混合所有制職業院校：內涵、特征與價值

萬衛+李德武

摘 要：混合所有制職業院校是指職業院校的所有制包括公有制和私有制。混合所有制職業院校的基本特征是：資本來源多元化、治理結構法人化、治理模式市場化，其價值主要是：提高職業院校的資本供給、增強職業院校的運行效率、改善職業院校的治理效率、協調職業院校的利益分配。

關鍵詞：混合所有制職業院校；內涵；特征；價值

作者簡介：萬衛（1979-），湖北工業大學職業技術師范學院講師，教育學博士，華東師范大學教育學部職業教育與成人教育研究所博士后，研究方向為職業教育；李德武（1965-），湖北公安人，長江職業學院副教授，研究方向為職業教育。

基金項目：湖北省高等學校人文社會科學重點研究基地湖北職業教育發展研究院基金項目“湖北省混合所有制職業院校治理問題研究”（編號：2015A104），主持人：萬衛；湖北技能型人才培養研究中心基金項目“湖北省混合所有制職業院校運行機制研究”（編號：A2015002），主持人：萬衛；中國博士后科學基金資助項目“混合所有制職業院校運行機制研究”（編號：2015M581555），主持人：萬衛。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）31-0005-05

2014年，國務院發布《關于加快發展現代職業教育的決定》，提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術管理等要素參與辦學并享有相應權利”。在這樣的背景下，混合所有制職業院校的發展引起了人們的極大關注。然而，目前人們對混合所有制職業院校的基本理論問題認識并不清晰，已經嚴重地阻礙了其進一步發展。因此，對混合所有制職業院校的基本理論問題進行深入討論，就顯得十分迫切。在本文，我們將討論以下問題：何為混合所有制職業院校？混合所有制職業院校的基本特征是什么？發展混合所有制職業院校有何價值？

一、混合所有制職業院校的內涵

界定混合所有制職業院校的范疇，是研究混合所有制職業院校的基本前提。如果我們要定義混合所有制職業院校，就應該明確混合所有制的內涵。混合所有制是政治經濟學的一個新概念，可以從宏觀和微觀的層面進行理解。

從宏觀的角度看，混合所有制是指整個社會經濟的所有制包括公有制和私有制。所謂公有制，就是生產資料歸勞動者共同所有；所謂私有制，就是生產資料歸個人所有。所有制是生產關系的重要組成部分，決定于生產力的發展水平。目前，我國已經基本形成了以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。從這個意義上說，我國的社會經濟已經是混合所有制經濟。我國選擇混合所有制，歸根到底是由生產力發展的狀況決定的。實踐表明，以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度促進了我國經濟社會的快速發展。

從微觀的角度看，混合所有制是指企業的所有制包括公有制和私有制。也就是說，企業的資本構成不僅包括公有資本，還包括私有資本或外資資本。在混合所有制企業中，一般采用股份制的形式。應該明確指出的是，混合所有制不等于股份制。混合所有制說明的是企業資本來自公有制和私有制，與企業的所有權相聯系；股份制說明的是企業資本的實現方式，與企業的經營權相聯系[1]。在采用股份制的企業中，由于資本來源的分散，帶來了經營上的難題。為此，企業的所有股東一般將經營權委托給職業經理人。這就導致了股份制企業中所有權和經營權的分離，由此產生了委托代理問題。企業一般通過完善治理結構來解決這一問題。從這個意義上說，混合所有制在我國還有一段較長的路要走。

那么，何為混合所有制職業院校？我們認為，所謂混合所有制職業院校，是指職業院校的所有制包括公有制和私有制。對此，我們可以從宏觀和微觀的層面進行理解。

從宏觀的角度看，混合所有制職業院校是指職業院校包括公立職業院校和私立職業院校。所謂公立職業院校，是指職業院校的資本由勞動者共同所有；所謂私立職業院校，是指職業院校的資本歸個人所有。在我國，人們習慣將私立職業院校稱為“民辦職業院校”。根據《2013年中國教育統計年鑒》的數據，2013年我國有中等職業教育學校數12262所，其中民辦中等職業教育學校數2482所，約占總數的20.24%；高職（專科）院校數1321所，其中民辦高職（專科）院校數325所，約占總數的24.60%。可見，我國已經基本形式了公辦職業院校為主體，民辦職業院校共同發展的職業教育辦學體制。從這個意義上說，我國的職業院校已經是混合所有制職業院校。我國選擇發展混合所有制職業院校，是由經濟、政治、文化等多方面的因素決定的。實踐表明，以公辦職業院校為主體、民辦職業院校共同發展的職業教育辦學體制符合我國的基本國情，促進了我國職業教育事業的發展。

從微觀的角度看，混合所有制職業院校是指職業院校的資本不僅包括公有資本，還包括私有資本或外資資本。也就是說，職業院校只有公有資本或者非公有資本，不能稱之為“混合所有制職業院校”。一般而言，混合所有制職業院校宜采用股份制。股份制將混合所有制職業院校的所有權和經營權進行了分離，有利于資本的自由流動，有利于校長的職業化，有利于學校治理的現代化。不過，股份制也給混合所有制職業院校帶來了委托代理問題，這就要求混合所有制職業院校完善治理結構。職業院校可以在多個層次實行混合所有制，如學校、專業、實踐基地、學生宿舍等。也就是說，不論職業院校在哪個層次實行混合所有制，都可以稱之為“混合所有制職業院校”。

綜上所述，所謂混合所有制職業院校，是指職業院校的所有制包括公有制和私有制。從宏觀的角度看，混合所有制職業院校是指職業院校包括公立職業院校和私立職業院校。從微觀的角度看，混合所有制職業院校是指職業院校的資本不僅包括公有資本，還包括私有資本或外資資本。本文討論的是微觀層次的混合所有制職業院校。

二、混合所有制職業院校的特征

明確混合所有制職業院校的特征，是研究混合所有制職業院校的重要內容。所謂特征，就是一個事物區別于其他事物的特點。我們認為，混合所有制職業院校的基本特征是：資本來源多元化、治理結構法人化、治理模式市場化。

（一）資本來源多元化

所謂資本來源多元化，是指混合所有制職業院校的資本不僅包括公有資本，還包括私有資本或外資資本。可以說，資本來源多元化是混合所有制職業院校的本質特征。20世紀90年代，我國產生了若干所混合所有制職業院校，如蘇州工業園區職業技術學院。根據有關資料顯示，1999年蘇州工業園區職業技術學院的股權結構是：光華公司占65%，園區管委會占32.50%，市教育局占1.25%，市人力資源與社會保障局占1.25%。[2]可見，蘇州工業園區職業技術學院的資本來源既包括公有資本——園區管委會、市教育局和市人力資源與社會保障局，還包括私有資本——光華公司。從發展應用技術大學的角度看，獨立學院是一支重要的后備力量。獨立學院產生20世紀90年代，辦學類型多樣，可以分為混合型獨立學院和公辦型獨立學院。混合型獨立學院的資本來源既有公有資本，也有私有資本。例如，北京航空航天大學北海學院的出資方包括廣西壯族自治區北海市人民政府、北京航空航天大學、投資方（2004-2008年為北海大學經濟園區發展有限公司，2008年之后為陳瑞生）。

資本來源多元化是混合所有制職業院校面向市場辦學的經濟基礎。在資本來源單一化的條件下，職業院校面向市場辦學還存在著許多現實困難。在公辦職業院校，行政化的色彩還非常濃。例如，公辦職業院校的校長一般通過行政命令進行任命。這就導致校長們熱衷于研究政府的意志而非市場的需求，學校處于“半死不活”的窘境。在民辦職業院校，政策歧視依然十分嚴重。例如，民辦職業院校很難獲得政府的資助。在政府加大對公辦職業院校資助的背景下，民辦職業院校面臨著日益激烈的市場競爭。資本來源的多元化將幫助混合所有制職業院校面向市場辦學。一方面，隨著私有資本進入公辦職業院校，為破解公辦職業院校的行政化創造了條件。在混合所有制職業院校里，校長一般由董事會進行聘任，政府將無法通過行政命令來任命校長，這就迫使校長從研究政府意志向市場需求轉變。另一方面，公有資本進入民辦職業院校，民辦職業院校可以獲得政府一定程度的資助。例如，紫瑯職業技術學院原是一所民辦職業院校，通過引入江蘇省教育發展投資中心，轉變為混合所有制職業院校，不僅登記為事業單位法人，還成功升格為南通理工學院[3]。

（二）治理結構法人化

所謂治理結構法人化，是指混合所有制職業院校獨立地行使權力和承擔責任。法人，團體人格者也。法人的要件有二：一是團體；二是人格。團體包括兩個基本要素，即財產和人。一方面，團體只有擁有財產，才能獨立地開展民事活動和承擔責任；另一方面，團體不僅由自然人組成并由其出任法人代表，財產還來源于自然人的捐贈、投資等。人格則是民事權利主體的資格，一般由法律所賦予。可見，混合所有制職業院校只有具備法人條件，它才可以獨立地行使權力和承擔責任。總的來看，混合所有制職業院校的治理結構呈現出明顯的法人化色彩。首先，混合所有制職業院校可以獨立地行使權力。混合所有制職業院校實行董事會領導下的校長負責制，混合所有制職業院校的校長由董事會負責遴選、聘任和考核。例如，蘇州工業園區職業技術學院董事會從學院自身發展定位和實際需求出發，面向社會海選校長，最終高薪聘請了原蘇州大學社會學院院長助理單強教授[4]。其次，混合所有制職業院校可以獨立地承擔責任。混合所有制職業院校一般具有法人條件。如果混合所有制職業院校進行民事活動發生糾紛，就可以根據自己的財產獨立地承擔責任。例如，某獨立學院學生何小強起訴原華中科技大學武昌分校一案[5]。在此案審理的過程中，原華中科技大學武昌分校以法人的身份進行了應訴。

治理結構法人化是混合所有制職業院校面向市場辦學的制度基礎。一方面，它可以正確協調股東與學校之間的關系。由于資本來源多元化，混合所有制職業院校的所有權比較分散。然而，為了混合所有制院校的發展，經營權必須集中。在這樣的條件下，混合所有制職業院校一般實行股份制。隨著所有權和經營權的相對分離，混合所有制職業院校的委托代理問題就開始顯現出來。如果混合所有制職業院校不能很好地解決委托代理問題，就會產生嚴重的“內部人控制”現象，從而損害股東的利益。混合所有制職業院校通過治理結構的法人化，破解了委托代理問題，保障了股東的利益。另一方面，它可以正確協調學校內各利益集團之間的關系。在混合所有制職業院校，主要的利益集團包括股東、校長、教師和學生。為此，混合所有制職業院校一般借鑒公司治理，形成了較為完善的法人治理結構。股東大會代表全體股東的利益，由它遴選和任免董事會成員。校長由董事會遴選和任免，接受監事會的監督。監事會由股東代表、教師代表和學生代表等組成，對董事會和校長進行監督。混合所有制職業院校通過治理結構的法人化，保障了各利益集團的利益。

（三）治理模式市場化

所謂治理模式市場化，是指混合所有制職業院校的治理主要依靠市場進行資源配置。混合所有制職業院校治理模式的市場化主要表現在兩個方面：首先，專業設置市場化。職業院校的專業設置受多方面因素的制約，如區域經濟、社會分層、社會分工和技術進化等。混合所有制職業院校的專業設置，關鍵是依靠股東的力量。例如，海南職業技術學院的股東有海南省教育廳、海南省廣播電視大學和羅牛山公司。羅牛山公司是一個上市公司，擔任海南職業技術學院的大股東。因此學校的專業設置緊緊依靠羅牛山公司，充分利用海南旅游業和熱帶農牧業等特色產業，體現了市場針對性[6]。其次，高管任命市場化。校長是混合所有制職業院校最重要的高級管理人員。一般而言，混合所有制職業院校的校長由董事會負責遴選和任免。在校長遴選和任免的過程中，市場的力量起決定性的作用。例如，蘇州工業園區職業技術學院面向社會海選校長。

治理模式市場化是混合所有制職業院校面向市場辦學的動力基礎。一方面，它有利于平衡職業教育的供求矛盾。我國職業教育的供求矛盾還比較突出，主要表現在職業院校的教育質量不高，無法滿足廣大人民群眾接受優質職業教育的需求。在這樣的條件下，混合所有制職業院校通過治理模式的市場化，有利于改進職業教育的供給。例如，混合所有制職業院校專業設置的市場化。混合所有制職業院校通過設置市場亟需的專業，能夠幫助學生順利走上工作崗位。另一方面，它有利于學校更好地服務社會。職業院校服務社會的方式主要是人才培養和科學研究。公辦職業院校的行政化導致其服務社會的能力較弱，而民辦職業院校的力量弱小導致其無法更好地服務社會。混合所有制職業院校通過市場配置資源，可以增強其服務社會的能力。例如，混合所有制職業院校高管任命的市場化。混合所有制職業院校通過高管任命的市場化，可以迫使高管將精力投入學校的發展，改進人才培養和科學研究工作。

三、混合所有制職業院校的價值

闡明混合所有制職業院校的價值，是研究混合所有制職業院校的基本內容。所謂價值，就是客體對主體需要的滿足。我們認為，混合所有制職業院校的價值主要是：提高職業院校的資本供給、增強職業院校的運行效率、改善職業院校的治理效率、協調職業院校的利益分配。

（一）提高職業院校的資本供給

職業院校資本供給的主要特征是：資本來源單一，資本供給的總量偏少。首先，資本來源單一。國家通過財政撥款的方式舉辦公辦職業院校，其資本來源是公有資本。自然人或者公司法人通過投資的方式舉辦民辦職業院校，其資本來源是私有資本或外資資本。可見，不論是公辦職業院校，還是民辦職業院校，其資本來源都是單一的。其次，資本供給的總量較少。根據《2014中國教育經費統計年鑒》的數據，2014年度，中等職業學校教育經費占教育經費總投入的6.58%，而普通高中占10.63%；高等職業學校教育經費占教育經費總投入的4.78%，而普通本科學校占21.48%。可見，職業教育的投入遠低于普通教育。然而，職業教育要花費大量資金進行實訓基地建設和技能訓練，生均培養成本是同級普通教育的2-3倍[7]。由于職業教育投入不足，許多職業院校的教學設施還相當落后，嚴重制約了職業教育質量的提高。

發展混合所有制職業院校，提高了職業院校的資本供給。第一，資本來源單一無法滿足職業院校發展的需要。我們目前還處于社會主義初級階段，經濟社會發展的任務依然十分繁重。因此，公辦職業院校寄希望于政府在短時間內大幅提高財政撥款并不現實。民辦職業院校是我國職業教育的一支重要力量。然而受多方面因素的制約，民辦職業院校的發展舉步維艱。在提高職業教育質量的背景下，職業院校亟需改善辦學條件。可見，資本來源單一已經無法滿足職業院校發展的需要。第二，資本來源多元化滿足了職業院校對資本的渴求。混合所有制職業院校資本來源多元化，主要有兩個方面的意義：一是混合所有制職業院校產權主體走向多元化。產權主體多元化意味著混合所有制的所有權由集中走向分散，這就為其通過社會化的方式融資創造了條件。二是混合所有制職業院校必須面向市場辦學。在市場經濟體制逐步建立的條件下，市場成為職業教育資源配置的決定性力量。在這樣的條件下，混合所有制職業院校的資本社會化必然依賴市場，這就要求其必須面向市場辦學。否則，混合所有制職業院校將無法獲得市場的青睞。

（二）增強職業院校的運行效率

民辦職業院校普遍采用公司化管理，具有較高的運作效率。然而，公辦職業院校的運行效率還比較低下。首先，中等職業學校實行的是校長負責制。盡管如此，公辦職業學校校長辦學的權力還很小，經費、人員、設備等都由政府部門控制。例如，中等職業學校招聘教師，需要納入政府人力資源和社會保障部門的統一管理，導致學校經常無法選聘適合的教師。其次，高等職業院校實行的是黨委領導下的校長負責制。根據《高等教育法》的規定，校長行使組織教學活動、科學研究和思想品德教育等多項職權。盡管如此，政府部門對公辦高職院校的直接管理，導致校長的辦學權力實際上比較小。例如，公辦高等職業院校的校長由政府直接任命，使得校長難以集中精力面對市場辦學。

發展混合所有制職業院校，增強了職業院校的運行效率。究其根源，混合所有制職業院校一般實行股份制，所有權分散而經營權集中。所謂經營權集中，就是混合所有制職業院校的校長具有充分的辦學權。經營權集中符合混合所有制職業院校發展的客觀規律，增強了其運行效率。第一，經營權集中要求職業型校長領導混合所有制職業院校的發展。根據《2013中國教育統計年鑒》的數據，2013年度，中等職業學校的校均規模為1568人，高等職業院校的校均規模為5876人。可見，職業院校的規模已經比較龐大。在這樣的條件下，校長無法依賴于經驗進行管理，必須走向科學化。這就要求混合所有制職業院校的校長向職業化轉型。職業型校長領導混合所有制職業院校的發展，前提是其經營權的集中。第二，經營權集中是混合所有制職業院校所有權分散的必然結果。在所有權分散的條件下，出資者既不具備管理混合所有制職業院校的能力，也無法全部參與混合所有制職業院校的管理。因此，出資者必然將混合所有制職業院校的經營權集中，并將其委托給職業型校長。他們相信，職業型校長是混合所有制職業院校發展的最佳選擇。

（三）改善職業院校的治理效率

不論是公辦職業院校，還是民辦職業院校，都實行了法人治理。法人治理的主要功能是處理好職業院校的所有者、經營者、教師、學生等之間的關系，從而保障其高效且規范地運行。職業院校治理的良好運行，需要一套完善的治理機制，這就要求所有者的多元化。在所有者單一的條件下，職業院校難以建立良好的治理機制。首先，從公辦職業院校來看，政府和學校的關系亟需調整。事實上，政府既是公辦職業院校的出資者，又是公辦職業院校的管理者，公辦職業院校缺乏充分的辦學自主權。在高等職業院校內部，行政權力與學術權力失衡的問題也相當突出。其次，從民辦職業院校來看，學校內部治理結構亟需調整。投資辦學是我國民辦教育的基本特征[8]。為了規避《中華人民共和國教育法》等法律的約束，民辦職業院校的出資者通常依靠“控制權”來維護自身的利益，主要表現為“家族化管理”。在這樣的條件下，民辦職業院校的利益被忽視，學校發展舉步維艱。

發展混合所有制職業院校，改善了職業院校的治理效率。究其根源，混合所有制職業院校的所有權分散，這就為內部權力的制衡創造了條件。混合所有制職業院校一般實行股份制，其所有權和經營權分離，因而存在著委托代理關系。如果缺乏完善的監督機制，混合所有制職業院校就容易產生“內部人控制”問題。所有權分散，意味著混合所有制職業院校的監督者必然眾多。否則，混合所有制職業院校的所有者就無法確保自身的權益。一般情況下，混合所有制職業院校借鑒公司治理，基本治理結構包括股東大會、董事會、監事會和校長。在所有權分散的條件下，混合所有制職業院校的權力相對均衡。事實上，混合所有制職業院校的“三會一校”形成了相對均衡的治理結構。董事會負責學校重要事務的決策，校長負責學校的具體運行，股東大會、董事會和校長都要接受監事會的監督。一般而言，混合所有制職業院校的監事會主要由股東的代表擔任，但還應包括教師代表和學生代表。在這樣的治理架構下，混合所有制職業院校的權力獲得了相對均衡，治理富有效率。

（四）協調職業院校的利益分配

在資本來源單一化的條件下，職業院校實行的分配制度是利益獨享。首先，公辦職業院校的利益由政府獨享。根據“誰投資，誰受益”的原則，政府是公辦職業院校的唯一出資者，因而獨自享有其受益權（指所有人基于所有物而獲得的利益）。然而，公辦職業院校屬于事業單位法人，以自己的財產獨立地從事民事活動。在這樣的條件下，公辦職業院校法人享有收益權（指所有人收取占有物所產生的孳息）。然而，公辦職業院校缺乏充分的辦學自主權，政府經常通過行政命令的方式干涉其辦學，損害公辦職業院校法人的收益權。其次，民辦職業院校的利益由自然人或者民營企業法人獨享。自然人或者民營企業法人是民辦職業院校的唯一出資者，因而獨自享有其受益權。民辦職業院校屬于民辦非企業法人，以自己的財產獨立地從事民事活動。然而，出資者經常通過“內部人控制”，損害民辦職業院校法人的收益權。可見，在資本來源單一的條件下，職業院校的所有權集中，其受益權屬于單一主體，導致職業院校的發展與其他利益主體缺乏直接的聯系。

在資本來源多元化的條件下，混合所有制職業院校實行的分配制度是利益分享。一方面，它有利于協調利益相關者之間的關系。資本來源的多元化導致所有權的分散，這就意味著利益相關者都可以成為混合所有制職業院校的所有者。在這樣的條件下，混合所有制職業院校的受益權將由利益相關者分享。可見，所有權分散是協調混合所有制職業院校利益相關者的產權基礎。另一方面，它有利于增強利益相關者參與職業教育的動力。在所有權集中的條件下，利益相關者無法以所有者的身份享有職業院校的收益權，導致它們缺乏參與職業教育的動力。可以說，這也是企業缺乏參與職業教育熱情的產權根源。在所有權分散的條件下，利益相關者都可以成為混合所有制職業院校的所有者，增強了它們參與職業教育的動力。

參考文獻：

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責任編輯 韓云鵬