論礦產資源開發利用與生態環境的協調發展路徑

桂 梅

國土資源部 宣傳教育中心，北京 100812

論礦產資源開發利用與生態環境的協調發展路徑

On the Coordinated Development Path of Mineral Resources Exploitation and Ecological Environment

桂 梅

國土資源部 宣傳教育中心，北京 100812

礦產資源是人類賴以生存和社會發展的物質基礎，生態環境保護成為礦產資源開發利用中迫切需要協調的問題。在中央全面推進生態文明建設的背景下，各地在礦產資源開發與生態環境保護方面進行了積極的探索，積累了成功的經驗。但從總體上，仍然存在著思想觀念落后，法律法規、規范標準缺失，歷史包袱過重以及缺乏有效的激勵機制等問題。論文提出從增強綠色發展理念，健全完善法律法規、建立規范標準，繼續開展好綠色礦山建設，建立完善激勵約束機制等方面，實現礦產資源開發利用與生態環境的相互協調。

礦產資源；生態環境；綠色發展

開發利用礦產資源，必然要對自然界中的大氣圈、水圈、生物圈、巖石圈等產生擾動，形成對生態環境的影響。隨著社會生產力的發展，科學的推廣、技術水平的提高，人類對礦產資源的開發利用，也經歷了由粗放到集約的轉變過程。在開發利用礦產資源中人們愈加關注資源利用與生態環境的協調。

一、生態環境保護日益成為礦產資源開發利用中需要協調的問題

1962年，蕾切爾·卡森（Rachel Carson）所著《寂靜的春天》，引發了全世界對環境保護事業的重視，使“保護環境”成為全人類的共識。1992年聯合國環境與發展大會通過了《21紀議程》，提出了可持續發展理念。我國作為一個發展中國家，也積極響應，制定了《中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，以此作為中國可持續發展總體戰略、計劃和對策方案。黨的“十八大”提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設五位一體的總體布局。2015年4月，出臺了《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。黨和政府把生態文明建設擺在了前所未有的高度。

伴隨著生產力的發展和人們環境意識的增強，我國在礦產資源開發利用中保護生態環境方面，取得了長足的進步，但從總體上看，支撐經濟多年的快速發展，使礦產資源的開發利用，仍然沒有完全擺脫粗放的模式，在一定范圍內還沒有走出生態環境問題的困境。因此，在礦產資源的開發利用中，如何與保護生態環境相協調，成為當今迫切需要解決的重要問題。

21世紀初，綠色礦業的概念在我國出現，2007年，中國國際礦業大會以“落實科學發展，推進綠色礦業”為主題，推動礦業節約、清潔、安全和可持續發展，這被外界解讀為國土資源部正式宣告，倡導發展綠色礦業、建設綠色礦山。

2010年8月，國土資源部發布《關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》（國土資發〔2010〕119號），全面啟動了綠色礦山建設。并出臺了《國家級綠色礦山基本條件》。從依法辦礦、規范管理、綜合利用、技術創新、節能減排、環境保護、土地復墾、社區和諧、企業文化九個方面對綠色礦山的基本條件進行規定。

2016年又對《礦山地質環境保護規定》進行了修訂，對因礦產資源勘查開采等活動造成的礦區地質環境問題、地形地貌景觀破壞問題強化預防和治理恢復，從規劃、治理方案、監督管理職責等環節進一步落實礦山環境保護責任。

《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》是“十三五”時期我國礦業發展的指導性文件，重點做好八項工作，其中第四項工作就是“加快發展綠色礦業，全面落實生態文明建設要求，加快礦業轉型發展”。

二、礦產資源開發利用與生態環境保護相協調的探索

各地國土資源管理部門，認真貫徹中央關于生態文明建設的一系列要求，結合本地礦產資源開發管理工作的實際，在制度保障上、體制機制上進行了積極的探索，積累了有益的經驗。

（一）安徽

安徽省對礦山地質環境保護與恢復治理工作極為重視，做了大量卓有成效的工作。一是強化宣傳，增強保護意識；二是加強地方立法，增強法制保障；三是摸清家底，編制規劃，逐步還歷史欠賬；四是加快采煤塌陷區村莊搬遷和綜合治理；五是依法規范礦山地質環境治理恢復保證金繳存、使用和管理；六是加強地質公園建設，以地質公園建設促進礦山地質環境保護與治理。

（二）河南

河南省堅持以生態保護、綠色發展為指導，按照開發、保護并重，誰破壞、誰治理，推進建立綠色發展的總體要求，積極探索礦產資源開發利用中的生態環境保護。一是堅持規劃引導，全面推進生態國土建設；二是堅持突出資源環境經濟主線，促進礦產資源經濟創新發展；三是堅持制度創新，推進建立綠色發展新機制；四是強力推進落實保證金制度，促進礦山地質環境治理取得顯著成效。

（三）山西

山西省在礦產資源勘查開發中推進生態環境制度建設做了大量工作：一是創新管理體制，提升礦山環境管理水平；二是推進制度改革，維護礦山環境治理的可持續性；三是堅持省內試點先行，逐步推進礦山生態環境保護與恢復治理工作；四是積極主動作為，深化礦山企業發展理念。

（四）四川

四川省堅持“落實在建礦山地質環境保護職責，加大政府投資遺留問題恢復治理力度”兩方面工作舉措，深入推進全省礦山地質災害防治和礦山地質環境保護工作。一是完善礦山技術規范；二是開展礦山地質環境治理恢復示范；三是加強地質遺跡保護工作力度。

（五）浙江

浙江省通過各項有效措施，深入開展礦產資源勘查開發環境保護與治理工作，礦山生態環境狀況得到明顯好轉，歷史欠賬不斷減少。一是嚴肅礦產規劃剛性，不斷優化礦山布局；二是嚴控礦產開發源頭，科學設置采礦權；三是嚴格編制治理方案，切實落實礦山治理責任；四是全面實施備用金制度；五是強化“綠色礦山”建設，提升礦山節約集約開采水平；六是強化廢棄礦山礦井治理，改善礦山生態環境；七是拓寬資金籌集渠道，保障礦山生態環境治理工作。

除各省（區）、市大力推進礦產資源開發利用中的生態文明建設外，各礦山企業，也按照相關部門的要求，主動承擔社會責任，結合自身條件，積極探索礦山環境恢復治理的途徑、技術和方法，一大批礦山企業在礦山環境恢復治理方面，取得了很好的效果，形成了一批可復制、可推廣的典型經驗。

三、礦產資源開發利用與生態環境保護相協調的障礙

（一）思想觀念上的問題

一是對生態保護的意識有待進一步加強。從可持續發展理念的普及，到科學發展觀的深入宣傳，再到習近平生態自然觀的提出，極大地提升了人們對待自然、對待生態的觀念。人們反思自工業革命開始的大規模工業化過程，工業化創造了巨大的社會財富，同時也極大地改變了自然界與人類社會的面貌，徹底打破了工業革命以前那種人對自然的敬畏關系。人類破壞自然和過度索取自然資源的能力、深度、廣度都前所未有。地球生態環境的日趨惡化 如今已威脅到了人類的生存和發展。這種殘酷的現實正在不停地喚起人們的覺醒。但是，要想擺脫長期對物質財富片面追求的巨大慣性，還需要一個過程。在這個轉變過程中，人們還在粗暴地向大自然索取與保護自然之間徘徊，往往是對保護自然喊的多，做的少，沒有從思想觀念上徹底轉變對人類與自然關系的認識。

二是企業的社會責任意識有待進一步加強。作為礦山企業，尤其是數量眾多的私營小礦，從獲得資源，到投入開發，其目的就是要通過開采礦產資源以獲得利益，一些礦山企業從思想意識上，不會主動地承擔包括環境保護在內的社會責任，一些礦山企業造成的破壞環境、損害當地居民人身健康和生命財產安全的惡性事件，說明一部分礦山企業環境保護意識薄弱，缺少一種社會責任感。存在著只顧眼前、不顧長遠，只顧經濟效益、不顧社會效益和生態效益的現象。

三是政府部門的法治理念有待進一步加強。一個時期以來，GDP作為考核地方政府政績的主要指標，為了追求GDP，一些地方政府放任礦山企業的破壞生態環境行為，弱化了企業的環境保護責任，甚至助長了企業對環境的破壞。在行政過程中，政府還存在著有法不依、執法不嚴、違法不究的問題。政府法治理念的缺失，破壞了企業投資環境，造成礦山企業的短期行為。迫使礦山企業采大棄小、采富棄貧，掠奪式開采礦產資源，造成資源的浪費和環境的破壞。

（二）法律法規、規范標準的缺失

在《礦產資源法》《環境保護法》《土地管理法》《水土保持法》等法律中，對礦山環境僅作出了原則性要求和籠統的規定，尚未形成針對礦區生態環境恢復治理的專門立法，缺乏生態與環境方面的明確規定，已不適應環境保護與資源開發關系調整的生態文明建設要求。2004年4月發布《全國礦山地質環境保護與治理規劃》，提出了保護礦山地質環境的目標任務和措施，推進實施了礦山地質環境恢復治理保證金制度。2009年3月國土資源部44號令下發了《礦山地質環境保護規定》，但是由于法律法規地位低，保護治理責任主體不明確，部門規章效力弱，解決歷史遺留問題步履維艱。基層國土行政管理人員反映：《礦產資源法》偏重權責糾紛，礦山環境內容單薄，法律先天不足，基層礦政管理人員往往想管卻又無法管，一定程度上制約礦山企業履行礦山地質環境保護與恢復治理的義務和責任，制約了礦山環境保護工作的有效開展。

一些省份出臺了《礦山地質環境保護條例》但由于沒有上位法的依據，地方立法難以突破。由于礦山地質環境保護與治理涉礦、涉地、涉水、涉環境保護法等法律法規，情況極其復雜，其監管職能職責難以界定，很多問題難以協調處理。

礦山地質環境治理工程設計、施工、監理、驗收缺乏統一的標準和規范，以及相應的資質要求。

（三）歷史包袱過重

地質環境歷史遺留欠帳多、恢復治理工作起步晚，治理投入資金少，保護治理難度大。我國礦業開發有很長的歷史，有的老礦已開采百年。礦山地質環境問題主要是采礦活動引起的，時間越長、開發強度越大，地質環境惡化問題就越嚴重。僅從尾礦情況看，截止2015年11月底，我國尾礦庫有9 565座，尾礦累計量超過200億噸；其它固體廢棄物堆放57 791處，占地約460萬畝[1]。計劃經濟時期，礦產資源的開發利用是粗放的，積累了大量對環境修復的欠賬。除部分責任主體已經滅失外，現有的國有老礦山，過去沒有資金的積累，各方面的負擔過重，沒有力量解決大量歷史遺留問題。

改革開放以來，經濟持續快速發展依靠的是礦產資源的強力開發，歷史欠賬問題沒有解決，新的問題又大量出現。雖然中央政府和各地方政府都加大了對歷史遺留礦山地質環境恢復治理工作力度，嚴格實行邊開發邊治理監管措施，初步建立了保護治理管理機制，地質環境開始得到一定的改善。但由于我國礦業開發時間長、強度大，尤其是煤礦、非金屬礦產的開采造成的環境破壞面積大，數量多規模小的礦山造成環境問題更為嚴重，有些地質環境問題已經嚴重威脅到人民財產安全和經濟社會持續發展，社會各界對地質環境問題反映強烈，礦山地質環境保護工作的壓力越來越大。

（四）缺乏有效的激勵機制

“十二五”期間，國土資源部開展了煤炭、石油、鐵等22個重要礦產“三率”（開采回采率、選礦回收率、綜合利用率）調查評價工作，分期分批研究制定了27種礦產的“三率”指標要求，主要礦種的礦產資源節約與綜合利用評價指標體系初步形成。遴選發布了四批210項先進適用技術，建設綜合利用示范基地40個，批準4批共661家綠色礦山建設試點，樹立了一批綠色礦山建設典型模式[2]。一些省份還結合自身實際，除積極推進國家級綠色礦山建設外，還推出了省級綠色礦山建設方案，使綠色礦山建設初見成效。但是，從綠色礦山試點情況的調研反映，對成為綠色礦山的礦山企業缺乏必要的激勵措施，國土資源部發布《關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》中規定的“在資源配置和礦業用地等方面向達到綠色礦山條件的企業實行政策傾斜，依法優先配置資源和提供用地，鼓勵企業做大做強，積極為繁榮地方經濟做出貢獻，建設和諧礦區”。在具體實施中與其它相關法規、制度相沖突，不能夠實現真正的激勵。

四、促進礦產資源開發利用與生態環境保護相協調的主要路徑

（一）增強綠色發展理念

黨的“十八大”以來，以習近平同志為核心的黨中央，就促進人與自然和諧發展提出了一系列新思想、新觀點、新論斷，凝聚形成綠色發展理念，把生態文明提升到關乎人民福祉、關乎民族未來的高度來認識。推動了馬克思主義生態文明理論在當代中國的創新發展。習近平同志指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”[3]。科學揭示了生態文明建設與經濟建設的發展規律，實現了馬克思主義生態觀的與時俱進。在礦產資源的開發利用中，我們必須深刻領會習近平同志的生態自然觀，樹立正確的生態觀念，進而完善生態制度、維護生態安全、優化生態環境，形成節約資源和保護環境的空間格局。

企業的目的是盈利，但在追逐利潤的同時，企業要承擔一定的社會責任，這是社會對其系統內要素的要求，也是企業自身長遠發展的要求。礦山企業在開發礦產資源，求得自身利益的同時要有很強的社會責任意識，其中包括保護資源、保護環境、恢復生態的責任意識。

徹底改變唯GDP論英雄的政績考核體系，把經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設和生態文明建設共同納入政績考核體系，使地方政府真正負起生態環境保護的責任。各級政府應當增強依法治國、依法行政的理念，依法保護礦業權人的合法權益。“有恒產者有恒心”，礦業權人的合法權益得到保障，就能夠有長遠的打算，就有精力去考慮生態的保護。

（二）健全完善法律法規，建立規范標準

加快《礦產資源法》的修改步伐，在修改的《礦產資源法》中應設專門章節對地質環境保護進行規定。調整的范圍應包括地質環境保護、地質災害防治、地質遺跡保護、地質公園和礦山公園建設。完善配套法規制度，設立地質環境保護治理專項資金制度，明確保護治理責任，設定并嚴守地質環境保護紅線。

通過建立和完善配套法規確立礦產資源國家所有者權益和權能，明確地質環境保護與治理的責任主體和監督主體。礦產勘查開發應當規避地質環境脆弱區域，要明確礦區地理位置、地質環境地貌原始狀況、恢復治理責任義務。要落實政府、部門、礦業權人地質環境保護治理責任義務。政府部門負責規劃管理、指導監督和歷史遺留、無責任主體礦山地質環境問題的恢復治理；礦業權人負責其開發礦山地質環境保護與恢復治理責任義務。要將地質環境保護和防治工作納入國民經濟和社會發展規劃，防治經費納入財政預算或礦產開發成本。堅持礦山地質環境恢復治理與開發利用相結合，推進建立地質環境保護治理投資受益機制。

編制礦山地質環境保護與治理的標準和規程規范，使礦山地質環境保護與治理的各個環節有技術依據。實現從礦山設計、開采方案、治理工程審查驗收等環節全過程監管。

（三）繼續開展好綠色礦山建設

從2011年國土資源部公布首批37家綠色礦山試點單位開始，綠色礦山建設取得了可喜的成績，到2015年，已建設661家綠色礦山。相比于目前我國10萬余座礦山來說，比重還不足1%。要實現礦業綠色發展，還需要進一步加強綠色礦山建設，這是今后落實綠色發展理念、實現生態文明建設宏觀戰略的重要工作。近日，國土資源部、財政部等六部委聯合印發了《關于加快建設綠色礦山的實施意見》，將我國的綠色礦山建設又推入了一個新階段。應當制定、細化、完善綠色礦山建設標準；區分礦種，因礦制宜，全面推進；以礦產開采為中心，將綠色向前、向后進行延伸，實現綠色勘查、綠色開采、綠色選冶。以實現《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》提出的“通過規劃實施，到2020年基本建成節約高效、環境友好、礦地和諧的綠色礦業發展模式”目標。

（四）建立完善激勵約束機制

一是建立和完善激勵機制。將資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入地方政府政績考核體系。從用地、用礦、財政、金融等方面制定對綠色礦山的激勵措施，在土地利用總體規劃和用地計劃指標的安排上，要優先保障綠色礦山的用地需求；在資源配置上，不僅對綠色礦山深部，而且應當包括外圍的資源進行協議出讓；統籌政府各項扶持資金，向綠色礦山傾斜，并在稅收上應當給予一定的減免；鼓勵金融機構對綠色礦山地質環境保護與恢復治理的信貸支持。

二是建立和完善約束機制。強化責任追究，在領導干部任期生態文明建設責任制中明確礦山地質環境保護與恢復治理的責任，對違背相關法規要求、造成資源環境生態嚴重破壞的應記錄在案，實行終身追責，影響其轉任職務或提拔使用。對履職不力、監管不嚴、失職瀆職，造成重大損失或嚴重社會影響的，要依紀依法追究有關人員的責任。

對礦山企業，要設定礦山生態環境保護紅線，對觸碰紅線的，應當依法追究企業相關人員的責任。制定具體的罰則，對浪費資源、破壞環境的礦山企業在經濟上讓礦山企業付出高昂的代價。

[1] 王海軍, 等. 全國礦產資源節約與綜合利用報告(2016)[M]. 北京： 地質出版社, 2016： 16.

[2] 中華人民共和國國土資源部. 中國礦產資源報告(2016)[M]. 北京： 地質出版社, 2016： 23-25.

[3] 中共中央宣傳部. 習近平總書記系列重要講話讀本[M]. 北京：人民出版社, 2016： 230.

（責任編輯：周吉光）

GUI Mei

The Center of Education and Communication, Ministry of Land and Resources, Beijing 100812

Mineral resources are the material basis of human survival and social development. Ecological environmental protection has become an urgent problem to coordinate in the exploitation and utilization of mineral resources. Under the background of the comprehensive promotion of the ecological civilization construction, local government around China has carried on a positive exploration in the exploitation of mineral resources and ecological environment, accumulating successful experience. But on the whole, there are still so many problems such as the backward ideas, the lack of laws and regulations, the heavy historical burden, and the lack of effective incentive mechanism. This paper puts forward that the coordination between exploitation and utilization of mineral resources and ecological environment should be realized from many aspects, such as enhancing the green development concept, perfecting laws and regulations, continuing the green mine construction, establishing incentive and restraint mechanism, and so on.

mineral resources; ecological environment; green development

F062.1

A

1007-6875(2017)03-0024-05

日期：2017-03-22

10.13937/j.cnki.hbdzdxxb.2017.03.005

桂梅（1963—），女，北京人，副研究員，主要從事國土資源宣傳和經濟研究工作。