優化我國消耗臭氧層物質進出口行政審批制度的探討

陳濟濱 宋 陽(環境保護部環境保護對外合作中心，北京 100035)

優化我國消耗臭氧層物質進出口行政審批制度的探討

陳濟濱 宋 陽
(環境保護部環境保護對外合作中心，北京 100035)

為履行《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》國際公約，國家建立了消耗臭氧層物質(ODS)進出口審批管理制度。十二屆全國人大會議后，為促進國內經濟發展，國家采取了簡政放權，優化行政審批等改革措施。本文對如何緊跟國家改革的步伐，優化ODS進出口審批管理，從其發展過程和現狀到對轉變觀念—提高促進國家經濟發展和服務的意識，對實行分類管理與網絡審批標準化相結合，加強對貿易過程和結果的監督等方面進行了分析論述。研究指出，管控 ODS進出口貿易是履行國際公約的要求，對ODS行政審批進行創新改革不是要取消或簡單地下放審批權，而是要放管結合、優化服務，以創新改革的精神和勇氣轉職能、提效能，促進國家經濟與提升國家履約形象的軟實力。

行政審批；消耗臭氧層物質；進出口；優化

引言

中國共產黨十八大和十八屆全會精神，中央經濟工作會議精神和十二屆全國人大三次會議通過的《政府工作報告》中明確了深入推進改革的重點領域和重點工作，其中包括深化行政審批制度改革，加大簡政放權、建立規范行政審批的管理制度。在2016年5月9日，國務院召開的全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上，中共中央政治局常委、國務院總理李克強發表重要講話，總結回顧了三年多來簡政放權、放管結合、優化服務改革情況，強調了要以更有力舉措深化“放管服”，推進行政體制改革、轉職能、提效能。此前國務院部門共取消和下放了行政審批事項618項，占原有審批事項的36%。依據履行《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》(下稱議定書)國際公約的要求，我國對消耗臭氧層物質(ODS)進出口貿易進行行政審批管理也應認真落實、勇于創新，簡政放權、優化服務，深化ODS行政審批制度改革。

1 我國ODS進出口管理基本狀況

按照議定書的要求，我國于2000年建立了消耗臭氧層物質進出口審批許可制度，成立了由環保、商務、海關三部門組成的國家消耗臭氧層物質進出口管理辦公室(下稱進出口辦)。

議定書要求對ODS的進出口實行配額許可管理[1]，為此我國制訂了“消耗臭氧層物質進出口管理辦法”[2]等有關政策。企業在進行ODS貿易前先要提交書面申請材料，同時通過網絡審批系統提交電子申請(表)。進出口辦審批人員在收到書面和電子版申請材料后，通過網絡審批系統進行初審、公示、復審、打印審批單的操作，再報送主管領導簽字、蓋章后將審批單寄送給申請企業。企業從申請到收到審批單要20個工作日左右。

我國履行國際公約的初期，ODS貿易還有許多的進口，2000年后逐步轉為以出口為主，隨著CFCs(全氯氟烴)物質的淘汰，自2010年后，我國的ODS出口90%以上是HCFCs(含氫氯氟烴)，年均辦理出口審批3000批次左右，按國際公約淘汰時間表[3]，這種狀況今后還將持續相當長的一段時期。因此，我國的ODS進出口審批，大部分是對HCFCs的出口審批。全國已注冊從事HCFCs出口的企業100多家，但貿易活躍的約30～50家。

消耗臭氧層物質進出口貿易行政審批的要點主要包括：貿易國別、ODS種類、用途、數量等。隨著國際履約進程，當前審批呈現出要點變得越來越簡單，重復性越來越高，難度越來越低的特點。首先，從“貿易國別”來看，按國際公約規定締約國與非締約國不準許進行ODS貿易，目前全球已有197個國家和地區加入公約[4]，貿易對象為非締約方的情況極為罕見。其次，從“貿易物質種類”來看，90%以上的審批是針對HCFCs的出口；其它的出口物質和出口量非常少，僅占出口(審批)量的10%左右。第三，從“出口數量”的管控來看。對于主要的出口物質HCFCs，基本上沒有數量的限制。這是因為按議定書的定義(國內消費量=生產量+進口量-出口量)[5]，在限制國內生產量的前提下，支持企業更多地出口有利于減輕國內消費量的淘汰壓力，并可使企業和國家獲取更多的經濟利益；第四，對進口物質的管控，目前申請和審批量非常少。

現實中的實際情況是企業申請出口HCFCs等ODS物質90%以上是能夠獲得批準通過的。

2 當前進出口審批管理存在的問題

2.1 審批管理方式有待改進

2000年ODS進出口管理辦公室成立時，由于管理經驗和技術手段的限制，當時的審批方式是要求企業每一筆(單)的貿易都要提交書面申請，由審批人員人工審批。十幾年來，隨著履約進展，進出口貿易的情況已發生了重大的變化——在貿易國、出口物質、出口數量等審批要點都已變得非常簡單、明確，具有了高重復性、單一性特點；并且貿易活躍的企業早已非常熟悉國家履約要求與進出口管理規則。在審批事項具備了這樣的特點和條件下，當前的無差別的審批管理方式與國家簡政放權、優化審批的要求有較大的差距，可以考慮采取類似“綠色通道”分類管理的做法使審批變得更為簡單、通暢，從而降低企業貿易成本，減少行政資源浪費。

2.2 網絡審批管理系統應用有待進一步充分發揮作用

2010年后開始使用網絡審批管理系統。通過使用網絡審批管理系統方便了日常管理中的數據查詢和統計，也為環保、商務、海關三部門間的數據交換等方面提供了便利，但審批系統的作用還有待于進一步發揮。目前雖然使用了網絡審批系統，企業仍然還需要提交書面申請，在進行審批時也需要一式三份紙件進行報批審簽。當前的網絡審批系統目前還不具備為企業提供審批進程的查詢功能，申請和審批效率均有待提高。

2.3 前端審批與對實際貿易最終結果的監察不能脫節

近年來我國向國際機構報出的出口數據或與進口國核對數據進行比對時，經常出現中國提供的出口數據遠大于進口國提供的數據的情況。此外，日常審批也經常發現企業提交的申請材料不真實等問題。究其原因，主要企業申請文本材料在形式上符合要求，而實際貿易事項與報批事項并不完全一致，甚至因市場價格、交貨期等因素調換批準的貿易事項。這說明僅注重對文本材料的審核，不能全面確保貿易情況的真實；也表明各級的環保、商務、海關部門應聯合聯動，加強對貿易過程與結果的事中、事后的監督、核查，及時糾正、遏制企業的違規違法現象。

3 改革創新措施建議

遵照國務院“推動簡政放權、放管結合、優化服務改革向縱深發展[6]”的相關要求，建議采取以下措施深化ODS進出口行政審批管理改革。

3.1 轉變觀念，調整處理好ODS進出口管理與服務企業的關系

在符合國際公約要求和確保實現國家履約目標的大前提下，建議賦予企業更多的ODS貿易自主權，并讓企業承擔相應的履約的責任。改變每筆貿易都要一刀切、無差別地提交書面申請材料的現狀，將注重前端的審批轉變為明確規則和引導企業自覺遵守規則，同時各級環保、商務、海關部門加強對事中事后的監督、監察，“誰違法，法律制裁誰”，讓“守信者一路綠燈，失信者處處受限”。

3.2 引用“負面清單”的方式，對企業和物質等要素進行分類管理

中國共產黨十二大四中全會的政府工作報告中還明確指出：“建立健全權力負面清單管理模式，劃定政府與市場、社會的權責邊界。深化行政審批制度改革，最大限度減少政府對企業經營的干預，最大限度縮減政府審批范圍[6]”。這為創新和改革進出口審批管理既提出了明確的要求，也指明了應采取的具體措施。當前的進出口審批主要集中在30-50家非常熟悉國家的政策法規的企業，并且約80%的審批是以出口HCFC-22(二氟一氯甲烷)為主。在此情況下如對企業、出口物質、進口國等審批要素進行再分類(列出清單)，對遵紀守法、業績優良的企業，加大審批的步長。如：對于出口HCFC-22而言，先確定一個上限配額和有效期，在配額與有效期內由企業自主安排出口，自動獲得審批(自動打印審批單)，這樣即減少了約80%的工作量，又可大大地提高管理與貿易的效率。對于進口和非HCFC-22的出口業務以及不夠活躍或對政策法規不夠了解，業績不佳的企業列入“負面清單”，對這類進出口貿易由人工嚴格審批為主，予以重點關注。實施“負面清單”管理后可將更多的精力投入到事中事后的監督核查中。

3.3 加快進出口行政審批的標準化建設

政府工作報告中明確指出：“加快推進行政審批標準化建設，優化直接面向企業和群眾的服務項目的辦事流程和服務標準。加強部門間業務協同。推廣‘互聯網+政務服務’全面推進政務公開[6]。”在實行分類“負面清單”管理的同時，加大網絡審批系統的升級改造力度，盡快分步實現無紙化，標準化和自動化審批*。無紙化審批可取消企業提供書面申請材料和審批部門打印后寄送審批單，可節省大量的資源；標準化和自動化審批可進一步節省行政審批的資源；同時可以最大限度地做到公開透明，減少乃至消除不同審批人員之間的審批差異和同為一個審批人員在審批標準、尺度掌握上的波動，也有利于防止滋生腐敗。

4 研究結論

管控 ODS進出口貿易是履行國際公約的要求，對ODS行政審批進行創新改革不是要取消或簡單地下放審批權，而是要放管結合、優化服務，以創新改革的精神和勇氣轉職能、提效能，促進國家經濟與提升國家履約形象的軟實力。

[1] 《蒙特利爾議定書》第4B條款 許可證制度.

[2]《消耗臭氧層物質進出口管理辦法》，環境保護部、商務部、海關總署 2014年 第26號令.

[3]《蒙特利爾議定書》締約方第19次會議修正案第6項決定，Decision XIX/6：Adjustments to the Montreal Protocol with regard to Annex C，Group I，substances (hydrochlorofluorocarbons).

[4]Decision XXVI/1：Status of ratification of the Vienna Convention，the Montreal Protocol and the London，Copenhagen，Montreal and Beijing amendments to the Montreal Protocol.

[5]《蒙特利爾議定書》第1條款定義.

[6]李克強.在全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上的講話：深化簡政放權放管結合優化服務，推進行政體制改革轉職能提效能.

Discussion on Optimizing the Administrative Examination and Approval System of the Ozone-Depleting Substance Import & Export of China

CHEN Jibin SONG Yang
(Foreign Economic Cooperation Office，MEP，Beijing 100035)

In order to compliance with The Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer，the nation established the ozone-depleting substance (ODS) import & export examination and approval management system. After the 12th meeting of the National People's Congress，to promote the development of the domestic economy，the central government has taken reform measures such as streamlining government and release rights，optimizing the administrative examination and approval. This article on how to follow the country’s reform pace，optimizing the administration of ODS import & export examination and approval，from its development process and status quo to change ideas，i.e. to improve service consciousness，to promote national economic development and to categorized management combined with network standardization of examination and approval，to strengthen the supervision of trade process and result，etc. were analyzed and discussed. The study pointed out that control ODS import & export is to fulfill the requirements of international conventions. The ODS administrative approval reform is not to cancel or simply devaluated approval authority，but to combine of management and decentralization approval right，optimization services，with innovation spirit and courage on the reform of function conversion and raise efficiency，promote the national economy and improve soft power of the image of the national implementation of Montreal Protocol.

Administrative Examination and Approval；Ozone-Depleting Substance (ODS)；Import & Export；Optimizing

陳濟濱，高級工程師，從事國家履約環境項目管理與政策研究

宋陽，工程師，從事消耗臭氧層物質進出口審批管理工作

X21

A

1673-288X(2017)01-0044-03

引用文獻格式：陳濟濱 等.優化我國消耗臭氧層物質進出口行政審批制度的探討[J].環境與可持續發展，2017，42(1)：44-46.