綠色發展理念下區域建設用海規劃工作的幾點思考

林麗華，王平，黃華梅

(國家海洋局南海規劃與環境研究院 廣州 510000)

綠色發展理念下區域建設用海規劃工作的幾點思考

林麗華，王平，黃華梅

(國家海洋局南海規劃與環境研究院 廣州 510000)

區域建設用海規劃制度是我國海域管理一項重要的創新制度，該制度實施對促進沿海地方經濟發展發揮了重要作用。黨的十八屆五中全會提出了創新、協調、綠色、開放和共享五大發展理念，將生態文明建設提到了前所未有的戰略高度。在海洋領域落實綠色發展理念，是實現海洋生態文明建設的必然選擇，也是實現海洋強國戰略的必然要求。文章認為，區域建設用海規劃實施過程中主要存在海域資源利用率低，部分用海存在盲目性；總體布局和平面設計不科學；功能定位不合理，產業特色不鮮明等3個問題。為全面落實綠色發展理念，文章建議從建立用海面積控制指標、完善區域建設用海規劃編制技術體系、加強自然岸線保護、優化海洋產業布局、強化規劃論證和審批工作、建立規劃實施監管制度等6個方面做好區域建設用海規劃工作。

綠色發展； 生態文明建設； 區域建設用海規劃；海洋產業

1 引言

區域建設用海規劃制度是我國海域管理的一項重要創新制度，該制度實施以來在規范區域建設用海行為、服務沿海經濟發展等方面發揮了重要作用，受到沿海地方政府的高度重視，已成為當前海域工作的重點和熱點。黨的十八屆五中全會提出了創新、協調、綠色、開放和共享五大發展理念，生態文明建設提高到了前所未有的戰略高度。綠色發展理念倡導生態價值觀，倡導尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，將綠色發展作為五大發展理念之一，這與黨的十八大將生態文明納入“五位一體”總體布局是一脈相承的。在海洋領域落實綠色發展理念，是實現海洋生態文明建設的必然選擇，也是實現海洋強國戰略的必然要求。面對新形勢，區域建設用海規劃工作中如何貫徹落實綠色發展理念，優化海域空間布局，提高海域資源利用效率，推動海洋產業聚集發展、綠色發展、循環發展，是當前我們應該重點思考的問題。

2 區域建設用海規劃基本情況

2.1 區域建設用海規劃實施基本情況

近年來，隨著我國經濟的快速發展，土地緊缺的矛盾日益突出，為了滿足社會經濟發展的需求，沿海各地陸續通過實施大規模的圍填海造地工程來緩解工業及城鎮建設用地供需緊張的矛盾。在傳統的項目用海審批制度下，部分沿海區域內的一些用海項目各自為政，缺乏合理有效的統籌與規劃，導致海域資源利用效率低下，海洋產業布局分散。為積極引導海洋產業集聚規模化發展，提高海域資源利用效率，2006年以來國家海洋局先后印發了《關于加強區域建設用海管理工作的若干意見》《關于加強區域農業圍墾用海管理的若干意見》等文件，對面積不少于50 hm2、同一區域內集中布置多個建設項目進行連片開發的用海情況，建立區域用海規劃制度。區域用海規劃由地方人民政府組織編制，必須符合海洋功能區劃，并與城市、土地利用等規劃相銜接。截至2014年，國家批準了區域建設用海規劃79個，其中填海面積1 115 km2，為沿海地區落實國家區域發展戰略、承接產業轉移、實施經濟轉型、調整城市和產業布局提供了寶貴空間，有力地支撐了沿海地區一大批石化基地、鋼鐵基地、船舶基地、港口基地、濱海新城的建設。區域建設用海規劃制度的實施，促進了海域資源的集約節約利用，極大地促進了沿海地區社會經濟的發展。

2.2 區域建設用海規劃發揮的積極作用

(1)拓展發展空間，緩解用地矛盾。長期以來，適宜建設的國土空間資源稀缺是我國的基本國情。我國適宜于工業化、城鎮化開發建設的陸地空間僅占全國陸地國土總面積的3%，尤其是只占14%國土面積的沿海地區，卻承擔著全國40%以上的人口及28%的耕地保護任務，發展空間更加局限[1]。在嚴格保護耕地的大背景下，填海造地為沿海地區新增建設用地提供了極大的補充。區域建設用海政策的出臺，就是引導地方政府優選集中連片開發海域，進行整體規劃、合理布局和有序開發，為沿海地區的臨海工業、港口建設、旅游開發、濱海新城和基礎設施建設等發展提供了條件，彌補建設用地空間不足，緩解耕地保護壓力，為沿海地區經濟發展供了寶貴空間。

(2)促進沿海區域經濟發展，拉動區域人口就業。土地是決定經濟增長的重要生產要素，我國土地資源稀缺度整體上具有明顯的空間差異性，東部沿海地區土地資源稀缺程度較高，適宜建設土地資源的稀缺，成為束縛沿海地區經濟發展的影響因素之一。區域建設用海政策通過實施大規模的濱海灘涂開發和填海造地工程建設，形成撬動整個土地資產運營的“支點”，促進土地升值。另一方面，沿海經濟發展拉動了就業，特別是濱海新城和重大用海工程的建設，可以直接或間接地對地方就業產生巨大的推動作用。據統計，天津濱海新區通過實施區域建設用海規劃，新區面積已達到2 270 km2，已建設成為北方國際航運中心和國際物流中心、宜居生態型新城區，2013年生產總值達8 020.4億元，同比增長17.5%，新增就業12萬人[2]。區域建設用海在為經濟發展作貢獻的同時，也對帶動沿海地區就業增長起到巨大的促進作用。

(3)優化產業布局，促進海洋產業集聚。近年來國務院先后出臺了一系列區域發展戰略或產業振興計劃，對石化、鋼鐵、能源、裝備制造等產業臨海布局提出了明確要求。在沿海土地資源日益緊張，尤其是集中大規模建設用地非常短缺的情況下，區域建設用海可以發揮用海規模大、建設成本低、實施周期長等優勢，為重點產業和重點工程的合理布局和順利實施提供強有力的支撐。通過實施區域建設用海規劃，進行集中連片開發，將相關產業集中布置，有利于延伸產業鏈，減少運輸成本，形成布局合理、產業集聚效應和集群優勢明顯的沿海產業區格局，成為承接產業轉移、優化城市空間布局、促進沿海產業快速發展的有效保障。

2.3 區域建設用海規劃實施過程中存在的問題

區域建設用海規劃作為一種新的海域管理制度實施以來，對沿海地區經濟社會快速發展起到了積極的作用，但在實施過程中也出現了一些問題，具體表現在以下幾方面。

(1)海域資源利用率低，部分用海存在盲目性。由于土地價格飛漲，而圍填海成本相對較低，促使部分地方政府以獲取最大的土地儲備為目的，不考慮當地海洋產業發展與圍填海的實際需求，盲目組織實施區域建設用海規劃，盲目追求大面積、低成本的填海方式；圍填海工程完成后，不能有效地實施招商引資，造成大量土地閑置和資源浪費。

(2)總體布局和平面設計不科學。由于圍填海成本、施工難度和經濟效益等眾多利益的原因，大多用海規劃都以淺灘、海灣為依托進行圍填海作業，并采取從海岸平推式施工，從而造成自然岸線破壞嚴重，填海岸線平直[3]；部分用海規劃布局和平面設計單一，不能全面而科學地反映規劃的整體性、綜合性和協調性，同時方案設計時沒有充分考慮水系、綠地、濕地等生態建設內容，使得建設規劃用海行為對海洋生態和環境造成了嚴重的、不可逆的影響。

(3)功能定位不合理，產業特色不鮮明。部分區域建設用海規劃在定位時沒有充分考慮當地的要素稟賦，主導產業不明確，產業鏈體系較為薄弱，企業間關聯度不高，難以形成特色鮮明、集聚度高的產業區域，甚至有些用海規劃與區域發展規劃或區域產業定位不銜接。例如，環渤海灣的幾個區域建設用海規劃，大都定位在工程裝備制造業、能源化工產業、船舶修造業和物流業等產業。由于我國北方已經集中了相當規模的重型裝備制造業，作為一個新建設的工業項目集中區，理應與周邊優勢互補，錯位發展，形成產業特色，防止產業雷同，避免惡性競爭[4]。

3 綠色發展理念下的區域建設用海規劃工作面臨的新形勢

3.1 綠色發展理念內涵

黨的十八大把“美麗中國”作為生態文明建設的宏偉目標，把綠色發展、循環發展、低碳發展作為生態文明建設的基本途徑。2015年中共中央、國務院印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》，強調要把生態文明建設融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程，協同推進新型工業化、城鎮化、信息化、現代化和綠色化。

綠色發展理念是在生態環境容量和資源承載能力的制約下，通過保護自然環境實現可持續科學發展的新型發展模式和生態發展理念，致力于提高人類福利和社會公平。具體來講就是以促進經濟與環境的完整和健康為前提，以堅持以人為本為核心，以實現人與人、人與社會、人與自然和諧為主要內容的發展，是以不破壞環境為代價換取經濟增長的發展方式，是生態文明的重要特征。

海洋是人類生存和發展的重要空間。綠色發展是海洋生態文明的重中之重，也是推動海洋經濟健康、持續發展的主要方向和目標。從這個意義上講，在海洋領域落實綠色發展理念，是實現海洋生態文明建設的必然選擇，也是實現海洋強國建設的必然要求。

3.2 區域建設用海規劃工作面臨的新形勢

堅持綠色發展，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。在綠色發展理念的指引下，為落實好海洋生態文明建設要求，保護海洋生態環境，提高資源利用效率，促進海洋經濟健康持續發展，區域建設用海規劃工作將面臨新的形勢要求。

(1)全面貫徹落實綠色發展理念，是區域建設用海規劃的工作原則和基本要求。海洋生態文明建設是國家生態文明建設全局的重要組成部分，區域建設用海規劃工作必須全面貫徹綠色發展理念，圍繞海洋生態文明建設要求開展，這是用海規劃工作開展的原則和基本要求，這樣才能實現生態環境保護與海洋經濟發展協調統一。

(2)有效實施區域建設用海規劃制度，是當前保持海洋經濟持續發展的重要手段。當前我國海洋事業發展迅速，實施區域建設用海規劃有利于節約開發建設成本，推進產業整體布局和集聚發展，為國家沿海發展戰略提供了保障空間，促進沿海區域經濟的快速發展。為了加快推進海洋強國建設步伐，在做好海洋生態環境保護的前提下，有必要科學有效地推進區域建設用海規劃工作，促進和保障海洋經濟健康持續發展。

(3)保護好海洋生態環境，是區域建設用海規劃工作的底線。“寧要綠水青山，不要金山銀山”。綠色發展的前提是生態環境不受破壞，人-海和諧發展。開展區域建設用海規劃工作，必須將海洋生態環境保護作為底線，在開發海域資源進行經濟建設的同時，必須抓好海洋生態環境保護工作，促進生態環境持續改善。

(4)提高資源利用效率、提升海洋生態功能，是區域建設用海規劃工作的重點。在區域建設用海規劃工作中落實綠色發展理念，重點就體現在集中開發海洋資源的過程中，尊重海洋的自然規律，以海洋環境承載能力為基礎，不斷提升海洋資源集約節約和綜合利用效率，改善海洋生態環境質量，實現海洋可持續發展，形成人海和諧的現代化建設新格局。

4 做好區域建設用海規劃工作的對策及建議

2015年1月國家海洋局局長王宏在全國海洋工作會議上提出，“十三五”期間，要牢固樹立創新、協調、綠色、開放和共享五大發展理念，夯實經濟富海、依法治海、生態管海、維權護海和能力強海五大體系，奮力開創海洋強國建設新局面。生態管海就是在綠色發展理念的指引下，構建基于生態系統的現代化海洋綜合管理體系。區域建設用海規劃作為海域綜合管理體系建設的重要組成部分，在制度建設和管理實施過程中要深入貫徹生態用海、集約節約用海的海洋管理新要求、新思路，不斷推進區域建設用海規劃工作的制度化、科學化、規范化。

4.1建立用海面積控制指標，實行區域建設用海總量控制制度，提高海域資源利用效率

針對區域建設用海規劃數量多且用海規模大的問題，2016年1月，國家海洋局出臺了《區域建設用海規劃管理辦法(試行)》，明確了單個用海規劃期限為5年，規劃用海面積原則上不超過10 km2，區域建設用海規劃內的填海項目，應納入圍填海計劃管理。在規劃審查時，應加大對用海規劃的擬建項目清單、圍填海規模、圍填海計劃指標安排、建設時序等進行嚴格審查；在規劃批準后，地方海洋管理部門應提前預留用海規劃區域的圍填海指標，加快規劃實施區域內單個用海項目確權進度，確保規劃實施合法性、連續性，提高海域資源利用效率，避免土地閑置和資源浪費[5]。

科學建立和實行區域建設用海面積控制指標，可解決用海規模偏大、海域資源利用效率較低的問題。如通過制定海域利用效率、岸線利用效率、綠化率和道路占地比率等指標來衡量、控制規劃用海的節約集約程度；通過圍填海強度、親水岸線長度、公共岸線比例等指標來優化平面設計，保護自然岸線，延長人工岸線；通過項目投資、產出強度等指標來控制產業、企業的準入以及土地的節約集約利用程度；從而到達減少海域和海岸線資源消耗，提高資源利用效率和效益，促進海洋產業優化布局的目標。

4.2完善區域建設用海規劃編制技術體系，突出海洋生態建設內容

《區域建設用海規劃編制規范(HY/T 148—2013)》于2013年頒布實施，對規范區域建設用海規劃編制工作起到了積極意義。但隨著海域管理工作的不斷深入，規范在落實“海洋強國”和“海洋生態文明建設”的目標等方面存在不足。2016年8月，根據《區域建設用海規劃管理辦法(試行)》的要求，國家海洋局出臺了《區域建設用海規劃編制技術規范(試行)》，該規范全面貫徹“海洋生態文明”建設理念，進一步細化規劃選址、平面設計、產業要求、生態布局等規劃內容及技術要求，明確生態規劃建設方案，要求科學合理的布局生產、生活、生態空間。規劃編制技術體系還需要建立規劃用海方案比選指標和比選方法，為進一步優化用海平面布置和推進地方海洋生態文明建設提供技術支撐[6]。

4.3加強自然岸線保護，建立海洋生態保護與整治修復機制

國務院批準的《全國海洋功能區劃(2011—2020年)》提出：“完成整治和修復海岸線長度不少于2 000公里”，“嚴格控制占用海岸線的開發利用活動，至2020年，大陸自然岸線保有率不低于35%”。區域建設用海規劃應該嚴格保護自然岸線，特別是加強重點海灣、自然保護區的核心區及緩沖區、海洋特別保護區的重點保護區及預留區、重點河口區域、重要濱海濕地區域、重要砂質岸線及沙源保護海域、特殊保護海島及重要漁業海域等重點保護區域的岸線管理。規劃實施應與海洋生態保護及整治修復工程相結合，堅持“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復”的原則，用海規劃設計時應充分考慮海洋生態保護和海岸整治修復措施，并在規劃實施時加以落實、恢復和提升海域生態功能，確保岸線的自然化、生態化、綠植化。

4.4堅持陸海統籌，優化海洋產業布局，推動海洋產業集聚發展

區域建設用海規劃編制過程中應統籌陸域發展，協調陸域總體規劃和發展規劃，按照以陸促海、以海帶陸、陸海統籌、人-海和諧的原則，從資源利用、環境保護、產業發展、基礎設施建設等方面進行統籌規劃，優化用海規劃總體布局，推動海洋產業和沿海陸域海洋依賴性產業空間集聚，實現區域之間、海陸之間的產業良性互動發展；嚴格把關并提高產業準入門檻，重點支持鼓勵類產業項目用海，嚴格限制非涉海產業項目，禁止高能耗、高污染產業項目進入；通過引導海洋產業聚集發展，形成產業集中、布局合理、特色鮮明、綠色環保的海洋產業園區，促進海域資源的集約利用和優化配置，推動沿海地區海洋經濟全面協調可持續發展[5]。

4.5強化規劃論證和審批工作，確保紅線不能碰，底線不能破

充分發揮區域建設用海規劃的海域論證、環境影響評價作用，科學評估規劃實施所產生的社會、經濟、資源和生態等影響問題，優化規劃方案總體布局、用海規模、平面布置、生態保護等內容，確保用海規劃方案具備合理性和可行性。區域建設用海規劃審批部門要嚴把規劃審批關，嚴格實施海洋功能區劃，控制灣內圍海填海規模，對不符合海域功能區域的用海規劃，一律不予審批；嚴格執行海洋生態保護紅線，對于占用和破壞海洋重要生態功能區、生態敏感區和生態脆弱區的用海規劃，一律不予審批；嚴守海洋環境質量底線，對于規劃實施可能造成生態環境質量嚴重下降，影響海洋生態健康與生態安全的用海規劃，一律不予審批。

4.6建立規劃實施監管制度，強化過程監控和責任追究

國家和地方海洋管理部門要建立區域建設用海規劃實施監管的分級責任制，對規劃批復后的實施建設行為進行全過程、全方位監管。重點檢查規劃區內單個項目海域確權發證情況，施工是否按照批復的位置、范圍進行，是否采取有效環境保護措施，是否按要求落實生態保護和整治修復措施，是否落實利益相關者協調方案，是否出現重大的環境安全事故等。對于規劃實施主體沿海地方政府在規劃實施過程中存在問題的，要責令其進行整改；對規劃批復后圍而不填、填而不建的地方，要暫緩受理新的用海規劃申請，并配合有關部門對閑置圍填海開展專項督察；對規劃實施期間出現違法行為的，要及時查處；對出現海洋環境事故并造成重大資源損失、生態環境損害的，要追究生態環境保護責任。

[1] 郭信聲.填海造地系列述評之一 為國家戰略實施拓展空間[N].中國海洋報,2014-12-01(597).

[2] 郭信聲.填海造地系列述評之五 有效拉動沿海區域就業[N].中國海洋報,2014-12-08(602).

[3] 孫欽幫,陳艷珍,陳兆林,等.區域建設用海規劃工作中的幾點思考[J].海洋開發與管理,2015,32(1):15-17.

[4] 徐偉,劉淑芬,張靜怡.區域建設用海規劃編制問題的思考[J].海洋開發與管理,2011,28(11):14-17.

[5] 國家海洋局.區域建設用海規劃管理辦法(試行)[Z].2016.

[6] 國家海洋局.區域建設用海規劃編制技術規范(試行)[Z].2016.

ConsiderationsontheRegionalPlanningofSeaAreaUseforConstructionundertheConceptofGreenDevelopment

LIN Lihua,WANG Ping,HUANG Huamei

(South China Sea Institute of Planning and Environmental Research,SOA,Guangzhou 510300,China)

The Regional Planning of Sea Area Use for Construction(RPSAUC) is an important innovation in China’s marine management system.The practice of RPSAUC plays an important role in promoting the local economic development.The Fifth Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee put forward the principles of innovative,coordinated,green,open,and shared development,which also highlighted the strategic importance of the construction of eco-civilization.The implementation of green development in the marine field is an inevitable choice for the construction of marine ecological civilization,which will eventually benefit the realization of the marine developing strategy.During the practice of RPSAUC,there were some problems,mainly reflected as low efficiency utilization of marine resources,unorganized layout and mismatched graphic design of all kinds of sea area uses,unreasonable function orientation without dominant industry characteristics.In order to promote green development,this paper suggested to practice RPSAUC from six aspects,to establish the Sea Area Use Control Indicators,to further improve RPSAUC technical system,to strengthen natural shoreline protection,to optimize the layout of marine industry,to strengthen process management of planning,assessment and approval,and to establish monitoring system for plan implementation.

Green development,Construction of Eco-Civilization,RPSAUC,Marine industry

2017-02-21；

2017-07-19

林麗華，工程師，碩士研究生，研究方向為海洋生態環境保護

P74

A

1005-9857(2017)09-0025-05