構(gòu)建無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置機(jī)制研究

李曉冬，吳姍姍

(國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

構(gòu)建無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置機(jī)制研究

李曉冬，吳姍姍

(國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

文章概述我國(guó)構(gòu)建無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置機(jī)制的背景，詳述并借鑒土地等自然資源招拍掛出讓和流轉(zhuǎn)等市場(chǎng)化管理經(jīng)驗(yàn)，界定無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置機(jī)制的內(nèi)涵，提出存在的資源配置客體不明確和管理政策缺乏法律依據(jù)等問(wèn)題；在此基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建我國(guó)無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置機(jī)制的建議，即明確資源市場(chǎng)化配置的客體、建立招拍掛市場(chǎng)化出讓機(jī)制、建立無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、建立資源市場(chǎng)化配置統(tǒng)一平臺(tái)和建立相關(guān)評(píng)估體系。

無(wú)居民海島；市場(chǎng)化；資源配置；海島管理；生態(tài)島礁

1 構(gòu)建無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置機(jī)制的背景

1.1 黨中央不斷深化對(duì)市場(chǎng)地位的要求為無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置改革指明了方向

改革開(kāi)放以來(lái)，政府在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放的發(fā)展過(guò)程中，始終圍繞著正確認(rèn)識(shí)和處理政府和市場(chǎng)關(guān)系這一核心問(wèn)題展開(kāi)。國(guó)家持續(xù)拓展對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，不斷深化對(duì)市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中的地位和作用[1]。

當(dāng)前的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展階段發(fā)生著明顯的變化，針對(duì)這些變化，需要我國(guó)經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨于合理，增強(qiáng)發(fā)展的活力和創(chuàng)新的動(dòng)力。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立以及市場(chǎng)化程度的不斷提升，在對(duì)市場(chǎng)規(guī)律認(rèn)識(shí)和把握能力不斷提高的基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會(huì)提出要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，樹(shù)立了關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系的正確觀念，明確讓價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)和供求規(guī)律在資源配置中起決定性作用。

1.2 “十三五”規(guī)劃和生態(tài)文明體制改革對(duì)建立無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置機(jī)制明確了要求

我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃中對(duì)市場(chǎng)化改革提出了具體要求，將“加大重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革力度”納入規(guī)劃的發(fā)展主線，針對(duì)土地、交通等領(lǐng)域多提出了市場(chǎng)化的發(fā)展改革要求。尤其是針對(duì)海洋領(lǐng)域，規(guī)劃明確提出“創(chuàng)新海域海島資源市場(chǎng)化配置方式”的要求。作為“五位一體”格局的重要組成部分，生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)等頂層設(shè)計(jì)并列，被提到新的高度。

在2015年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，針對(duì)無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置，明確提出要“完善海域海島有償使用制度。建立海域、無(wú)居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制。建立健全海域、無(wú)居民海島使用權(quán)招拍掛出讓制度?！蓖?，在國(guó)家海洋局印發(fā)的《國(guó)家海洋局海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案》(2015—2020年)中，對(duì)無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置改革又進(jìn)一步提出了“推進(jìn)海域海島資源市場(chǎng)化配置”“創(chuàng)新海域海島資源市場(chǎng)化配置方式，逐步減少行政審批，推行海域海島資源招拍掛出讓……探索無(wú)居民海島使用權(quán)招拍掛和無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，逐步規(guī)范無(wú)居民海島使用權(quán)市場(chǎng)化配置”。這些頂層設(shè)計(jì)為建立無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置機(jī)制提供了依據(jù)，明確了具體要求。

1.3 無(wú)居民海島資源的開(kāi)發(fā)對(duì)建立無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置機(jī)制提出了要求

我國(guó)是海洋大國(guó)，廣闊海洋上分布著數(shù)以萬(wàn)計(jì)的海島，而無(wú)居民海島則占了其中的絕大多數(shù)。隨著我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，沿海地區(qū)掀起新一輪海洋資源開(kāi)發(fā)熱潮。作為開(kāi)發(fā)和保護(hù)海洋資源的重要平臺(tái)，無(wú)居民海島由于其自身優(yōu)良資源環(huán)境和區(qū)位條件，成為眾多開(kāi)發(fā)者的關(guān)注焦點(diǎn)。但受資源分散等因素制約比較明顯，很多無(wú)居民海島單體開(kāi)發(fā)潛力有限，應(yīng)通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)流轉(zhuǎn)手段促進(jìn)無(wú)居民海島優(yōu)勢(shì)資源集聚，同時(shí)借助政策制度規(guī)范，推動(dòng)海島資源的合理配置和產(chǎn)業(yè)空間的優(yōu)化布局，以實(shí)現(xiàn)海島產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)。

隨著無(wú)居民海島價(jià)值的日益凸顯，國(guó)家對(duì)海島尤其是無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的支持力度不斷增強(qiáng)，沿海各地區(qū)對(duì)轄區(qū)內(nèi)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的不斷推進(jìn)，依靠政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的驅(qū)動(dòng)，我國(guó)無(wú)居民海島市場(chǎng)逐漸擴(kuò)大，勢(shì)必需要構(gòu)建無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置機(jī)制來(lái)推動(dòng)無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

2 土地、礦產(chǎn)、海域等自然資源市場(chǎng)化管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒

2.1 招拍掛出讓管理

繼20世紀(jì)90年代土地使用權(quán)建立招拍掛制度以后，2001年《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》明確規(guī)定海域使用權(quán)可以通過(guò)招標(biāo)或拍賣(mài)方式取得。2003年，國(guó)土資源部發(fā)布了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌管理辦法(試行)》，建立了探礦權(quán)采礦權(quán)招拍掛制度。此外，各地逐步探索以招拍掛方式出讓森林、林地和林木使用權(quán)的方法。為了規(guī)范使用權(quán)出讓方式，土地、礦產(chǎn)、海域等相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)都在建立、發(fā)展和完善適合資源特點(diǎn)和本部門(mén)需求的招拍掛管理制度，對(duì)招拍掛的組織管理、適用范圍、實(shí)施程序、監(jiān)督檢查等內(nèi)容做出了相應(yīng)的規(guī)定。

綜合分析土地、礦產(chǎn)和海域等領(lǐng)域招拍掛管理政策和制度及其實(shí)踐，主要特點(diǎn)表現(xiàn)為6個(gè)方面。

(1)招拍掛出讓的客體均為資源的使用權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》 第五十五條規(guī)定“以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。”《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌管理辦法》第一條就明確規(guī)定了制定目的是“為完善探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度，規(guī)范探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌活動(dòng)”?！吨腥A人民共和國(guó)海域使用管理法》第二十條也明確了“海域使用權(quán)除依照本法第十九條規(guī)定的方式取得外，也可以通過(guò)招標(biāo)或者拍賣(mài)的方式取得?！本C上，一般情況下，自然資源的招拍掛出讓客體均為資源的使用權(quán)，也都有明確的法律依據(jù)。

(2)均由國(guó)家層面發(fā)布招拍掛制度。土地、礦產(chǎn)、海域等領(lǐng)域的國(guó)家行業(yè)主管部門(mén)都出臺(tái)了招拍掛管理制度，用以指導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)自然資源招拍掛活動(dòng)的組織和管理，也為地方出臺(tái)招拍掛管理制度提供指引和基礎(chǔ)。各地也都結(jié)合自身實(shí)際情況出臺(tái)了相應(yīng)的管理制度和政策，對(duì)國(guó)家制度與政策予以細(xì)化和具體化。

(3)招拍掛制度主要內(nèi)容基本相似。各類(lèi)招拍掛制度，一般均對(duì)招拍掛活動(dòng)的出讓主體、組織管理、招拍掛的適用范圍、實(shí)施程序、監(jiān)督檢查等方面內(nèi)容做出明確規(guī)定，基本都遵循了“出讓計(jì)劃報(bào)批—出讓方案報(bào)批—出讓文件編制—出讓公告發(fā)布—組織具體的出讓活動(dòng)—確定中標(biāo)人或競(jìng)得人—繳納出讓金—登記發(fā)證”的實(shí)施程序。

(4)招拍掛適用情形規(guī)定各異。一般來(lái)說(shuō)，自然資源使用權(quán)拍賣(mài)和掛牌采取競(jìng)價(jià)的方式，以“價(jià)高者得”的原則確定最后競(jìng)得人；招標(biāo)則采用公開(kāi)招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)的方式，以投標(biāo)人“綜合條件最佳”為原則確定最后中標(biāo)人。針對(duì)此特點(diǎn)，各類(lèi)管理制度對(duì)招拍掛方式的適用情形規(guī)定不同，土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)明確規(guī)定了招拍掛的適用情形；海域使用權(quán)則沒(méi)有明確招拍掛的具體適用情形，各地方管理部門(mén)可結(jié)合實(shí)際，利用3種出讓方式。

(5)優(yōu)先選用掛牌方式。各地自然資源招拍掛具體實(shí)踐中，一般優(yōu)先選擇掛牌，避免選擇招標(biāo)方式方式，主要原因?yàn)榇蠖鄶?shù)招標(biāo)活動(dòng)將標(biāo)底作為下限，按照出價(jià)最高者得的原則確定中標(biāo)人。投標(biāo)人力求以貼近標(biāo)底的價(jià)格中標(biāo)，標(biāo)底的泄露為公權(quán)力尋租提供空間，滋生腐敗問(wèn)題。因此，很多地方的自然資源尤其是土地招拍掛都避免使用招標(biāo)方式出讓。由于掛牌方式適用靈活，更多優(yōu)先采用掛牌方式。

(6)標(biāo)底或底價(jià)多參考評(píng)估價(jià)格。海域使用權(quán)要求底價(jià)不得低于使用金和前期工作費(fèi)用的總和。土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)出讓方案中的底價(jià)主要是依據(jù)評(píng)估結(jié)果通過(guò)集體決策綜合確定，不包含組織招拍掛的前期工作費(fèi)用，這部分費(fèi)用是由相應(yīng)的財(cái)政另行擔(dān)負(fù)。

2.2 流轉(zhuǎn)管理

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》明確物權(quán)的種類(lèi)和內(nèi)容，尤其是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅以及登記都有具體要求。根據(jù)這一要求，我國(guó)土地、礦產(chǎn)、海域等其他國(guó)有資源的管理制度體系中都包含對(duì)資源流轉(zhuǎn)的管理政策。通過(guò)對(duì)這些領(lǐng)域流轉(zhuǎn)政策的梳理和分析，主要特點(diǎn)表現(xiàn)為5個(gè)方面。

(1)立法中都明確了流轉(zhuǎn)的客體為資源的使用權(quán)。明確流轉(zhuǎn)的客體是建立流轉(zhuǎn)管理體系的核心和前提。土地、礦產(chǎn)、海域等資源在各自的流轉(zhuǎn)管理制度體系中，都明確了流轉(zhuǎn)的客體為使用權(quán)，如土地使用權(quán)、探礦權(quán)和采礦權(quán)以及海域使用權(quán)。

(2)流轉(zhuǎn)形式較為統(tǒng)一。土地、礦產(chǎn)、海域等資源領(lǐng)域的流轉(zhuǎn)形式基本包括轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、繼承、作價(jià)入股等，其中，在國(guó)家層面出臺(tái)的有關(guān)法律法規(guī)中都對(duì)轉(zhuǎn)讓形式提出了明確要求，如《中華人民共和國(guó)土地管理法》中明確規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，而后出臺(tái)的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中明確土地使用權(quán)的3種流轉(zhuǎn)形式，即轉(zhuǎn)讓、出租和抵押?！吨腥A人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》對(duì)探礦權(quán)和采礦權(quán)流轉(zhuǎn)只規(guī)定了轉(zhuǎn)讓形式，隨后出臺(tái)的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》又對(duì)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)海域使用管理法》中規(guī)定2種流轉(zhuǎn)形式即轉(zhuǎn)讓和繼承，國(guó)家海洋局出臺(tái)的《海域使用權(quán)管理規(guī)定》中對(duì)海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式除轉(zhuǎn)讓和繼承外，還包括出租、抵押、贈(zèng)與、交換等情形。

地方層面出臺(tái)的政策則在國(guó)家政策的基礎(chǔ)上對(duì)流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行了豐富和完善，如關(guān)于土地管理的地方性法規(guī)，基本是規(guī)范建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，類(lèi)型包括轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，個(gè)別地區(qū)還規(guī)定作價(jià)入股等類(lèi)型。有些地區(qū)(如河北)的礦產(chǎn)資源管理政策中對(duì)轉(zhuǎn)讓的情形進(jìn)行細(xì)分，包括買(mǎi)賣(mài)、抵押和出租等情形，另外一些地區(qū)(如福建、海南)的礦產(chǎn)資源管理政策中則明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租和抵押3種情形。針對(duì)海域資源的流轉(zhuǎn)形式，沿海各地的管理政策在國(guó)家政策基礎(chǔ)上又進(jìn)行了豐富，流轉(zhuǎn)形式基本包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承和作價(jià)入股等。

(3)基本都采用了正面或負(fù)面清單的方式對(duì)流轉(zhuǎn)范圍進(jìn)行了界定。無(wú)論是國(guó)有資源還是集體所有資源，都存在一定范圍內(nèi)或一定條件下不允許進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的情形，而各領(lǐng)域的資源流轉(zhuǎn)管理對(duì)其流轉(zhuǎn)范圍的確定也不盡相同。在國(guó)家層面出臺(tái)的政策中，在國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》中原則性明確“土地未達(dá)到法律規(guī)定和合同約定的投資開(kāi)發(fā)條件，其使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓”以及“劃撥土地使用權(quán)未經(jīng)批準(zhǔn)不得自行轉(zhuǎn)讓”。《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》中對(duì)于轉(zhuǎn)讓范圍則明確了允許轉(zhuǎn)讓的2種情形：一種是探礦權(quán)人完成規(guī)定投入后可以轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)；另一種是出現(xiàn)企業(yè)合并分立和合資合作經(jīng)營(yíng)的情況需要變更權(quán)利主體的可以轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)。《海域使用權(quán)管理規(guī)定》中明確禁止出租和抵押的情形，包括權(quán)屬不清或有爭(zhēng)議的、未按規(guī)定繳納海域使用金的、改變海域用途的、油氣及其他礦產(chǎn)資源開(kāi)采的以及兜底條款。

同樣，地方層面出臺(tái)的政策中，除與國(guó)家政策保持一致外，還在一定程度上進(jìn)行了細(xì)化和完善，在地方政策中，對(duì)于土地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)的范圍則可以具體歸納為幾種情形，包括權(quán)屬存在爭(zhēng)議的、無(wú)土地權(quán)證的、涉及司法裁定的、政府收回的、未經(jīng)政府批準(zhǔn)的、未按照合同約定開(kāi)發(fā)的、未征得相關(guān)權(quán)利人同意的以及法律法規(guī)禁止的其他情形。在個(gè)別地區(qū)的礦產(chǎn)資源管理規(guī)定中，還規(guī)定了其他禁止流轉(zhuǎn)情形的要求，如“禁止個(gè)人取得的采礦權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓”(黑龍江)、“采礦權(quán)人采用承包或租賃方式經(jīng)營(yíng)開(kāi)采礦產(chǎn)資源的，承包人和承租人不得轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)租”(河南)。

(4)流轉(zhuǎn)程序大都依照申請(qǐng)審批的流程。流轉(zhuǎn)程序是流轉(zhuǎn)管理政策中比較重要的方面，對(duì)于管理部門(mén)來(lái)說(shuō)可以依法辦事和規(guī)范管理，對(duì)于流轉(zhuǎn)雙方來(lái)說(shuō)可以按照程序規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。在國(guó)家層面出臺(tái)的政策中，沒(méi)有對(duì)土地資源的流轉(zhuǎn)程序做明確規(guī)定，但對(duì)于礦產(chǎn)和海域資源，根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定，探礦權(quán)和采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓遵循“轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)-價(jià)值評(píng)估-申請(qǐng)審批-變更登記”的程序?！逗Ｓ蚴褂脵?quán)管理規(guī)定》中規(guī)定海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓遵循“申請(qǐng)-審批-變更登記-領(lǐng)證”的程序，而對(duì)于抵押和出租情形的則要求到原登記機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)。

地方層面出臺(tái)的政策對(duì)于具體程序的要求則存在差異，地方大多數(shù)土地政策中對(duì)于流轉(zhuǎn)也只規(guī)定簽合同和登記2項(xiàng)簡(jiǎn)單的流轉(zhuǎn)程序，少數(shù)政策涉及具體程序規(guī)定，如湖北在其土地管理辦法中規(guī)定“選擇方式-價(jià)格評(píng)估-簽訂合同-政府審批-登記發(fā)證”的流轉(zhuǎn)程序。有些地方的礦產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)政策中在變更登記后還規(guī)定有繳費(fèi)頒證的程序。而對(duì)于海域資源，其地方政策大多遵循一致的程序進(jìn)行管理，但如江蘇則規(guī)定海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和出租還應(yīng)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)方可生效，大連則要求出租、抵押和作價(jià)入股海域使用權(quán)的應(yīng)向海洋主管部門(mén)辦理備案手續(xù)。

(5)流轉(zhuǎn)登記規(guī)范為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。不動(dòng)產(chǎn)登記是我國(guó)物權(quán)法中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)只有通過(guò)登記才能生效以及產(chǎn)生對(duì)抗效力。因此，我國(guó)國(guó)有資源流轉(zhuǎn)政策都規(guī)定登記的相關(guān)內(nèi)容，無(wú)論哪種資源的使用權(quán)流轉(zhuǎn)都會(huì)在政策中規(guī)定變更登記的條款。隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立和實(shí)施，目前各種資源的登記也在逐步規(guī)范納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記管理。

3 無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置機(jī)制內(nèi)涵

3.1 公共資源的市場(chǎng)化配置內(nèi)涵

公共資源是指一切能為人類(lèi)提供生存、發(fā)展、享受的自然物質(zhì)、自然條件、社會(huì)資源，及其相互作用形成的自然生態(tài)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境[2]。隨著工業(yè)化時(shí)代的飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)和科技的進(jìn)步以及人口的劇增，自然資源等公共資源的稀缺性日益凸顯，為了獲得這些公共資源，人們就必須放棄其他商品的效用，由此就孕育出了公共資源市場(chǎng)的產(chǎn)生。公共資源市場(chǎng)的出現(xiàn)和存在就決定了公共資源的配置要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律進(jìn)行，實(shí)行市場(chǎng)化管控。隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展成熟，傳統(tǒng)的行政審批方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，公共資源的市場(chǎng)化配置改革成為發(fā)展必然。

因此，公共資源的市場(chǎng)化配置就是指按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，在政府宏觀調(diào)控下，依據(jù)法律法規(guī)，經(jīng)過(guò)科學(xué)合理程序，運(yùn)用價(jià)格調(diào)節(jié)的手段，通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓、電子競(jìng)價(jià)以及法律法規(guī)另行規(guī)定的其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行的公共資源配置，是以實(shí)現(xiàn)公共資源效用最大化提升的管理過(guò)程。

3.2 無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置內(nèi)涵

2010年《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》頒布實(shí)施之后，國(guó)家和沿海地方先后公布了可開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島名錄，積極推動(dòng)無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用。在國(guó)家對(duì)公共資源進(jìn)行市場(chǎng)化配置改革的趨勢(shì)下，依據(jù)國(guó)家“十三五”規(guī)劃以及生態(tài)文明體制改革方案的要求，今后無(wú)居民海島的資源配置將逐步轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)化方式為主，鑒于此，需要我們對(duì)無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置內(nèi)涵進(jìn)行界定。

作為公共資源的組成部分，通過(guò)借鑒土地、礦產(chǎn)、海域等其他自然資源市場(chǎng)化管理的經(jīng)驗(yàn)，無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置也應(yīng)當(dāng)是在政府的宏觀調(diào)控下，遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，依據(jù)法律法規(guī)和國(guó)家有關(guān)政策要求，運(yùn)用價(jià)格調(diào)節(jié)的手段，通過(guò)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)手段，利用轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)進(jìn)行配置，從而實(shí)現(xiàn)無(wú)居民海島資源價(jià)值的最大化和效用的最優(yōu)化。因此，無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置機(jī)制應(yīng)當(dāng)主要包含2個(gè)層面，即招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓機(jī)制和轉(zhuǎn)讓出租抵押作價(jià)入股等形式的流轉(zhuǎn)機(jī)制。

4 我國(guó)無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

4.1 現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》規(guī)定，無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或國(guó)務(wù)院審批，經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島的應(yīng)依法繳納使用金。由此確立了無(wú)居民海島有償使用制度。國(guó)家和沿海地方政府圍繞管理制度建設(shè)和開(kāi)發(fā)實(shí)踐，努力推動(dòng)了無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化管理工作。

4.1.1 制度建設(shè)

在國(guó)家層面，根據(jù)《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》的規(guī)定，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用實(shí)行國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府兩級(jí)審批，立法中并沒(méi)有對(duì)無(wú)居民海島招拍出讓進(jìn)行明確規(guī)定。2010年財(cái)政部和國(guó)家海洋局聯(lián)合印發(fā)了《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，其中針對(duì)招拍掛出讓和流轉(zhuǎn)管理，規(guī)定了“無(wú)居民海島可以通過(guò)申請(qǐng)審批方式出讓?zhuān)部梢酝ㄟ^(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式出讓。其中，旅游、娛樂(lè)、工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用島有兩個(gè)及兩個(gè)以上意向的，一律實(shí)行招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式出讓”“未經(jīng)批準(zhǔn)，無(wú)居民海島使用者不得轉(zhuǎn)讓、出租和抵押無(wú)居民海島使用權(quán)，不得改變海島用途和用島性質(zhì)”。另外，國(guó)家海洋局2011年出臺(tái)的《無(wú)居民海島使用申請(qǐng)審批試行辦法》中也明確了“依據(jù)海島保護(hù)規(guī)劃，用于經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)利用的無(wú)居民海島，應(yīng)依法采取招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓無(wú)居民海島使用權(quán)”。同時(shí)要求“無(wú)居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和繼承應(yīng)當(dāng)?shù)皆瓕徍藱C(jī)關(guān)依法辦理相關(guān)手續(xù)”。

在地方層面，我國(guó)一些沿海地區(qū)結(jié)合自身的實(shí)際，也出臺(tái)了若干無(wú)居民海島市場(chǎng)化管理相關(guān)的地方性政策文件。山東和福建出臺(tái)了無(wú)居民海島使用權(quán)抵押辦法，規(guī)定任何單位和個(gè)人只要合法持有海島使用權(quán)證書(shū)，就可以進(jìn)行相關(guān)融資，明確了無(wú)居民海島使用權(quán)抵押貸款的范疇、抵押貸款的申請(qǐng)條件和無(wú)居民海島使用權(quán)抵押貸款辦理程序和要求。無(wú)居民海島使用權(quán)抵押辦法的出臺(tái)，使無(wú)居民海島的使用權(quán)物權(quán)化，這樣可以保證無(wú)居民海島的價(jià)值實(shí)現(xiàn)最大化，從法律的視域維系了無(wú)居民海島的價(jià)值。浙江、山東、廣西出臺(tái)了無(wú)居民海島使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓管理辦法，規(guī)定了無(wú)居民海島招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的范疇、條件、出讓方案報(bào)批的原則要求、出讓程序和要求等[3]。

4.1.2 開(kāi)發(fā)實(shí)踐

自《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)，目前全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)出讓了17個(gè)無(wú)居民海島。其中，浙江大羊嶼全國(guó)首例以拍賣(mài)方式出讓?zhuān)渌麩o(wú)居民海島以申請(qǐng)審批方式出讓。浙江象山旦門(mén)山島、福建連江洋嶼和東埔石島使用權(quán)均獲得了銀行抵押貸款。

4.2 問(wèn)題

4.2.1 市場(chǎng)化配置的客體尚不明確

土地、礦產(chǎn)、海域等其他自然資源的流轉(zhuǎn)的客體是資源的使用權(quán)，同樣也是出讓的客體，但對(duì)于無(wú)居民海島，《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》明確了無(wú)居民海島歸國(guó)家所有，但沒(méi)有形成較為完整的所有權(quán)和使用權(quán)體系，只能通過(guò)個(gè)別的法律條文配置權(quán)利義務(wù)，而不是通過(guò)具有普遍效力的民事規(guī)則來(lái)規(guī)范無(wú)居民海島使用權(quán)的相關(guān)管理，即《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》沒(méi)有直接明確規(guī)定或提出無(wú)居民海島使用權(quán)，而只能從“無(wú)居民海島的保護(hù)”一節(jié)的相關(guān)條款中引申體現(xiàn)[4]。如第三十條規(guī)定，開(kāi)發(fā)利用可利用無(wú)居民海島，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府海洋主管部門(mén)提出申請(qǐng)，由海洋主管部門(mén)組織有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家審查，提出審查意見(jiàn)，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，可以認(rèn)為是無(wú)居民海島使用權(quán)的取得途徑。第三十一條規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島的，應(yīng)當(dāng)依法繳納使用金，確立了無(wú)居民海島有償使用制度，但并未明確是因獲得無(wú)居民海島使用權(quán)而依法繳納使用金。另外，按照國(guó)務(wù)院關(guān)于公開(kāi)行政審批事項(xiàng)的文件要求，國(guó)家海洋局行政審批事項(xiàng)中，并沒(méi)有明確無(wú)居民海島使用權(quán)審核，而是明確為“無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用申請(qǐng)的審核”。這些使得無(wú)居民海島使用權(quán)管理缺乏依法管理、依法行政的確切法律依據(jù)。無(wú)論是《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》還是《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》，由于沒(méi)有明確無(wú)居民內(nèi)海島使用權(quán)的用益物權(quán)地位，就導(dǎo)致構(gòu)建市場(chǎng)化配置機(jī)制無(wú)法明確配置的客體，缺乏機(jī)制構(gòu)建的前提。

4.2.2 市場(chǎng)化配置管理政策缺乏法律依據(jù)

雖然在《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》出臺(tái)后，國(guó)家和地方海洋部門(mén)在推動(dòng)無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置管理方面不斷努力，但是收效卻并不明顯，尤其是國(guó)家層面，目前尚未就無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置管理出臺(tái)具體指導(dǎo)性政策，究其原因，主要是缺乏法律依據(jù)。

《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》中并未對(duì)無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置提出明確要求，縱然海洋部門(mén)不斷探索建立市場(chǎng)化配置的機(jī)制，但苦于缺乏法律依據(jù)而導(dǎo)致相關(guān)的指導(dǎo)政策難以出臺(tái)。另外，多個(gè)沿海地區(qū)由于招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌辦法尚未出臺(tái)，申請(qǐng)審批辦法又嚴(yán)格規(guī)定了經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目應(yīng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌的出讓方式，導(dǎo)致很多海島開(kāi)發(fā)項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)入出讓流程，耽誤了海島開(kāi)發(fā)進(jìn)程，進(jìn)而影響了無(wú)居民海島有償使用的市場(chǎng)化進(jìn)程。

但是，隨著自然資源市場(chǎng)化配置改革的不斷深入，土地、礦產(chǎn)、林業(yè)等其他資源領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)，國(guó)家也通過(guò)生態(tài)文明體制改革、“十三五”規(guī)劃等多項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，明確提出要推進(jìn)無(wú)居民海島的市場(chǎng)化配置工作，這也為國(guó)家和地方各級(jí)海洋部門(mén)積極推動(dòng)建立無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置機(jī)制提供了依據(jù)和方向。

5 構(gòu)建我國(guó)無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置機(jī)制的建議

5.1 明確無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置的客體

無(wú)居民海島使用權(quán)的設(shè)立是實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)價(jià)值的有效途徑。為了充分發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)無(wú)居民海島的資源價(jià)值和國(guó)家所有權(quán)價(jià)值，創(chuàng)新無(wú)居民海島資源資產(chǎn)所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)所有權(quán)和使用權(quán)相分離，建議明確設(shè)立無(wú)居民海島使用權(quán)。鑒于《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》確立的“物權(quán)法定”原則，當(dāng)前最有效也是最直接的解決方式就是通過(guò)修訂《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》，明確提出無(wú)居民海島使用權(quán)；或者可以通過(guò)出臺(tái)行政法規(guī)的形式，制定無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用條例，明確對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)的規(guī)定。

5.2 建立無(wú)居民海島招拍掛市場(chǎng)化出讓機(jī)制

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃和中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，以及國(guó)家海洋局出臺(tái)的《國(guó)家海洋局海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案》等國(guó)家和海洋系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)中，都提到要建立無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置方式的要求，同時(shí)也要滿足當(dāng)前無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)的需求，因此，為了貫徹和落實(shí)國(guó)家政策要求，建議國(guó)家層面出臺(tái)指導(dǎo)無(wú)居民海島使用權(quán)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓的具體政策，主要明確3項(xiàng)內(nèi)容。

(1)適用范圍。鑒于已出臺(tái)的《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》以及《無(wú)居民海島試用申請(qǐng)審批試行辦法》中都明確“經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)利用的無(wú)居民海島”應(yīng)當(dāng)采用招拍掛的方式出讓?zhuān)虼耍Y(jié)合地方已出臺(tái)的地方政策和管理實(shí)踐，可以將無(wú)居民海島使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的適用范圍，界定為“旅游、娛樂(lè)、工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)利用的無(wú)居民海島”都應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式進(jìn)行市場(chǎng)化出讓。另外，為了增強(qiáng)指導(dǎo)性和適用性，根據(jù)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌這3種形式的不同特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)各自的具體適用情形有所區(qū)別，針對(duì)拍賣(mài)“價(jià)高者得”的特點(diǎn)，對(duì)于那些資源條件優(yōu)越、開(kāi)發(fā)價(jià)值高、市場(chǎng)需求旺盛的無(wú)居民海島，可優(yōu)先采用拍賣(mài)方式，以出價(jià)最高為原則確定無(wú)居民海島使用權(quán)人，這樣可以提高海島的價(jià)值，也可以調(diào)動(dòng)地方積極性，推動(dòng)無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用；針對(duì)招標(biāo)“綜合條件最優(yōu)”的特點(diǎn)，對(duì)于那些以滿足特定開(kāi)發(fā)目標(biāo)并以開(kāi)發(fā)利用綜合條件最優(yōu)為條件的用島，就可以采用招標(biāo)的形式，綜合各種因素確定無(wú)居民海島使用權(quán)人；針對(duì)掛牌“對(duì)申請(qǐng)人數(shù)量的靈活性要求”的特點(diǎn)，對(duì)于招標(biāo)、拍賣(mài)等方式至少2人或2人以上申請(qǐng)的剛性要求，現(xiàn)實(shí)中如果發(fā)生只有1人申請(qǐng)用島的情況，就可以采用掛牌這種較為靈活的出讓方式。

(2)出讓材料。由于目前無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用管理已經(jīng)建立了一套制度體系，因此，無(wú)居民海島招拍掛出讓的出讓材料編制應(yīng)當(dāng)符合出讓海島所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、海島保護(hù)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃以及海洋功能區(qū)劃等要求?！吨腥A人民共和國(guó)海島保護(hù)法》明確規(guī)定申請(qǐng)用島需要提交用島申請(qǐng)、開(kāi)發(fā)利用具體方案和論證報(bào)告等申請(qǐng)材料，雖然對(duì)于招拍掛出讓這些方式，在出讓程序結(jié)束前尚未確定具體的使用權(quán)人，但按照立法的要求也應(yīng)當(dāng)提交上述材料。為了兼顧既符合法律規(guī)定，又避免出現(xiàn)先確定使用權(quán)人后再提交上述材料這種不符合管理要求的情況出現(xiàn)，同時(shí)作為出讓人的海洋部門(mén)也應(yīng)當(dāng)對(duì)擬出讓海島進(jìn)行初步的方案設(shè)計(jì)和規(guī)劃。因此，無(wú)居民海島招拍掛出讓的材料應(yīng)當(dāng)包括用島申請(qǐng)書(shū)、出讓方案、初步的開(kāi)發(fā)利用具體方案和論證報(bào)告等材料，并應(yīng)由出讓海島所在地的縣級(jí)海洋主管部門(mén)組織編制。

(3)出讓底價(jià)。無(wú)居民海島招拍掛出讓的保留價(jià)或標(biāo)底應(yīng)當(dāng)是在參考評(píng)估結(jié)果的基礎(chǔ)上，由集體決策確定。同時(shí)還要對(duì)利益相關(guān)者補(bǔ)償費(fèi)、評(píng)估費(fèi)、測(cè)量費(fèi)等前期費(fèi)用是否涵蓋在內(nèi)等事項(xiàng)進(jìn)行明確，便于各級(jí)海洋主管部門(mén)操作。

鑒于沿海各地區(qū)的實(shí)際情況存在差異，可依據(jù)國(guó)家政策，結(jié)合實(shí)際，制定本地區(qū)無(wú)居民海島使用權(quán)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓的具體管理辦法，以提高政策的適用性。

5.3 建立無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

隨著無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大，轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股等這些流轉(zhuǎn)需求也將不斷涌現(xiàn)，因此，需要對(duì)這些流轉(zhuǎn)形式的管理建立相應(yīng)的機(jī)制，建立健全轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股等配套制度，優(yōu)化無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)供給方式，滿足海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展多元化的需求。建議國(guó)家可根據(jù)需要制定指導(dǎo)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理政策或要求，或者地方也可結(jié)合實(shí)際出臺(tái)地方性的無(wú)居民海島流轉(zhuǎn)管理政策或要求，具體可明確2項(xiàng)內(nèi)容。

(1)流轉(zhuǎn)的形式和范圍。隨著海島市場(chǎng)的拓展和開(kāi)發(fā)需求的擴(kuò)大，轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價(jià)入股、繼承等形式將逐漸出現(xiàn)并增多，因此應(yīng)納入需規(guī)范的流轉(zhuǎn)形式。對(duì)于流轉(zhuǎn)范圍，可采用負(fù)面清單的形式，明確禁止流轉(zhuǎn)的范圍，如除無(wú)權(quán)證、有權(quán)屬糾紛、未繳納使用金、國(guó)家征收征用等通用情況外，還應(yīng)考慮3種情況：①海洋自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)和特別保護(hù)區(qū)適度利用區(qū)內(nèi)的無(wú)居民海島使用權(quán)，由于保護(hù)的要求高，原則上不允許流轉(zhuǎn)；②無(wú)居民海島使用權(quán)已設(shè)定抵押或提供擔(dān)保的，未經(jīng)抵押權(quán)人或擔(dān)保人同意，不可流轉(zhuǎn)；③被依法扣押或查封的情況下，不可流轉(zhuǎn)。

(2)流轉(zhuǎn)的程序和登記。對(duì)于無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)說(shuō)，作為一種特殊的“商品”進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其本身就帶有一定的自主性，如果在流轉(zhuǎn)雙方進(jìn)行市場(chǎng)行為前設(shè)置申請(qǐng)審批程序，可能會(huì)給自由市場(chǎng)行為帶來(lái)限制。其實(shí)從申請(qǐng)審批的具體規(guī)定條款可以看出，其目的是保證交易對(duì)象的權(quán)屬和開(kāi)發(fā)行為以及個(gè)人資信真實(shí)合法有效；無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)也需要保障這些內(nèi)容，但不應(yīng)在流轉(zhuǎn)雙方簽訂合同前設(shè)置單獨(dú)申請(qǐng)審批環(huán)節(jié)，而是要通過(guò)流轉(zhuǎn)登記時(shí)的審查來(lái)解決這一問(wèn)題。但是，針對(duì)轉(zhuǎn)讓這種使用權(quán)人發(fā)生改變，甚至用島類(lèi)型、用島方案等也有可能發(fā)生改變的情況，還是需要在交易前設(shè)置審批環(huán)節(jié)，確保用島符合管理要求，避免海島資源環(huán)境遭到破壞。另外，無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理政策中的流轉(zhuǎn)登記應(yīng)賦予其監(jiān)督管理的重要意義，即通過(guò)登記審查對(duì)流轉(zhuǎn)雙方的交易行為進(jìn)行監(jiān)督管理；如果出現(xiàn)問(wèn)題導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的無(wú)居民海島使用權(quán)無(wú)法進(jìn)行登記，那么流轉(zhuǎn)雙方簽訂的合同對(duì)第三方是無(wú)法產(chǎn)生對(duì)抗效力的，物權(quán)變動(dòng)也是沒(méi)有效力的，但基于對(duì)合同雙方信賴(lài)?yán)娴谋Ｗo(hù)，違約方還是要根據(jù)合同約定對(duì)受損方進(jìn)行賠償。這樣既能保障流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的自由、減少公權(quán)力的影響，又能保障對(duì)流轉(zhuǎn)活動(dòng)的監(jiān)督管理。

5.4 建立無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置統(tǒng)一平臺(tái)

在構(gòu)建無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置機(jī)制的過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)完善市場(chǎng)化配置的平臺(tái)建設(shè)，建議沿海各地區(qū)可根據(jù)實(shí)際需要建設(shè)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置交易平臺(tái)或?qū)o(wú)居民海島納入地方公共資源市場(chǎng)化配置統(tǒng)一管理平臺(tái)，建立無(wú)居民海島基礎(chǔ)信息、施工企業(yè)、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家、中介機(jī)構(gòu)等信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)無(wú)居民海島資源出讓和流轉(zhuǎn)信息的收集和發(fā)布，組織招拍掛出讓活動(dòng)，同時(shí)可以建立法律顧問(wèn)、政策咨詢、糾紛調(diào)解等配套機(jī)制。

5.5 建立無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置機(jī)制所需的評(píng)估體系

在市場(chǎng)化出讓的過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)就無(wú)居民海島資源的價(jià)格建立完善的評(píng)估機(jī)制，需要結(jié)合無(wú)居民海島的資源環(huán)境特點(diǎn)，建立適宜的出讓價(jià)款評(píng)估技術(shù)方法和相應(yīng)的評(píng)估管理政策，明確價(jià)格影響因素、評(píng)估方法和評(píng)估程序，突出海島生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)和生態(tài)價(jià)值，避免盲目開(kāi)發(fā)，確保海島評(píng)估工作的科學(xué)性、可操作性和準(zhǔn)確性，滿足指導(dǎo)無(wú)居民海島出讓價(jià)款或招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌底價(jià)評(píng)估的需要。

6 結(jié)語(yǔ)

建立無(wú)居民海島使用權(quán)市場(chǎng)化出讓和流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，促進(jìn)無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置，不僅符合國(guó)家大政方針的要求，也是地方管理和市場(chǎng)發(fā)展的迫切需要。雖然在依法治國(guó)、依法行政的大背景下，建立無(wú)居民海島資源市場(chǎng)化配置機(jī)制由于缺乏直接的法律依據(jù)而難度較大，但是通過(guò)“十三五”規(guī)劃、生態(tài)文明體制改革方案等這些頂層設(shè)計(jì)中的要求，建立市場(chǎng)化配置機(jī)制是大勢(shì)所趨，也符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，未來(lái)的《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》修訂或者出臺(tái)相關(guān)法律、行政法規(guī)等層級(jí)較高的立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)無(wú)居民海島資源的市場(chǎng)化配置管理有所考慮和規(guī)定，為無(wú)居民海島資源配置的市場(chǎng)化道路提供動(dòng)力和保障。

[1] 韓文秀.怎樣理解使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用:訪國(guó)務(wù)院研究室副主任韓文秀[J].求是,2013(24)：33-35.

[2] 劉保英.我國(guó)公共資源市場(chǎng)化配置管理研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2012(11):62-63.

[3] 吳姍姍,王雙.無(wú)居民海島有償使用管理亟待規(guī)范[N].中國(guó)海洋報(bào),2016-08-10(A2).

[4] 張慶松.無(wú)居民海島的物權(quán)法律制度研究[D].青島:中國(guó)海洋大學(xué),2012.

MarketizationAllocationConstructingMechanismofUninhabitedIslandResources

LI Xiaodong，WU Shanshan

(National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China)

The paper summarized the background of constructing market-oriented allocation mechanism of non-resident island resources,described and drew on the experiences of marketization management such as the public bidding,auction or hanging out a shingle and the transfer and circulation of land and other natural resources,defined the connotation of the Marketization Allocation Mechanism of uninhabited island resources,put forward the status quo of market-based allocation of uninhabited island resources in terms of system constructing and developing practice,as well as the problems,such as the resource allocation object is not clear and lack of legal basis for management policies and other issues.Suggestion were also put forward in the paper,which include clarifying the object of market-oriented allocation of resources,setting up a market-oriented bidding and auction mechanism,establishing a circulation mechanism for the ownership of uninhabited island and a unified platform for resource marketing and establishing a relevant evaluation system,for building a market-oriented allocation mechanism for the uninhabited island resources in China.

Uninhabited islands，Marketization，Resource allocation，Island management，Ecological reefs

2017-07-31；

2017-11-26

李曉冬,助理研究員,碩士，研究方向?yàn)楹Ｓ蚝u管理政策和海洋戰(zhàn)略權(quán)益

吳姍姍，副研究員，碩士，研究方向?yàn)楹u管理政策和海洋經(jīng)濟(jì)

P74；F832.5

A

1005-9857(2017)12-0105-08