林肯總統簽署公告被劃定為州立公園的以紅杉巨木著稱的優詩美地，也在1890年改為國家公園。至1916年，美國國會通過立法成立國家公園管理局，作為國家公園體系規范化建設的開端[1]。至今，美國擁有59座國家公園，分布于27個州，總面積已達到23萬km2。

在德國，國家公園被視作自然保護區的一種形式。德國第一個國家公園——巴伐利亞森林國家公園于1970年成立。德國國家公園的發展歷程及管理特征深受其特殊的歷史背景影響：首先，是二戰對自然資源和生態環境的破壞，以及戰后以重工業、制造業恢復經濟加重環境污染；其次是二戰后至1990年的兩德分離；第三是其傳統的歐洲大國地位，更為重視文化遺產；第四是其在歐共體、歐盟均處于領導地位，積極開展環境外交、生物多樣性保護等。這些背景都在其國家公園的發展和建設烙下了印記。1990年兩德統一前，德國只有4個國家公園，均位于經濟較為發達、社會較為穩定的西德。兩德統一后，多個國家公園快速成立，1990年就有5個，現今德國共有國家公園15個。

加拿大自1885年班夫國家公園(最初名為“落基山國家天然公園”)設立溫泉保護區的構想起，在短短三十年的時間便迎來了建設高潮，二戰后更是迎來新的建設加速期，20世紀90年代即已達到了25個之多。目前，加拿大擁有38個國家公園，以及8個國家公園保留地，涉及森林、冰川、海洋(海岸、群島)等多類自然資源。

英國國家公園多以鄉村風光為主。二戰后，英國重新規劃國土資源建設，1949年《國家公園與鄉村進入法》出臺，明確了包括國家公園在內的國家保護地體系建設，第一批國家公園成立。英國土地多為私有，因此在國家公園管理上采用綜合管理模式，并在國家層面設立統一管理機構——國家公園管理局，歸屬于環境、食品和鄉村事務部。現今，英國境內共有15個國家公園，涵蓋了山地、草甸、高沼地、森林和濕地區域，其中英格蘭、威爾士和蘇格蘭國家公園數分別為10個、3個和2個[2]。

2 國外國家公園實踐分析

主要發達國家關于國家公園在建立目的、法規體系、權屬與管理、資金與經營機制、社區及公眾參與等方面，均圍繞自身的國家管理體制和資源特性形成完整的體系，既有共性又有差異，對其進行綜合性的對比分析，可為我國的國家公園體制改革提供重要的經驗參考[3]。

2.1 建立目的

通常，國家公園有明確的建立目的。縱觀主要發達國家，可歸納為三類：

第一類是保護自然生態資源。這是幾乎所有國家公園建立目的一大共同之處，但往往又因各地獨特的自然資源稟賦差異而擁有不同的保護對象，或強調森林資源保護，或強調草地資源保護，或強調礦場資源保護，或是強調維持自然生態演替和生物多樣性的功能，或是強調群島海岸保護，或是空間內自然資源的整體綜合保護。同時，作為空間及景觀存在的延伸，有些國家要求國家公園要保護生態系統及其服務功能價值的可持續性，以及自然資源再生能力及對人類利用的可持續性。

第二類是保護歷史文化遺產。典型的是德國和英國，德國通過國家公園保留了較好的古代文明，而英國則通過國家公園保留了一些二戰遺跡。通過國家公園的方式對景觀所承載的歷史記憶加以保護，具有極高的教育意義，利于培育國民的民族及國家認同感。而對于一些殖民地國家，國家公園對先祖遺留地的保護則更是承載了部落及原住民的精神信仰。

第三類是提供戶外休閑旅游及科研，即服務人類對自然美景的生活需求。但該項的實現是受諸多條件限制的，以美國為例：一是對索道及娛樂設施的嚴格控制，原則上不提倡甚至不允許建設；二是域內建筑不得破壞原生景觀和諧，不允許建設工廠等，只允許建設基本生活服務設施；三是游覽線路嚴格規定；四是采用游客申請進入制度，批準才可進入。

值得注意的是，通過對多個國家建立國家公園的歷史實踐分析發現，多數國家在建立國家公園初期的第一目的并非是對自然生態資源進行保護。加拿大國家公園初創的二三十年間，國家公園建設主要考慮經濟利益與休閑旅游；韓國國家公園建立之初是便于國民觀光；新西蘭和澳大利亞則是基于對“無用”土地開發而建設國家公園[4]。

同時，國家公園的建立還往往帶有濃厚的政治色彩或承載精神信仰。保護文化遺產、增強民族認同以服務于政治發展是高層決策者設立國家公園政治目的，例如1934年墨索里尼宣布設立齊爾切奧國家公園以轉移民眾對大型工程環境破壞效應的批評；英、法等通過對殖民地的國家公園設立及命名宣揚帝國身份；冰島共和國將辛格韋德利國家公園被作為國家宣布成立之地；二戰期間，美國政府通過國家公園體系成功解決了部分就業和提供資源兩大問題，并賦予國家公園管理局管理國家紀念區的職責[5]；韓國設立智異山國家公園并頒布《韓國自然公園法》以回應森林大規模砍伐造成的公眾不滿；新西蘭以湯加里羅等國家公園承載毛利人的精神信仰；美國黃石公園亦是成為歐洲移民在美洲大陸精神失落背景下新的精神依托[6]。

隨著對自然生態認識的轉變、深入以及世界范圍內生態環境保護呼聲的高漲，各國建立國家公園體系的目標和理念也有了根本性的轉變，并逐漸完成了第一目的從保護景觀完整性到保護生態資源完整性的轉變。以加拿大為例，這一轉變發生在上世紀90年代。而伴隨其轉變，加拿大一方面細化了保護措施，另一方面將國家公園的空間范疇拓展至海洋。

2.2 法規體系

當前，法規通常被視作發展國家公園體系的基石；然而，在建立國家公園伊始，大多數國家并沒有成熟的法律。隨著國家公園的逐漸增多，主要發達國家都針對國家公園設置了專項法或基本法作為國家公園的核心法規，并與其他法律構成體系。以美國為例，涉及國家公園的法案有60多個，由等級明確的聯邦法案、管理政策、局長令、計劃、協議、公告等構成，立法詳細至操作層面，并與其他相關法律控制制度互補、制約形成一個平衡架構。

專項法如加拿大的《國家公園法》和《國家公園管理局法》，作為國家公園的基本法，對公園設立目的、建設、管理、公眾參與等內容做出原則性規定。專項法通常還配套有一系列部門規章加以細化，作為國家公園管理的詳細依據。基本法如美國的《國家公園基本法》。注重規劃的德國則以《聯邦自然保護和景觀規劃法》作為其國家公園的核心法規，對國家公園的概念、選定標準、功能、管理職責、合同、規劃等做出規定，內容涉及生態系統功能的完整性維持、景觀多樣性維持，涉及土壤保護、水域保護，生態脆弱性保護、生物多樣性保護，包含對交通、建筑等的限值等；而上述內容亦依法寫入管理部門職責。英國在1949年頒布《國家公園與鄉村進入法》，確定國家公園的法律地位，并為國家公園管理委員會建立提供法律依據。蘇格蘭和瑞典均發布了《國家公園法》，瑞典因其國家公園以“森林公園”的形式為主，《森林法》也被認為是核心法律。

綜合法律體系通常由一系列單行法組成，通常涵蓋野生動物保護、植物保護、狩獵、防火、放牧、歷史遺跡保護等內容。比如加拿大《野生動物法》《狩獵法》《國家公園通用法規》《國家公園租約和營業執照法規》《加拿大遺產部法》等；美國的《原野法》《原生自然與風景河流法》《古跡法》《特許經營法》《公園志愿者法》[7]，以及《國家公園局通權法》《瀕危物種保護法》和《紅木國家公園邊界拓展法》《綜合公共用地管理法案》等[1]；德國的《聯邦環境保護法》《聯邦森林法》《聯邦土壤保護法》等；英國的《城鄉規劃法》[2]《國家公園和鄉村土地使用法案》《環境法》《綠帶法》《海洋和沿海進入法》[8]等，均有條款與國家公園相關，共同構建成國家或聯邦層面的法律框架，形成完整的法律體系，并定期根據需求修訂。

有些國家公園還配套有單獨的法律及授權性立法文件，即“一園一法”，如加拿大班夫國家公園的《落基山公園法》、美國由國會通過總統簽署的《設立黃石國家公園法案》等。德國為了資源特殊性保護更具針對性，并實現國家公園的精細化管理，各州依據聯邦法律制定區內自然保護專門法律或國家公園法律，實行“一區一法”，如《巴伐利亞州自然保護法》《科勒瓦愛德森國家公園法令》等，通過州層面的國家公園法律對其功能、規模、管理等做出更為明細的規定。

2.3 權屬及管理

國家公園權屬通常為國家或聯邦所有并通過立法明確，但權屬的具體形式因國而異。瑞典規定國家公園為全民財產，由政府和議會制定并且必須建立在國有土地上。韓國將私有土地逐漸公有化，以規避權屬帶來的利益沖突。新西蘭國家公園的土地基本都為國有，前期有大量征購的過程，而尤瑞瓦拉國家公園土地則是政府向毛利人租用。加拿大的國家公園大部分土地為省屬，故而公園邊界、土地征用、資源利用、經濟利益分配等均需協商解決。多數國家的國家公園邊界、面積等變更，通常需要啟動高規格的法律程序或行政審議，并征求公眾意見。

與權屬相匹配，國家公園在國家層面通常都設有專門的管理機構：或單獨成立國家公園管理局等性質的部門，或在環境部等部門下成立。加拿大設立國家公園管理局，獨立于國家公園所在地，實行中央集權的垂直管理體制，擁有行政和財務管理自主權，高級決策由國家公園管理局執行委員會做出。德國聯邦政府在國家公園管理上的責任義務僅限于制定宏觀政策和相關法規，州政府擁有國家公園管理的最高權限，下分三級：州立環境部、地區國家公園管理辦事處、縣(市)國家公園管理辦公室，分別隸屬于其所在州(縣、市)議會；州政府是國家公園相關事務各方聯絡的主體，包括州際協調、與聯邦政府及聯邦土地規劃、城建、農業、林業等職能部門的溝通以及與非政府組織聯系等；第二級機構，即國家公園管理辦事處負責提出并制定州國家公園規劃和年度計劃、經營管理國家公園設施、養護國家公園內動植物資源、引導并參與科研、宣教等。日本國家公園實行環境省與縣政府、市政府以及國家公園內各類土地所有者合作模式，國家公園和野生物種辦公室下設的公園管理站具體負責運行。美國于1916年成立國家公園管理局，并在百年間不斷完善自身的管理體制，歷史沿革中形成的多名稱、多部門管理的多種保護單位被統一成為一個科學、完整的國家公園體系(其中，羅斯福任期將大部分的保護地都交由國家公園管理局，包括軍史公園和國家森林保護地)，實行中央集權下的國家、地區以及公園的三級垂直領導管理；局長由參議院建議后總統任命，工作開展受內政部長指導；管理人員一律由國家公園管理局任命、調配，有固定員工和臨時員工(包括志愿者)的區別，一般要求有較高的學歷，統一著裝，配備先進設備，以保證國家公園的資源保護和服務質量[9]。新西蘭是在美國“統一保護管理體系”基礎上構建的“雙列統一管理體系”，“統一”是指集中原來分屬林業、野生動物保護和土地管理職能的三大部門于中央綜合性的唯一保護部門——保護部(Department of Conservation)專司保護職能，并成立董事會負責；“雙列”是指實行政府管理與非政府管理兩個序列，前者為保護部以及保護部直接管理的中央核心管理部門和地方管理部門，后者為獨立于政府之外的保護委員會，由地區和產業代表組成[10]。

2.4 資金機制

國家公園擁有社會公益屬性，通常可以獲取穩定的國家財政支持。

美國國家公園的財政機制最體現集權，國家公園管理局由國會撥款運行，該類聯邦政府撥款已被作為聯邦經常性財政支出，目前保持了每年20億美元以上，其中2/3為工資支出；門票收入全額上繳聯邦財政后下發使用，決不允許出現經濟創收指標；20世紀后期，美國國家公園管理局通過“66計劃”，投入10億美元提升國家公園基礎設施和服務條件；2009年的經濟刺激計劃中提供了10億美元的國家公園項目。加拿大國家公園收取門票，但金額非常小，不影響國家公園作為國家福利為納稅人所享有的本質；租金、特許經營費等收入完全不足以彌補收支分離經營模式下的資金缺口；國家公園的運行，包括建設、維護、以及相關的教育和技術研究等主要依靠政府撥款，其中，2006—2007財年政府撥款達到6億加元。瑞典國家公園大部分運行資金來自國家財政全額撥款，此外還有部分來源于中央政府、地方政府和社區共同出資組成的基金。德國國家公園最主要的資金來自州政府，運營資金被納入州公共財政統一部署，必要的管理經費由州政府根據規定下撥到縣財政。

2.5 經營機制

雖然國家公園一般都強調不以盈利為目的，但因國家公園承載游憩服務功能，園區內多有“特許經營”存在，從而形成所有權與經營權相分離的運作模式。經營細則通常不會“一刀切”，并且多為國家與地方共同參與。瑞典國家森林公園規定，在遵守公園管理條例的前提下繳納適當費用可以在規定區域垂釣、狩獵、漂流等。加拿大部分國家公園內部也劃出一定范圍允許垂釣、打獵。德國的經營機制與社區共建實現有機融合，公園與周邊村鎮、旅游公司、公共交通公司建立了良好的協同運作關系。美國國家公園本身不進行門票以外的任何商業經營，但允許公園內存在符合1965年《特許經營法》相關規定的商業項目，并提取一定管理費；特許經營采取公開招標，并設定十年經營上限(參眾兩院批準的可最長20年上限)。

2.6 社區及公眾參與

社區及公眾參與幾乎是主要發達國家國家公園必不可少的建設要素，也是解決土地歸屬及原住民矛盾的主要方式。在部分發達國家，國家公園為保持資源保護的完整性，其劃定的空間范圍往往含有部落土地、私人土地等，而并非都是無人居住的“原野”或“荒野”，土地權屬和原住民所涉及的利益分配等問題，決定了國家公園規劃建設初期就必須要妥善解決社區及公眾參與問題。本地居民參與公園規劃論證、建設，以及建成后從事管理具體事務工作、任職觀光引導員、從事特許經營項目等方式在主要發達國家較為常見，這些方式很好的平衡了本土居民作為“原住”的利益訴求，對于減少國家公園運作過程中的管理沖突也十分有效；同時，也避免了因公園建設而大規模遷移人口的經濟代價。以美國為例，美國國家公園決策過程都要聽取公眾意見以及進行一定范圍的全民公決，充分體現民主和尊重公眾的權利。公眾尤其是自然資源保護主義者，成為在19世紀末至20世紀初美國一大批國家公園得以建立必不可少的推動者；美國對國家公園的投資則有效應對了和平年代的消費需求上升，更好地宣傳了生態保護，為頒布和修訂國家公園相關法律奠定了更好地公眾基礎；國家管理局通過多種宣傳手段號召全民參與公園管理，實現志愿服務，而志愿者也成為美國公眾參與的一種主要形式(據2014年不完全統計，園內志愿者已達246000人)，志愿者通過申請參加到國家公園的管理中，服務于公園，志愿者參與公園內建筑維護、植物培育與修剪、網絡維護、牲畜的喂養、文秘類工作、園內地質監測、疾病控制、森林防火、對游客進行環境保護教育、環境解說與導游等20種工作[11]。在德國，公眾游憩和環境教育同樣在國家公園得到良好的結合。通常，德國國家公園近一半的員工要參與到環境教育中，形式多種多樣，如護林員代領的夜間步行、公園信息中心提供的動植物標本及生態系統知識講解等。日本通過創設“公園管理團體”的制度，使民間團體和市民積極參與公園管理，同時將每年8月的第一個星期日定為“自然公園清掃日”，號召各地方團體對自然公園進行義務清掃[12]。

專家參與管理是另一類國家公園公眾參與不可或缺的組成部分，通常以委員會成員、專家組顧問等身份參與。在專家的參與下，先進科技手段在管理上被越來越多的應用，如德國科勒瓦愛德森等多個國家公園已應用地理信息系統軟件對公園生態系統進行地圖化管理。

3 對我國國家公園建設的啟示

3.1 我國國家公園建設情況

我國雖對國家公園建設有過嘗試，但還未建立國家公園體系，目前，我國國家公園體制改革工作正處于試點階段。而我國保護區的概念在資源、性質上和國家公園類似，并經過了幾十年的發展。我國從上世紀五十年代開始進行自然保護區建設，現已建有自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、礦山公園、地質公園、海洋公園、水利風景區、沙漠公園等多種類型的保護區。至今，我國保護區在數量和面積上具有一定規模，根據環保部剛剛發布的《2016年中國環境狀況公報》顯示，目前我國共建立不同級別自然保護區2750個，其中國家級自然保護區446個，陸地面積約占陸地國土面積9.97%；根據林業局發布的數據，截止2013年底，森林公園2948個，其中國家森林公園780個。我國自然保護區體系建設對我國生物多樣性、自然景觀和自然/歷史遺跡的保護，以及維護國家/區域生態安全起到了非常重要的作用。

然而我國當前在保護區建設和管理方面也存在一些問題。

(1)生成k個滿足假設5和假設6的隨機整數xk，表示第k個時間段乘坐電梯的人數，并將xk個人隨機的分到第l樓；

首先，多部門管理，職責交叉。我國不同屬性的保護區分屬于不同部門。如：根據《自然保護區條例》規定，環境保護行政主管部門負責全國自然保護區的綜合管理，林業、農業、海洋、國土、水利、住建等部門在職能范圍內分別主管[13]。并且，不同類型的保護區各有規章政策，如：林業局針對森林公園頒布了《國家級森林公園管理辦法》(2011年8月1日正式實施)、《森林公園管理辦法》(2016年9月22日正式實施)；林業局針對沙漠公園發布了《國家沙漠公園試點建設管理辦法》(2014年1月1日正式實施)；國家海洋局頒布《海洋特別保護區管理辦法》(2010年8月31日正式實施)，等。

每個部門按照自己的管理體制、管理職責運行，這就導致管理職責重復或盲區，在管理過程中互相推諉扯皮現象出現，影響管理效果。

其次，同一區域多塊牌子，范圍重疊。同一區域可能有森林屬性又有草原屬性，如果按照資源要素不同進行分部門管理，會導致一個區域由多部門負責，管理權爭議，管理目標模糊，各自在自己職責范圍內負責，割裂了區域的生態完整性，不利于生態保護。

第三，沒有專門法律，缺乏立法保障。國家層面，雖然頒布了《自然保護條例》《風景名勝區條例》和一些管理辦法，但還未形成完整的法律體系，且條例和管理辦法的法力效力、法律地位與專門法律還有所差別，對推進保護區發展進程的作用有限。

3.2 啟示

自十八屆三中全會提出建立國家公園體制以來，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》中均對國家公園體制建設提出具體要求，國家公園體制改革將是提升我國保護體系綜合管理水平的契機。對于國家公園建設，結合國外國家公園的發展經驗，提出以下幾點建議：

第一，立法保障。縱觀國外國家公園建設可知，法律是國家公園體系的基石，因此，建議在我國國家公園體制改革階段，應首先制定國家層面法律——《國家公園法》，并在此基礎上完善國家公園法律體系。

第二，管理體制轉變。國家公園以保護為先，避免利益趨向，同時充分考慮國家公園建設中可能面臨的財政困難，建議在管理上采取中央集權和地方參與的機制，在經營管理上采取所有權和經營權分離的模式。

第三，科學劃定界限。建議以建立國家公園為契機，對各類保護區進行摸底調查，根據保護區性質特征重新界定保護區邊界范圍、管理要素等，完善我國保護體系框架。

第四，多方參與機制。國家公園作為公共產品需要政府負責管理，而好的機制可以帶動國家公園的發展，建議探索科學家、社區和民間團體多方參與管理機制，同時鼓勵公眾以志愿服務等形式參與國家公園管理與運營。

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Study on the International Experiences of National Park Construction

SUN Feixiang LIU Jinmiao LI Liping

(Policy Research Center for Environment and Economy of MEP，Beijing 100029)

Since the variation of social regime and development，the cognitive and practice of National Park are different between countries，however，the value and function of the National Park is highly consistent among them.That is，to protect the regional natural ecological environment and cultural history，and to provide a healthy，beautiful，safe and sustainable space full of knowledge.After 150 years of development，National Park has been seen as a symbol of national progress，and more connected with the spiritual world of human beings.National Park construction is both ecological construction and cultural construction.Through the comprehensive analysis of the history and current situation of National Park developments in several main developed countries，combined with the reform of National Park System in China，we put forward some policy suggestions，so as to provide decision-making reference for China′s National Park construction.

national parks；international experience；institutional reform；nature reserve

孫飛翔，博士，助理研究員，主要研究方向為環境管理、環境政策

劉金淼，碩士，主要研究方向為環境政策

致 謝：本文得到中國城市規劃設計研究院風景園林和景觀研究分院總工程師束晨陽教授的指導

文獻格式：孫飛翔 等.國家公園建設的國際經驗研究[J].環境與可持續發展，2017，42(4)：142-146.

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A

1673-288X(2017)04-0142-05