論我國海洋生態環境治理體系現代化

鄭苗壯 劉 巖 裘婉飛(國家海洋局海洋發展戰略研究所，北京 100161)

論我國海洋生態環境治理體系現代化

鄭苗壯 劉 巖 裘婉飛
(國家海洋局海洋發展戰略研究所，北京 100161)

推進我國海洋生態環境治理體系現代化，就是要適應時代變化，通過改革和完善體制機制、法律法規，促進各項制度日趨科學完善，解決海洋資源環境開發利用問題。通過海洋生態環境治理使得我國海洋經濟向綠色轉型、藍色發展，實現政府、企業和社會的協同共治，以及海洋生態環境治理制度化、規范化、程序化。

海洋；生態環境；治理體系；現代化

豐富的海洋資源和海洋提供的巨大的生態系統服務價值是我國經濟社會發展的重要基礎和保障。在經濟社會迅速增長、人口快速增加以及城市化程度不斷加快，而陸地資源日益趨緊的背景下，海洋的戰略價值日益凸顯，科學開發海洋資源和保護海洋環境，是實現我國經濟社會可持續發展的必然之路[1]。然而，由于近年來沿海區域經濟和海洋經濟的快速發展，海洋生態文明建設水平仍滯后于經濟社會發展，海洋資源約束趨緊，海洋生態環境污染嚴重，近海生態系統退化，發展與海洋資源環境之間的矛盾日益突出，已成為經濟社會可持續發展的瓶頸和制約[2]。

從當前我國海洋生態環境的形勢來看，海洋生態環境治理體系還不能滿足建設生態文明社會的要求。如果不從制度上解決海洋生態環境治理問題，難以實現持續改善海洋環境，也難以實現海洋生態文明的建設目標。全社會對海洋生態環境問題關注度日益上升，全社會參與海洋生態環境治理的意愿正逐步形成。健全海洋生態環境治理體系是生態文明建設的突破口和核心任務。海洋生態環境保護、海洋生態文明建設，是理念、制度和行動的高度綜合與統一，其中制度建設是重中之重。海洋生態環境治理體系是完善海洋生態環境領域的法律法規、體制機制和具體管理制度，形成一整套緊密相連、相互協調、運行流暢的制度體系，支撐和推動國家與社會發展。將生態文明與海洋生態環境治理有機結合起來，對我國建設海洋生態文明，實現美麗海洋具有積極作用。

1 海洋生態環境治理體系的總體情況

1.1 基本情況

我國現行海洋生態治理體系，是在傳統計劃經濟體制下開始萌發的，并伴隨著改革開放，特別是經濟體制改革和行政體制改革以及海洋生態環境問題日益突出而逐漸形成的。經過多年的發展和實踐，我國初步形成了以政府為主體、企業和社會組織參與的海洋生態環境保護格局。從政府、企業和社會協調治理的角度看，現代意義上的海洋生態環境治理體系初步形成。

1.1.1 行政管理體制

橫向上看，形成了以綜合經濟部門、農林水土等部門、海洋行政管理機構“三大板塊”。其中，綜合經濟管理部門主要有國家發展改革委、財政部，負責海洋生態環境領域的規劃制定、政策指導和預算分配等職能。農林水土等部門包括農業、林業、水利、國土和環保，這些部門負責行業性管理。海洋行政主管部門是國家海洋局。海洋污染防治和海洋資源開發管理職能主要由國家海洋局負責，但國土、水利和交通等部門各自承擔各自領域的海洋污染防治。海洋行政主管部門負責海洋環境保護和督查、海洋綜合管理和規劃以及海洋海洋環境監測監視[3]。

縱向上看，中央地方形成四級管理結構。中央負責政策、規劃制定和審批、監督等事項，并在海洋環境保護領域設置區域管理機構；省級政府既負責中央政策實施，又負責本級規劃制定和審批、監督等事項；市縣一級主要負責具體的實施和監管。地方政府在省、市、縣三級普遍設立海洋漁業、農業、水利、國土、環保等管理機構。

1.1.2 企業和社會的參與

經過30多年的發展，企業和社會組織在海洋生態環境保護方面發揮重要作用。跨國企業和國內中央企業、大型民營企業通過開展“綠色”“藍色”行動計劃，支持和贊助民間海洋環境保護行動。環保企業通過多種專業服務，廣泛進入海洋污染防治、海洋生物多樣性養護、海洋節約集約利用等領域，既推動了海洋生態環境保護，又促進了海洋經濟發展。海洋領域的環保組織也快速發展，在海洋環境教育、海洋環境信息公開、海洋環境決策、海洋環境監督、海洋生物保護等方面，開展了一系列的活動，引起了社會各界的廣泛關注。

1.1.3 法律和制度體系

我國高度重視海洋立法，海洋環境保護立法工作發展迅速。初步形成了以《海洋環境保護法》、《海域使用管理法》、《海島保護法》等為主體、以陸源污染防治、海岸和海洋工程污染防治、船舶污染防治、海洋傾廢管理等方面的管理條例為配套法規的海洋環境保護法律體系。建立的環境保護管理、污染防治、生態保護與建設、監測評價等方面的法律制度，在推進海洋資源有效利用和保護、海洋污染防治和海洋生態環境保護方面發揮了顯著作用和效力。

1.2 存在的問題

經過多年的努力，我國海洋生態環境治理體系建設取得顯著進展，但仍存在一些問題。綜合經濟部門、行業管理部門和海洋行政主管部門之間以及各部門內部的分割局面并沒有顯著改變，海洋生態環境統一監管體系尚未形成；法律、政策和規劃的有效實施仍是突出問題；企業和社會力量作用相對于政府而言，仍然較弱，未能有效實現政府、企業和社會協同治理。受各利益方制約和影響，海洋生態環境治理體系的發展方向尚不明確，治理能力仍然明顯不足。

1.2.1 發展理念

改革開放以來，基于經濟發展優先的指導思想，海洋生態環境破壞的成本沒有得到重視。經濟發展邊際收益遞減而海洋生態環境破壞邊際成本遞增。目前，我國已經出臺一些強調保護海洋環境優先的制度措施，但依然局限于一些具體的環境管理手段，在海洋環境與經濟發展戰略以及多主體參與環境治理等長期的制度建設上缺乏系統化、前瞻性和整體協調性的安排。

當未來的海洋環境成本讓位于當前的經濟收益時，產生的海洋環境紅利的收益具有即時性、短期性和私有性，而損害則具有滯后性、長期性和公共性。當前相當一部分地方政府、企業和公眾在海洋環境保護問題上存在急功近利的思想，反映利益的短期性、私有性和損害的公共性、滯后性，使得大多數社會成員不愿意為了減輕對將來甚至子孫后代的損害而放棄對當前環境紅利的追求。

1.2.2 海洋管理

國家海洋局是海洋行政主管部門，另外涉及海洋工作的職能部門還有環境保護部、農業部、國土資源部、交通運輸部、國家林業局等10多個部門。這種條塊分割管理模式，使得有些領域出現重疊交叉，例如對海水質量監測，海洋局、漁政局、海事局等都有各自的系統和數據；有些領域出現運轉不暢，例如部際協調機構設置缺失，區域橫向聯動機制滯后等。多部門管理本身雖不必然導致行政管理低效，但是國家如果缺乏宏觀戰略和部門協調部署，則行政管理的低效在所難免。我國尚未建立有效協調海洋開發與環境保護的海洋生態調控政策體系，特別是海洋環境經濟政策短缺，面臨政策結構性缺位的挑戰；缺乏可操作的行政法規、部門規章及相應的技術標準，無法解決海洋重要功能區的生態環境保護問題。

1.2.3 環境責任管制

海洋污染物雖然主要來源于陸地，但海洋經濟活動自身所產生的海源性污染物正在逐年增加，已經成為破壞海洋環境的另一個主要污染源。海洋環境突發事件的產生，絕大部分是由涉海企業的生產事故或疏于環境管理所造成的。

政府環保責任缺失，監管體系不到位，對大企業環保責任缺乏嚴格要求。海洋產業由于存在著對資金、技術、設備、物資、人員等高量級的需求，往往是大型企業涉足或壟斷的領域，匯集了眾多的大型國企、外企，這些企業具有強大的人脈關系和公關運作能力，一旦發生了環境問題，政府相關部門對這些大型企業的管理處罰就顯得力不從心。

1.2.4 法律制度體系

現行海洋生態環境保護制度體系還不健全，在制度體系的設計上、體系建設的指導思想上、體系的覆蓋面等方面存在缺失缺陷等，具體表現為：一是制度體系的設計缺失。海洋生態環境保護的制度是隨著海洋生態環境保護事業發展逐步建立起來的，長期以來缺乏一個總體設計。二是體系建設的指導思想落后。涉及海洋生態環境保護制度是在生態文明理念提出之前設立的，因此，在制度設計的指導思想上缺乏生態文明導向，未能充分體現尊重、順應、保護自然的核心理念。三是制度的覆蓋面不足。雖然海洋環境污染預防與治理制度覆蓋較為周全，然而自然生態保護、政府環境責任、環境社會治理等方面還存在著明顯的制度缺失。四是制度的銜接不順。盡管在源頭預防、過程管理、末端控制等環節上初步形成了污染防治制度鏈，但其中某些制度，如排污許可制度等仍需完善；許多急需的海洋生態保護制度，如生態補償制度尚未真正建立，離形成“制度鏈”存在著較大差距。

2 海洋生態環境治理體系現代化的框架

2.1 內涵

海洋生態環境治理體系是國家治理體系在海洋生態保護領域的重要體現[4]。與傳統的以政府行政管理為主的海洋生態管理體系相比，現代海洋生態環境治理體系具有以下基本內涵特征：治理不同于管理，后者以行政命令為主，前者強調正確處理政府與市場、政府與社會的關系，使其在法治基礎上良性互動。治理不同于傳統意義的管理，首先表現在主體上，前者的主體是多中心的、多元化，除政府外，還包括公共機構、私人部門和個人，多樣化的行為主體或角色進入決策過程，后者僅僅是指政府單一中心，管理停留在政府如何控制的單向上；在權利的運行方向上，管理的權力運行是自上而下的，運行依靠的是政府命令或政治權威，治理是平行的互動的，不僅要依靠政府命令或運用其權威，還要依靠非政府組織的網絡化合作、協調來實施對公共事務的管理。在價值取向上，前者強調公正價值的優先地位和對秩序與效率的根源塑造，并將人民福祉作為治理的出發點和落腳點，后者則強調管理秩序的穩定。

2.2 基本特征

國家海洋生態環境治理體系是國家海洋生態環境保護的法規制度、管理體制和運行機制有機結合、相互關聯、共同作用的綜合系統，是國家海洋生態環境治理的依據、條件和方式。海洋生態環境保護制度是國家根據海洋保護生態環境的目的、要求和工作程序，制定的一系列法律、法規、政策、規范，它們共同構成對治理主體環境行為及相互關系的要求、約束和激勵。國家生態環境保護制度在海洋生態環境治理體系中發揮基礎、規范和引領方向的作用。

國家海洋生態環境保護體制是國家部門、企業單位、社會組織在海洋生態環境保護領域的機構設置、職能劃分及其相應權利的制度安排。海洋生態環境保護體制是國家環境保護制度所規定的，并成為其重要體現形式，它為海洋生態環境保護制度的有效實施提供保障。海洋生態環境保護機制是各個治理主體為了實現環境保護目標、執行環境保護制度的要求，通過海洋生態環境保護體制的安排，在實施一系列海洋生態環境保護行動中相互作用的過程和方式，它是有效實施海洋生態環境保護制度的關鍵。

海洋生態環境保護制度、體制和機制構成完整的環境治理體系，是一個不可分割的整體。建設和推進國家海洋生態環境治理體系的目的是通過整體、系統、協調的海洋生態環境保護制度、體制、機制建設和創新，保護海洋生態環境，保證海洋環境安全，提供海洋環境公共服務，實現良好的環境質量、造福人民群眾。

建立健全國家海洋生態環境治理體系，一方面要給與治理體系中不同主體更多改革和創新動力，另一方面要加強海洋生態環境保護制度建設。當前我國海洋生態環境治理制度體系需要改革和完善，建立社會責任和規則意識，在此基礎上，推進合作、約束和創新。強制約束和責任劃分可能弱化治理的靈活性、參與性和適應性，但可以保障治理的可持續性和效率，更有利于我國海洋生態環境治理體系現代化的進程。

在生態文明建設背景下，針對各種新政策和現有政策對海洋生態環境、經濟和社會目標的影響，為政府提供具有科學性的獨立建議，以轉變過去賦予經濟發展過多權重的狀況，使海洋環境與發展相平衡。國家生態環境治理體系現代化，要在完善制度基礎上，理順體制和機制，使其共同發揮作用。

2.3 框架體系

建立健全海洋生態環境治理體系涉及經濟、政治、社會等領域，與國家治理體系的其他方面相互交叉、緊密相連。健全海洋生態環境治理體系，要健全海洋資源資產產權制度，充分發揮市場在海洋資源配置上的作用，建立海洋資源資產管理體制，這與經濟體制改革互為交叉[5]。健全海洋生態環境法律制度體系，改變分行業、分部門的多頭海洋行政管理局面，構建并實施基于生態系統的海洋綜合管理，又要依托于整體的法制和行政體制改革。弘揚海洋生態文明的主流價值觀，把海洋生態文明納入社會主義核心價值觀體系，發揮社會組織和公眾參與的監督作用，這又與社會體制改革的目標相一致。

在多中心治理的現代海洋生態環境治理體系中，要求不斷完善制度，理順體制和機制，用制度保護海洋生態環境，形成政府、企業和社會公眾多中心主體共同參與決策和實施的制度安排。在政府主導制定和實施海洋生態環境重大決策過程中，企業和社會群體能通過多渠道參與決策制定的全過程。政府作為多中心治理中的引導性主體，以實行人民福祉為宗旨并承擔海洋公共服務責任，需要協調當前分散在多個部門的海洋生態環境部門的職責，并就海洋生態環境相關的供給、支持、服務和調節海洋公共物品等管理職能形成相互協調、統一有效的體制框架；加快建立海洋生態環境損害責任終身追究制，以及中央對地方政府海洋生態環境管理的監督機制，加強地方政府落實和有效實施海洋生態環境保護法律法規，增強海洋生態環境治理的系統性、完整性和有效性。企業作為海洋生態環境治理的重要參與方，需要依照國家相關法律規定和標準開展海洋活動，切實履行企業社會責任，提供環境友好型公共產品和服務。公眾和媒體是海洋生態環境治理體系中間層結構，作為一個獨立的決策主體，是公共服務問題合作治理的補充，既要積極倡導綠色生活方式，又要他們參與海洋生態環境的公共事務。

3 推進海洋生態環境治理體系現代化優先領域

3.1 海洋生態環境管理體制

優化各部門的職能配置。全面解決海洋生態環境保護職能分散、“碎片化”現象突出的問題，優化職能配置，完善海洋污染防治的職能配置格局。根據海洋生態系統的流動性、關聯性和整體性，實施規劃-開發-保護的管理模式，強化海洋生態環境主管部門的權威性。

增強海洋生態環境在經濟社會發展宏觀調控的職能。解決當前有分工、無合作的問題，加強環境與發展政策的綜合協調，實施海洋全要素的綜合管理。環境與發展失衡是我國海洋環境保護的重要根源。在涉海相關的法律法規、標準、規劃制定、項目審批等方面，要充分保障海洋環境保護部門的參與，特別是海洋產業政策、經濟結構調整等重大經濟和政策的制定，要把海洋生態環境部門的意見納入其中，實現多目標的取舍和平衡。

建立統一獨立的海洋環境監測體系。針對當前海洋生態環境監測網絡存在數據不一致等問題，改革海洋生態環境監測體制。理順各部門間的職責分工，實現對所有入海污染物、污染源和污染介質的統一監測，防止監測系統的重復建設。海洋生態環境質量類監測服務于公眾知情及海洋生態環境質量考核，監督性監測服務于監督執法及污染物總量控制。

3.2 企業保護責任

提高信息披露。目前信息披露主要是監管機構要求或指引、海洋環境事故倒逼。外部的推動固然重要，但主要應依靠企業的主動性。海洋環境信息披露對投資決策、政府監督、社會評價以及自身管理都具有重要意義，企業應形成主動、積極、及時和規范的披露海洋環境信息的內生動力。

加強與利益相關方的溝通。有些企業對海洋環境保護組織持對立態度，僅重視事后危機公關，難以適應互聯網時代的信息披露及傳播模式。保持與利益相關方的有效溝通，能夠增強企業的綜合競爭力。

構建社會責任評價體系。完善及建立有效海洋環境信息收集、評估、宣傳和數據庫，為企業進行社會責任評級奠定基礎，建立公正、獨立、透明、專業的企業環境責任評價機制。

3.3 社會治理機制

發揮政府引導性作用。海洋環境社會治理是對海洋環境保護工作方式的補充和發展，但社會治理模式不能否定政府治理模式，更不可代替。國家海洋生態環境治理體系現代化，只有強調政府的決定性作用，才能更好的發揮社會和市場的作用。政府治理和社會治理二者應相互配合，政府應引導和規范社會治理的輔助性作用。

加強社會治理的法律制度建設。在依法治國的關鍵窗口期，加強海洋生態環境治理的法律法規和制度建設，使開展海洋環境社會治理有法可依、有章可循，以法律法規和制度建設推動海洋生態環境治理。

提高社會主體的環境治理能力。海洋環境治理需要廣泛動員全社會的力量共同開展和推動，提高社會組織和個人的海洋環境保護意識，發揮其作為環境治理社會主體應有的主動性和監督作用。政府為海洋環境保護的社會力量創造良好的外部環境，確保其作為治理主體有條件、有能力參與多元化的治理。

4 研究小結

海洋生態文明是社會主義生態文明建設的重要組成部分，建設海洋生態文明正處于大有可為的機遇期和攻堅期。在海洋生態文明建設目標下推進海洋生態環境治理現代化，有助于反思我國海洋生態環境治理思路，將生態文明與海洋生態環境治理有機結合起來，對我國建設海洋生態文明，實現美麗海洋具有積極作用。“十三五”時期是推進國家治理體系和治理能力現代化的改革任務全面落實的關鍵時期，在建設國家治理體系的同時，把治理體系框架應用到海洋領域，構建現代化海洋治理體系，是推動全面深化改革總目標實現和海洋生態文明建設一項重要任務。面對新形勢、新需求和新目標，海洋生態文明建設要與海洋生態環境治理體系現代化建設同步推進、同步實施，二項任務共同支撐國家海洋事業發展。

[1] 鄭苗壯，劉巖.關于建立海洋生態補償機制的思考[J].改革與戰略，2014，30(11)：11-13.

[2]劉大海，丁德文，邢文秀等.關于國家海洋治理體系建設的探討[J].海洋開發與管理，2014，12：1-4.

[3]楊振姣，劉雪霞，馮森等.海洋生態安全現代化治理體系的構建[J].太平洋學報，2014，22(12)：96-103.

[4]孫悅民.海洋治理概念內涵的演化研究[J].廣東海洋大學學報(社會科學版)，2015，35(2)：1-5.

[5]楊振姣，董海楠，姜自福.我國海洋生態安全多元主體參與治理模式研究[J].海洋環境科學，2014，33(1)：130-137.

Modernization of China′s Marine Eco-environment Governance System

ZHENG Miaozhuang LIU Yan QIU Wanfei
(Chinese Institute for Marine Affairs，State Oceanic Administration，Beijing 100860，China)

To modernize the China′s marine eco-environment governance system needs to adapt the change of society by improving the mechanisms，institutions，and laws，solves the problem of the exploitation of marine resources and the environment，promote the system more scientific and perfect. Marine economy to the green transformation and blue development，to achieve the government，enterprises and social collaborative governance，and marine eco-environment governance institutionalized，standardized，procedures.

marine；eco-environment；governance system；modernization

項目資助：國家海洋局海洋公益性行業科研專項：海洋工程和海上溢油生態補償/賠償關鍵技術研究示范(201105006)；中國海洋環境與生態保護基金：中國海洋環境保護政策研究

鄭苗壯，博士，副研究員，研究方向為海洋環境政策與管理

X21

A

1673-288X(2017)01-0037-04

引用文獻格式：鄭苗壯 等.論我國海洋生態環境治理體系現代化[J].環境與可持續發展，2017，42(1)：37-40.