農村宅基地整理收益分配研究進展與述評

易小燕 陳印軍 袁 夢(中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所 北京 100081)

農村宅基地整理收益分配研究進展與述評

易小燕 陳印軍 袁 夢
(中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所 北京 100081)

伴隨著我國城鎮化的發展，農村宅基地整理數量日益增多，如何合理分配農村宅基地整理收益成為近年來的研究熱點。本文從研究內容和研究方法兩個方面梳理了近年來農村宅基地整理收益分配的研究進展。研究內容主要集中在農村宅基地整理模式和做法、農村宅基地整理收益形成及其分配、農村宅基地整理分配的制度障礙及改革路徑。研究方法主要包括農戶問卷調查、計量模型與數理統計、博弈論及案例研究四種。通過對現有文獻的梳理總結，得出目前的研究存在三點不足：農村宅基地整理收益分配比例尚未確定、單次認知問卷調查方法存在弊端、數據分析與運用擬待加強。并提出未來的研究方向主要集中在：構建收益分配價值體系，確定宅基地整理收益合理分配方法；采用長期跟蹤調查方法，為農村宅基地整理收益分配提供數據支撐，運用博弈論研究方法剖析利益主體間的博弈過程。

農村宅基地；整理模式；利益分配；制度障礙；研究方法

長期以來，我國農村宅基地實行福利性分配和無償性使用，很多農戶“建新不騰舊”，造成“一戶多宅”現象比較普遍。隨著城鎮化的快速發展，我國農村常住人口持續減少，造成了農村“人走房空”的現象，產生了大量空心村。據2010年國土資源部土地利用變更調查數據顯示，我國農村居民點用地面積高達 16.53萬km2，占全國建設用地總量的62%，是城鎮建設用地總量的4.6倍。另外，我國人均居民點用地214m2，遠遠超過150m2的國標上限，“空心村”內宅基地閑置面積約占10%[1]，造成土地資源的浪費。已有研究表明，我國農村宅基地集約利用的潛力非常大，中科院課題組對山東省 120 個典型村、4 萬多宗地的調查表明，村莊土地整治潛力在46%～54%，可凈增耕地 13%～15%[2]。農村宅基地整理將原有宅基地復墾為耕地，將農民集中安置到規劃居住區域，這樣既可以實現耕地規模經營，又結余了建設用地指標，提高了土地利用效率。

農村宅基地整理后結余的建設用地可以用于開發建設，農村集體建設用地轉變為國有土地，土地增值。但由于目前宅基地流轉機制尚未完善，宅基地整理后的增值收益分配問題成為學術界討論的熱點。如何協調國家、集體、個人之間的利益，合理分配宅基地整理收益，是政策推行的關鍵因素，也是農村社會穩定和農業可持續發展的重要抓手。本研究主要從內容和方法兩個方面梳理了我國學術界近年來農村宅基地整理收益分配的研究進展，把握當前農村宅基地整理收益分配的研究動態，并基于已有研究特征，提出了目前研究的不足之處，指出了未來重點研究方向，旨在為農村宅基地整理收益分配及推進農村宅基地制度改革提供理論支撐。

1 研究的主要內容

1.1 農村宅基地整理模式與做法

在現行農村宅基地制度框架下，農村宅基地整理是促進建設用地與農用地集約利用，提高土地利用效率的有效途徑。關于農村宅基地整理模式與做法，學者們展開了深入、詳細理論分析與實證研究。總體可以概括為：按照整理目的不同，宅基地整理可以分為城中村改造模式、園中村改造模式、土地整理置換模式和下山移民置換模式；按照補償類型差異，可以分為貨幣補償模式、置換異地住房模式和置換異地宅基地模式；按照實施主體可以分為政府主導型、市場主導型、集體推進型和農民自發型。

就實施主體而言，浙江省嘉興市的 “兩分兩換”、天津的“宅基地換房”、重慶市的 “地票交易”等模式是政府主導宅基地流轉模式的典型代表。崔寶敏[3]和徐志明[4]分別對天津市、蘇州市兩地 “宅基地換房”試驗情況進行了實地考察認為，政府部門主導的宅基地流轉模式，既可以挖掘土地市場資源配置的強大功能，又能夠全力調動政府調控積極性，此模式適宜在經濟發達、制度相對完善的農村推廣，然而此模式仍然存在農民參與積極性低、流轉規模小、行政監督能力薄弱等問題。另有學者提出通過宅基地直接上市流轉來優化配置宅基地資源，以便更好的保障農民權益。高圣平等[5]提出要從根本上改變土地市場的二元性，促進宅基地直接上市流轉，許源豐[6]等進一步認為這是未來經濟發展的必然選擇。蓋藝騰等[7]也提出通過擴大宅基地的用益物權，改革戶籍制度，引入市場機制，能夠保障農民“住房財產權”，讓農民分享城市化的級差收益。祁黃熊[8]分析了浙江省農村宅基地開發“聯眾模式”的利弊，認為企業參與農村宅基地整理有助于農村宅基地利用，并能促進鄉村旅游發展，但需要政府規范管理，控制風險。楊璐璐[9]以浙江湖州為例對宅基地整理退出“房票”模式進行了分析，認為浙江湖州的“房票”模式提出了全新的市場化思路，帶來了多方利益的互贏，但是也有一定的適用條件：農民對土地的依賴程度較低、農民的居住改善意愿強烈、土地區位好價值高、宅基地整理復墾的建設用地指標封閉運行的地區。然而，與上述觀點不同，韓康等[10]認為中國目前的改革具有漸進性特征，因此宅基地流轉需要采用一種過渡模式，即通過集體經濟組織發揮作用來推動宅基地流轉、提高農民福利水平；袁鋮[11]也認為進行農村集體經濟組織創新是化解宅基地流轉問題的現實選擇。另有學者研究了農民自發宅基地整理的模式與做法，張夢琳[12]認為在農民自發宅基地流轉模式屬于隱形、非法流轉，面臨較大的交易風險。此模式在廣東、北京、江蘇、上海等經濟發達省、直轄市比較普遍。

1.2 農村宅基地整理收益形成及其分配

農村宅基地整理收益一方面為本身具有增值性，另一方面主要在于地方政府或村集體進行投資開發，將原有宅基地整理后通過招拍掛的方式出讓給開發商進行城市住宅等建設，在此過程中，宅基地的增值體現為投資性增值和改變用途帶來的增值，其收益也大部分由投資方取得，農民未能獲得這部分收益。對于農村宅基地整理收益分配問題爭論較多，焦點在于不同利益主體間的分配比例問題。王文、洪亞敏、彭文英[13]從收益形成與分配機理角度探討了集體建設用地流轉收益形成及其分配。馬文君[14]認為城鄉建設用地增減掛鉤的收益主要由兩部分組成，一是由于集體建設用地的減少損失的集體建設用地發展權；二是由于拆舊區復墾為耕地后代建新區進行耕地保護所進行的經濟補償。朱新華、張金明[15]分析了農村宅基地資本化及其收益分配問題，強化農村宅基地資本屬性，讓農民分享城市化進程中的土地收益。張遠索等[16]分析了不同整理模式的收益來源及其利益分配，并提出了新的分配思路，構建了權利(Right)、執行(Execution)、監督(Supervision)、主體(Subject)、來源(Origin)、模式(Mode)RESSOM理論模型。倪靜等[17]以重慶市江津區為例，根據宅基地流轉的政府主導型模式和市場主導型模式，分析流轉收益的分配格局，并對兩種收益分配格局進行比較。政府主導型宅基地流轉模式兩級政府所占比例達到55.29%，超過總收益的一半，而農民所獲總收益達到42.86%；市場主導的宅基地流轉模式，其收益受市場影響較大，農業開發業主所占收益的絕大多數，達到89.3%；政府、農戶以及農民集體三方所獲收益比例較小。

1.3 農村宅基地整理收益分配的制度障礙及改革路徑

我國現行的農村宅基地產權制度限制了收益分配，原因在于所有權主體虛位，用益物權不完整，財產權難以實現。雖然我國法律明確規定農村宅基地屬于農村集體經濟組織所有，農村集體經濟組織成員有權使用宅基地，但作為主體地位的集體經濟組織是“村”還是“組”，在實際操作中比較模糊，導致宅基地使用權的分配受到行政力量干預，農民很難分享宅基地整理收益[18]。嚴金海[19]通過對福建省廈門市的調查，分析了宅基地整治過程中的土地利益沖突與產權制度成因，認為土地發展權價值的爭奪是集體、農戶與市縣政府之間的土地利益沖突的核心，根源在于產權設計與治理結構的內在缺陷。劉波[20]認為從產權角度看，政府既不是農村集體建設用地的產權人，也不是產權人的代表，因此政府不應參與農村集體建設用地的流轉收益分配。現階段政府參與流轉的收益分配僅是權宜之計。如果今后法律明確了集體建設用地使用權流轉的地位，實現了集體建設用地與國有建設用地的“同地、同權、同稅”時，政府就應當通過稅收途徑來增加公共收入、調節農民集體之間的收入分配。而集體建設用地使用權流轉中的土地收益，應歸相應的農民集體所有，國家不宜再直接分享集體建設用地流轉收益。為此，郭冠男[21]提出了加強宅基地管理立法體系建設，明確農民宅基地為永久性用益物權；建立差別化有償使用的宅基地使用制度，提高宅基地使用效率；探索建立有條件的宅基地使用權流轉制度，實現農民宅基地使用權的市場價值。李金蘭、潘晨光[22]也提出完善宅基地確權登記，賦予農村宅基地完整的使用權，建立宅基地自由流轉和有效退出等機制，增加農民財產權收益。

2 主要研究方法

2.1 農戶問卷調查法

近年來，農戶問卷調查法在農村宅基地整理收益分配的研究中運用越來越多，通過農戶調查得出農民的利益訴求，進而提出有針對性的政策建議。如鮑海君[23]通過對浙江省800位農民的調查，表明不同經濟水平、不同年齡階段、不同教育背景等各類群體農民對征地增值收益分配有不同的反應和需求，農民有權參與分配土地轉用增值、分享城市化發展成果，得出農民分享的比例應在30%～50%之間。王蕊[24]通過天津市616戶農戶的調研數據，得出影響農村居民用宅基地換取城鎮住房的主要原因是城鎮醫療、最低工資標準以及子女教育等。寧濤等[25]采用問卷調查法、Logistic分析法，從農戶視角分析宅基地流轉的原因，探尋農村宅基地流轉的主要影響因素。

2.2 計量模型與數理統計法

近年來，計量模型和數理統計方法在農村宅基地收益分配研究中得到了廣泛應用，主要是通過區域調查獲取相關數據，運用計量模型進行分析，得出宅基地整理中不同利益主體的收益分配方案。朱一中、曹裕[26]建立了土地增值收益分配理論模型，農民、開發商和政府分享土地增值收益的理想比例是農民約占25%～30%，開發商約占15%～20%，政府約占50%～55%。苑韶峰等[27]利用物元模型分析了土地收益增值分配。劉正英[28]通過新疆尹寧市塔什科瑞克鄉實地調研和農戶訪談，構建了地方政府-農牧民的宅基地轉換決策模型，運用調查數據進行了分析和實證，結果表明在宅基地置換增值收益分配中，農牧民處于劣勢，因地方政府參與，農牧民宅基地置換收益分配大大降低，農牧民利益得不到維護，導致農牧民長期生活水平呈下降趨勢。伍振軍等[29]對宅基地置換的實現條件和收益分配進行了理論分析，計算出政府和農民的行為界限，并利用J市“宅基地換房”的實踐，對宅基地置換中地方政府—農民的宅基地置換決策理論進行了驗證，認為農民按照面積獲得的補償價格比例是宅基地收益分配的關鍵所在。

2.3 博弈論研究方法

國內在博弈論方面的研究起步較晚，隨著研究的深入越來越多的學者開始進行嘗試。宋海鵬等[30]從利益博弈視角分析宅基地流轉中地方政府和農民利益的博弈分析，研究發現長期的利益博弈下禁止宅基地流轉不能夠促使各方的長期經濟收益增加。譚麗麗[31]運用博弈論工具構建了宅基地置換的動態博弈模型，分析各個相關主體之間的利益博弈機制，并通過對天津市華明鎮宅基地置換的實證分析，得出宅基地置換中采用政府、開發商、村集體共同運作，政府把握政策、開發商全程參與、村集體為主體的置換方式更有利于加快城鄉統籌，推動宅基地置換，促進社會和諧發展。關江華、黃朝禧[32]運用博弈論方法研究農村宅基地流轉過程中土地隱形溢出效益在利益主體之間的分配，研究發現，農戶是利益主體中的弱勢群體，其合法利益難以得到有效保障，提出了相關政策建議。

2.4 案例研究法

案例研究方法是以一個或多個個案為研究對象，通過具體分析，促使人們進入特定的研究過程，獲得真正的研究信息，并尋求解決問題答案的一種定性研究方法，該方法近年來在農村宅基地整理收益分配中得到了應用。張紅星、桑鐵柱[33]運用天津“宅基地換房”模式的案例分析其交易機制的改進機理，認為該模式是治理結構的創新，一方面，政府在不完全合約中引入了規范與權力，降低了分散交易的成本；另一方面，民主協商的政治程序保障了農民的談判力。與國家征地機制和分散交易機制相比，這一新的土地非農化模式有利于推進城市化，有利于保護農民利益。諸培新、劉玥汐[34]運用江蘇南通某項目區的案例分析揭示了農村集體建設用地流轉中的土地增值收益分配關系及其分配機制，研究表明該項目的增值收益分配依然取決于政府在項目中的價值取向和決策，沒有實現產權制度創新。

3 研究述評與未來研究方向

3.1 研究述評

通過文獻綜述可以發現國內眾多學者運用了農戶問卷調查、計量模型與數理統計、博弈論及案例研究等多種方法，圍繞農村宅基地整理的模式與做法、農村宅基地整理收益形成及其分配、農村宅基地整理收益分配的制度障礙及改革路徑等方面進行了研究，并取得了豐富的研究成果，但仍存在一些需要改進的地方，具體表現在：

(1)目前關于如何確定宅基地整理收益分配比例問題是學者關注的重點，也是難點。地方政府到底是否應該參與增值收益的分配，目前學術界觀點不一，研究也不夠深入。農民到底應該獲得多少收益，目前學術界也沒有得出統一結論。在理論和機理研究方面，尚未建立農村宅基地整理收益分配價值體系，對退出宅基地的補償標準的探索有待加強；在實證研究方面，不同整理模式、不同區域下農民獲得的分配比例差異較大，沒有形成標準化的分配方案。

(2)在調查方法上，目前有關農戶問卷調查大多采取單次認知調查，而多次調查能夠獲得多組前后對比數據，有助于修正數據，更有利于對比分析，但是在目前均運用不多，主要為非連續性調查。

(3)在數據分析和運用方面，大部分研究還停留在一般性的描述和匯總上的定性分析，從描述中上升到系統理論的研究尚不多見；實證分析過程中雖然大多引入模型分析，但是在模型推導與校驗上還需要進一步加強。在數據運用方面，大部分研究關注了微觀經濟主體的社會經濟屬性，但是并沒有將這些屬性與微觀經濟主體的空間信息數據進行融合，如何在調查中將兩種數據融合，并運用到農戶宅基地流轉的研究中，是一個值得深入探討的問題。

3.2 未來研究方向

基于以上評述，未來研究主要方向可以從以下幾方面展開：

(1)通過農村宅基地整理收益形成機理研究，構建收益分配價值體系，為合理分配宅基地整理收益、保護農民權益提供理論支撐。結合經濟學、社會學、行為學等方法分析宅基地收益分配的可行性，從理論框架和實證分析相結合進行檢驗和驗證，得出宅基地整理收益合理分配方法。

(2)采用長期跟蹤調查方法，對不同利益主體進行調查回訪，并對數據進行前后對比，通過長期數據得出普遍性和規律性的研究結論，為農村宅基地整理收益分配提供數據支撐。

(3)運用博弈論研究方法剖析利益主體之間的博弈過程，通過建立博弈模型和實證檢驗進行量化分析，為實現利益主體間的均衡機制提供參考。

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Research Progress and Review on the Income Distribution of Rural Residential Land Consolidation

YI Xiaoyan CHEN Yinjun YUAN Meng
(Chinese Academy of Agricultural Sciences，Institute of Agricultural Resources and Regional Planning，Beijing 100081，China )

With the development of urbanization in our country，the quantity of rural residential land consolidation is increasing，how to distribute the rural residential land consolidation benefits has become a hotspot in recent years.This paper reviews the research progress of income distribution of rural residential land consolidation in recent years from research content and research method two aspects. The research mainly focuses on the mode and practice of rural housing land consolidation，the formation and distribution of rural residential land consolidation’s benefits，the institutional barriers and the reform path of rural homestead consolidation and distribution. The research methods include the peasant household questionnaire survey，econometric model and mathematical statistics，the game theory and case studies.Based on the summarization of the existing literature，it is concluded that there are three problems in current research the proportion of income distribution in rural homestead consolidation has not yet been determined，the method of single cognition questionnaire has drawbacks，and data analysis and application are to be strengthened. And then put forward the future research directions mainly：to construct the value distribution system of income distribution，to determine the reasonable distribution of homestead land consolidation benefits；to use long-term follow-up survey method to provide data support for rural homestead land consolidation income distribution；use game theory to analyze the stakeholders Between the game process.

rural residential land；arrangement mode；benefit distribution；institutional obstacles；research method

項目資助：國家自然科學基金項目(71303242)和國家軟科學計劃(2013GXS4B080)

易小燕，博士，副研究員，研究方向為土地資源與環境經濟

F301.2

A

1673-288X(2017)01-0018-04

引用文獻格式：易小燕 等.農村宅基地整理收益分配研究進展與述評[J].環境與可持續發展，2017，42(1)18-21：.