新制度主義政治學視角下制度治黨的現實梗阻與發展進路

王立峰，呂永祥

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

新制度主義政治學視角下制度治黨的現實梗阻與發展進路

王立峰1，呂永祥2

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

對制度治黨的現實梗阻及發展進路的研究是制度治黨研究的一個重要方面，以新制度主義政治學作為分析視角，能夠彌補既有黨建研究在分析視角選取和理論資源借鑒上的不足。從新制度主義政治學提出的由制度、制度相關人和環境構成的制度有效性的三維分析框架出發，可以發現制度治黨的現實梗阻主要體現在黨內制度體系不夠嚴密與制度執行不力、制度相關人的制度意識薄弱和制度與環境的契合度不高三個方面。鑒于此，推進制度治黨實踐的深入發展，應當將提高黨內制度體系的嚴密性和執行力、培育制度相關人的制度意識和改善制度與環境的契合度作為三條發展進路。

新制度主義政治學；制度治黨；制度有效性

自2014年10月習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上第一次正式提出“制度治黨”的新概念以來，國內學術界對制度治黨的研究便如雨后春筍般層出不窮。目前學術界對制度治黨的現實梗阻及發展進路的研究主要基于黨建視角和國內視野。本文從新制度主義政治學中“制度-制度相關人-環境”三維分析視角出發剖析目前制度治黨的現實梗阻及發展進路，以求對推進制度治黨研究和實踐的深入發展有所裨益。

一、新制度主義政治學：制度治黨的一種分析視角

“制度治黨是政黨運用制度手段對黨的組織、領袖和干部以及普通黨員進行管理和約束，使其遵從黨的組織紀律，保持對黨忠誠的治理形態。”①

目前國內學術界對制度治黨的現實梗阻及其發展進路的研究取得了較為豐碩的成果，主要體現在以下三個不同的研究層次：

第一，一些學者將研究的重點放在探討制度治黨的實施路徑上，他們主要從應然層面上分析推進制度治黨在制度設計、制度執行和制度文化等方面應當采取何種有效路徑。楊志超從增強全黨的制度意識和優化黨內制度體系等五個方面入手分析了推進制度治黨科學化的具體舉措②。于江則從堅持思想建黨與制度治黨同頻共振、穩步推進民主決策機制和努力厚植風清氣正的政治生態環境三個方面探討了制度治黨的實施路徑③。

第二，還有一些學者將分析的觸角延伸到制度治黨的現實梗阻及其破解路徑兩個方面，提高了制度治黨的實施路徑的具體性和現實針對性。謝璐妍從黨內制度體系的完善程度、制度執行的效力和制度執行的監督力度三個方面分析了制度治黨面臨的現實梗阻與發展進路④。陳松友和劉帥則從黨內制度的設計、制度執行力和制度文化等方面分析了制度治黨面臨的現實梗阻與發展進路⑤。

第三，還有一些學者將制度治黨放在全面從嚴治黨或政黨治理的宏觀視域之下進行研究，這在一定程度上解決了現有的制度治黨研究缺乏具體的分析視角的問題。黃家茂和王海軍將制度治黨放到全面從嚴治黨的宏觀視域之下，從堅持思想建黨與制度治黨相結合、構建配套完善的黨內法規制度體系等方面探討了推進制度治黨的實施路徑⑥。陳家喜和黃慧丹則側重于制度治黨中“治黨”這一方面，從政黨治理的視角分析了黨內制度得不到遵從的原因以及推進制度治黨的具體舉措⑦。

關于制度治黨的現實梗阻及發展進路的上述研究成果雖然在很大程度上揭示出制度治黨難以推進的癥結所在及其破解路徑，但是在研究內容和分析視角的選取上也存在著一定的問題。就第一個研究層次而言，這些研究成果對制度治黨的實施路徑的分析主要集中于應然層面，由于缺少對實然層面上制度治黨運行中的現實困境的剖析，因此它們所提出的制度治黨的實施路徑往往缺乏現實針對性。就第二個研究層次而言，這些研究成果對制度治黨的現實梗阻及發展進路的分析往往局限于對領導人的重要講話進行文本解讀和政策闡釋，缺乏相應的分析視角和理論厚重感。就第三個研究層次而言，全面從嚴治黨是一個比制度治黨的內涵和外延都更加廣闊的研究領域，并不具有分析視角的具體性和針對性。政黨治理視角雖然契合制度治黨中“治黨”這一方面，但是制度設計、制度執行等“制度”方面的地位和作用并沒有得到充分的彰顯。

鑒于既有研究成果的上述局限，本文選取新制度主義政治學這一兼具現實針對性和理論厚重感的分析視角來剖析制度治黨的現實梗阻及發展進路。

首先，新制度主義政治學的研究內容與制度治黨的內容具有契合度。一方面，“新制度主義政治學力圖把舊制度主義關注制度在政治生活中的作用和行為主義關注政治行為兩者結合起來”⑧，將制度理解成一種行為規則，強調通過制定和執行制度為組織中的任何成員特別是掌權者的行為提供約束條件和行為規范，這與制度治黨所強調的“將權力關進制度的籠子里”的目標是一致的。另一方面，新制度主義政治學還聚焦于對制度和文化之間關系的探討，認為廣義的制度不僅包括憲法、法律等正式的制度，還包括信仰、價值觀念、習慣等非正式制度，這就凸顯出制度背后的價值觀念和文化支撐，與制度治黨實踐中思想建黨與制度治黨相結合的內在要求具有契合度。

其次，從運用新制度主義政治學分析我國的政治制度具有適用性。國內一些知名學者運用新制度主義政治學對中國的政治制度和政治實踐進行分析。楊光斌運用新制度主義政治學研究中國政治變遷過程⑨，陳明明用新制度主義解釋我國的現代化和市民社會問題⑩，何俊志運用歷史制度主義對我國人大制度進行研究?。上述研究成果啟示我們對制度與行為、制度與文化、制度與權力之間關系的分析是各國政治制度建設中遇到的共性問題，而新制度主義政治學只是對上述問題的一種理論分析框架，這正是運用新制度主義政治學分析我國制度治黨的現實梗阻與發展進路的適用性的基礎。

運用新制度主義政治學分析制度治黨的現實梗阻與發展進路的優勢在于：首先，從分析視角的角度看，與全面從嚴治黨、政黨治理相比，新制度主義政治學在兼顧政黨這一分析對象的同時，對制度層面也給予足夠的重視。其次，從研究內容的角度看，新制度主義政治學提出了制度有效性的一系列標準，這些標準為檢視制度治黨的現實梗阻提供了參照系，為探尋推進制度治黨的有效路徑提供了依據。

二、制度有效性三維框架：新制度主義政治學關于制度治黨的分析框架

改革開放以來，黨和國家進行了卓有成效的制度建設，現階段制度治黨的關鍵已經不是通過建章立制解決制度空白的問題，而是切實提高黨內法規和制度的運行實效的問題。制度有效性是新制度主義政治學中一個重要的研究課題，利普賽特認為：“有效性指實際的政績，即該制度在大多數人民及勢力集團如大商業或軍隊眼中能夠滿足政府基本功能的程度。”?馮務中博士認為：“所謂制度的有效性，就是某種特定的制度對于人的行為發生現實影響的效力。”?

針對制度有效性的影響因素，著名的新制度主義者馬奇和奧爾森指出：“人類行動、社會背景和制度以復雜的方式相互作用，對于政治生活來說，這些復雜的互動過程和意義的形成是十分重要的。”?制度產生于一定的環境之中，并由相關的組織及其成員負責執行，因此制度運行的有效性不僅取決于制度本身的特質，而且還取決于制定、執行和適用制度的相關人以及制度所處的環境。基于此，有學者主張從制度自身層面、環境層面、制度相關人層面三個方面綜合地評價制度的有效性?。與目前學術界對制度治黨運行中的現實梗阻與發展進路的剖析主要集中在制度體系是否健全、相關制度是否配套等制度層面不同，制度有效性的三維分析框架更加全面地考慮到制度相關人、制度所處的環境等因素對制度治黨的實效的影響。

（一）制度層面

法律是一種最基本的制度，正如法治的條件是“已成立的法律獲得普遍的服從”和“大家服從的法律本身又是制訂得良好的法律”?一樣，新制度主義政治學也認為制度本身的特質和制度執行是否有力是影響制度有效性的重要因素。首先，從制度本身的特質的角度看，制度治黨中的制度是一種由不同層次和類型的制度組成的制度體系，不同層次的制度之間的相互銜接和同一層次的各項相關制度之間的彼此配合影響到整個制度體系運行的有效性。其次，從制度執行的角度看，制度的價值和生命力在于被執行，制度治黨的有效性依賴于通過黨組織和黨員對黨內法規和制度的自覺遵守和主動執行，發揮制度作為管黨治黨的工具的重要作用。

（二）制度相關人層面

制度是由決策者制定并交由相關組織及其成員負責執行的一種行為規則，它從生成、維系、貫徹執行到發展變化的整個過程都離不開人的因素。“制度運行的效度不完全取決于制度的健全，而在很大程度上取決于制度的行動者；行動者雖然受制于所運行的制度以及該制度所在的更大制度空間，但行動者的積極行動依然是使制度得以運行和健全的關鍵。”?由此可見，制度相關人是制度有效性的一個重要影響因素。所謂制度相關人是指在制度產生、運作、變遷過程中的利益相關人，它包括制度的制定者、執行者以及制度的約束對象?。

（三）環境層面

政治系統處于社會環境之中，政黨與社會環境相互作用和相互影響，正如歷史制度主義者瑟倫和斯坦默所言：“制度不但是政治的調節機制和過濾器，還受到更廣泛的政治背景的調節。”?制度運行的有效性取決于制度與環境之間的契合程序，適應環境的發展變化是制度發揮實際功效的現實基礎和客觀條件。制度與環境之間的契合度體現在以下兩個方面：一方面，制度與環境的契合度體現在隨著環境的變化來不斷調整和修訂制度內容。“政治制度具有維持現狀的傾向”?，只有定期進行制度的修訂、重新解釋和重新制定，才能降低制度僵化的風險，提高制度內容與環境的契合度。另一方面，制度與環境的契合度體現在在政治精英主導的制度變遷的動力機制中社會環境和社會力量也能夠發揮一定的作用。制度與環境之間的不均衡為制度變遷提供了外在的壓力，制度環境的發展變化是制度變遷的影響因素之一。

三、制度治黨的現實梗阻

（一）黨內制度失范

制度治黨的關鍵是制定嚴密的黨內制度體系并使黨組織和黨員按照規章制度辦事，制度治黨的現實梗阻首先體現為黨內制度失范，表現在黨內制度體系不夠嚴密和黨內制度執行乏力兩個方面。

首先，黨內制度體系不夠嚴密，不同類型和層次的黨內制度之間銜接不夠緊密、配合不夠充分，“牛欄關貓”的問題比較突出。制度治黨中的制度是由基本制度、具體制度和實施細則等不同層次的制度相互銜接和實體性制度、程序性制度、保障性制度和監督與問責制度等不同類型的制度相互配合構成的一個健全的制度體系。從應然層面看，黨內制度體系應當具有系統性、銜接性和協調性，這是提高制度治黨的制度合力的關鍵。但是目前黨內制度體系中卻存在著實體性制度數量多而程序性制度、保障性制度、監督問責制度相對缺乏的問題，以及具體制度和實施細則與基本制度的銜接不夠緊密的問題。針對黨內制度體系不夠健全和嚴密的問題，習近平總書記指出，要“把籠子扎緊一點，牛欄關貓是關不住的，空隙太大，貓可以來去自如”。

其次，黨內制度執行乏力，存在制度“稻草人”的問題。制度的生命力在于被執行，制度治黨的實效在很大程度上取決于制度是否被嚴格遵守和自覺執行。目前制度治黨實踐中存在的一個突出問題就是，一些重要的黨內制度并沒有得到有效的貫徹執行，制度“稻草人”和“紙老虎”的問題比較突出。正如2013年習近平總書記在河北調研指導黨的群眾路線教育實踐活動時所言，“有些政策規定是約束性的，有些明確是剛性要求，卻成了‘稻草人’，成了擺設”?。例如，雖然黨章和《中國共產黨黨員權利保障條例》中都規定“黨員有權向所在黨組織或者上級黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領導干部職務的要求”，但是在實際黨內政治生活中，黨員領導干部被罷免或撤職很少是因為黨員提出了罷免或撤換的要求，黨員的要求罷免或撤換不稱職干部的權利經常面臨著有名無實的詬病。

（二）制度相關人的制度意識薄弱

制度治黨的實質是政黨制度化，“政黨制度化不僅包括組織結構的體系化和決策自主性的結構層面，還包括‘價值輸入’和具體化的態度層面”?。但是長期以來，我們對制度治黨的理解主要停留在制度制定和制度執行兩個層面，忽視了制度治黨中更為深層次的制度意識的塑造和制度權威的培育這兩個層面。

首先，從制度制定者和制度適用對象的角度看，作為主要的制度制定者和關鍵的制度適用對象，黨員領導干部并沒有足夠尊重黨內法規和制度的法理型權威，違反制度規范濫用權力的問題比較突出。全面從嚴治黨的關鍵是從嚴治權和從嚴治吏，黨員領導干部是否自覺遵守黨內法規和制度直接關系到它們是否具有管黨治黨的足夠的權威。“根據中紀委統計，十八大以來受過紀律處分的黨政機關縣處級以上干部，一把手占30%以上。在35位省部級落馬高官中，超過60%的人擔任過黨政領導干部正職。”?

其次，從制度執行者的角度看，作為黨內法規和制度的最主要的執行者，廣大普通黨員缺乏自覺遵守黨內法規和制度、主動同違反黨內法規和制度的行為作斗爭的制度意識。黨內法規和制度的執行不能僅僅依靠黨的紀檢機關等專門機構的力量，更重要的是依靠廣大普通黨員對黨內法規和制度的自覺遵守和主動捍衛。但受中國傳統“官本位”文化、關系文化以及黨員的思想認識水平等因素的影響，一些黨員特別是黨員干部并沒有樹立起尊重制度的權威、自覺執行制度規范的制度意識，消極執行和選擇性執行黨內法規和制度的現象時有發生。

（三）制度與環境的契合度有待提高

制度與環境之間的契合度是影響制度運行有效性的重要因素，但是目前的制度治黨實踐中不僅存在著一些黨內法規和制度的內容滯后于環境的發展變化和時代發展需要的問題，而且在制度變遷的動力機制中制度環境的作用在很大程度上被忽視。

首先，從制度內容與環境的契合度的角度看，黨內法規和制度的制定總是滯后于政治、經濟、社會環境的發展變化。環境具有復雜變動的特征，而制度卻具有一定的穩定性甚至滯后性，再加上目前制度治黨實踐中存在著重視制定新的規章制度而忽視對現有的規章制度進行立改廢釋的不良傾向，對現有的黨內法規和制度缺乏定期的清理機制，由此導致不適應時代發展需要、同黨的基本路線方針政策與國家法律相抵觸、已經被新的規章制度所涵蓋的黨內法規和制度仍舊具有較大的基數。2012年6月，中央首次集中清理黨內法規和規范性文件，1178件黨內法規和規范性文件中有322件被廢止，369件被宣告失效；剩余繼續有效的487件還有42件需要進行適當修改?。這一數據從側面暴露出，黨內法規和制度滯后于環境發展變化和時代發展需要的問題仍舊比較突出。

其次，從環境因素在制度變遷的動力機制中的作用的角度看，黨內的制度改革和制度創新主要依賴于黨內政治精英的大力推動，制度環境在制度變遷過程中所起的作用很大程度上被忽視。“整體性的社會、經濟和政治背景、領導權和包括規范、意識形態、文化在內的觀念因素是影響制度變遷的三個關鍵變量。”?制度的維系與變遷既取決于政治精英的價值觀念及其推動制度變遷的成本和收益，同時也受到制度環境發展變化的重要影響。但是反觀目前制度治黨的實踐，政治領導人的政治意圖和精英階層的大力推動是中國共產黨進行制度改革和制度創新的主要動力，廣大黨員和普通民眾的意愿、社會階層結構和思想價值觀念的變化等背景因素在制度變遷的議程設置中所起的作用是非常有限的。制度變遷的過程缺乏民眾的充分參與以及與政治、經濟、社會、文化環境的互動是目前黨內法規和制度與環境的契合度不高的重要原因。

四、破除制度治黨現實梗阻的發展進路

（一）構建銜接嚴密、執行堅決的黨內制度體系

首先，構建具有系統性、銜接性和協調性的黨內制度體系，注重不同位階的黨內法規和制度之間的有效銜接以及不同類型的各相關制度之間的協調配合，扎緊制度的籠子。第一，不同位階的黨內法規和制度之間的有效銜接應當涵蓋約束對象、生效時間和效力范圍等各個方面，堅持“下位法”不得同“上位法”相抵觸、在約束對象上不留空白地帶和在適用事項上環環相扣的原則。第二，不同類型的黨內制度之間的有機銜接應當同時囊括制度規定、制度執行和對制度執行情況的監督與問責等完整的制度運行流程，加強程序性制度和監督執紀問責制度的編制工作，盡力做到每一項實體制度的運行程序都要有具體和可操作的實施細則，每一項實體制度的運行效果都要有相應的監督執紀問責。

其次，明確制度執行的責任歸屬，建立檢查制度執行情況的常規性監督問責機制，通過嚴肅問責倒逼制度執行責任的落實，維護管黨治黨的制度威嚴。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”?黨內法規和制度的貫徹執行必須輔之以清晰的制度執行責任的歸屬和嚴肅的責任追究機制。具體而言，可以通過建立有責必擔當、失責必追究的黨內問責制度，以責任追究的壓力倒逼制度執行的動力。黨內問責制度的建設應當將制度執行情況作為一項重要的問責內容，將制度執行不力作為追責情形，通過對各級黨組織及其成員的制度執行情況進行定期的檢查和問責，堅決糾正有令不行、有禁不止的現象，使制度成為硬約束而不是橡皮筋，從而彰顯管黨治黨的制度威嚴。

（二）培養黨內領導干部和普通黨員的制度意識

首先，培養黨員領導干部的依規治黨思維，樹立黨內法規和制度的法理型權威。制度治黨作為現代政黨治理方式，其關鍵是處理好制度和權力之間的關系，使黨內法規和制度成為全體黨員特別是黨員領導干部共同遵守的行為準則，成為黨員領導干部獲取權力和使用權力的權威的依據。黨員領導干部的價值觀念和處事方式是制度治黨的風向標，培育黨員領導干部的依規治黨思維是塑造和維系黨內法規和制度法理型權威的關鍵。依規治黨思維的培育需要扎根于黨內法規和制度制定和運行的實踐，體現為對違法違紀行為的制裁和對黨內法規和制度的威嚴的維護。

其次，借助思想建黨機制培養廣大黨員的制度意識，提高他們自覺遵守和主動捍衛黨內法規和制度的積極性和主動性。制度意識是黨組織和黨員對制度的地位和作用等一系列問題的主觀認識和看法，是他們自覺遵守黨內法規和制度的積極性和主動性的來源。制度意識的培育作為改造人的主觀世界的重要內容，需要充分發揮思想建黨機制的效能。從歷史維度看，中國共產黨應當借助教育、學習等多種思想建黨途徑，讓廣大黨員充分認識到自覺遵守黨內法規和制度的重要性以及不遵守黨內法規和制度的慘痛教訓。從現實維度看，中國共產黨應當通過開展“兩學一做”和“三嚴三實”等思想建黨活動，逐漸培養黨員對以黨章為母法的黨內法規和制度的遵守意識和執行觀念，從正面倡導廣大黨員自覺遵守和主動捍衛黨內法規和制度。

（三）提高制度與環境之間的契合度

首先，建立全面清理與重點清理相結合、定期清理與即時清理相結合的黨內法規和制度清理機制，提高黨內法規和制度與環境的契合度。“法與時轉則治，治與世宜則有功。”對黨內法規和制度進行及時的清理，需要“把中央要求、實際需要、新鮮經驗結合起來，制定新的制度，完善已有的制度，廢止不適用的制度”。進行黨內法規和制度的清理工作應堅持全面清理與重點清理相結合、定期清理和即時清理相結合的原則。一方面，在對思想建設、作風建設等各個黨建領域的黨內法規和制度進行全面清理的同時，重點清理那些頒布時間在改革開放以前的黨內法規和制度。另一方面，在對黨內法規和制度以5年或10年為一個周期進行定期清理的同時，在每一項新的黨內法規和制度出臺之前對該制度“上位”和“下位”的銜接制度以及處于同一位階的配套制度進行即時的清理。

其次，在制度變遷過程中將自上而下的政治精英的主導與自下而上的普通黨員和群眾的參與結合起來，加強政治系統與社會力量、社會環境的互動，提高制度與環境的契合度。從動態的制度的發展變化過程出發，制度與環境的契合度取決于制度的變遷過程與政治社會環境的發展變化的步伐保持一致，將來自社會環境中的民眾意愿和訴求輸入政治系統之中，經過政治精英的轉換過程輸出政治精英進行制度變遷的決策。基于此，提高制度與環境的契合度就需要從提高黨內制度改革和制度創新過程的開放性和參與度入手，在堅持政治精英主導和推動的同時，充分考慮到政治社會環境的發展變化以及普通黨員、民眾的意愿，調動他們參與制度變遷過程的積極性和主動性，通過提高黨內制度改革過程的民主化程度來提升制度運行的實效。

注釋：

①⑤陳松友、劉帥：《制度治黨：優化黨內政治生態的現實性及路徑選擇》，《河南社會科學》2016年第5期，第32—36頁。

②楊志超：《新形勢下推進制度治黨科學化的理論思考》，《理論與改革》2017年第1期，第89—93頁。

③于江：《從“制度建黨”到“制度治黨”——基于歷史、現實和路徑的維度》，《大連干部學刊》2017年第1期，第5—9頁。

④謝璐妍：《中國共產黨制度治黨探討》，《探索》2015年第1期，第37—39頁。

⑥黃家茂、王海軍：《全面從嚴治黨視域下制度治黨的基本路徑探析》，《湖湘論壇》2016年第2期，第30—37頁。

⑦陳家喜、黃慧丹：《制度治黨的概念緣起與實施路徑》，《江西社會科學》2015年第3期，第34—37頁。

⑧ Black J，“New Institutionalism and Naturalism in Socio-Legal Analysis：Institutionalist Approaches to Regulatory Decision Making，”Law&Policy 19（1997）.

⑨楊光斌：《制度范式：一種研究中國政治變遷的途徑》，《中國人民大學學報（哲學社會科學版）》2003年第3期，第121—127頁。

⑩陳明明：《比較現代化·市民社會·新制度主義——關于20世紀80、90年代中國政治研究的三個理論視角》，《戰略與管理》2001年第4期。

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編輯 王秀芳

The Realistic Obstructions and Development Paths of Administering the Party by Institutions from the Perspective of New Institutional Politics

WangLifeng，Lü Yongxiang

The study on realistic obstructions and development paths of administering the Party by institutions is an important aspect of studies on administering the Party by institutions,which,with the new institutional politics as an analytical perspective,can make up the deficiency of current Party construction studies in terms of analysis perspective selection and theoretical resources reference.From the aspect of three-dimensional analysis framework composed of institutions,stakeholders and environment proposed in the new institutional politics,it can be found that realistic obstructions mainly lie in three aspects,imprecise institutions of the Party and poor implementation,weak institutional awareness of stakeholders,poor integration between institutions and the environment.In view of this,to promote the deepening developmentofthe practice ofadministering the Party by institutions,there are three developmentpaths,improvingthetightnessand execution ofinstitutionsoftheParty,nurturingthe institutional awareness of relevant stakeholders and enhancing the integration between institutions and the environment.

New Institutional Politics;Administering the Party by Institutions;System Effectiveness

D26

：A

：1007-905X（2017）07-0046-06

2017-02-29

國家社會科學基金重大項目（12＆ZD058）；吉林大學廉政建設專項研究課題（2015LZY023）；吉林省教育廳項目（吉教科文合字〔2016〕第462號）

1.王立峰，男，法學博士，吉林大學行政學院教授、博士生導師，美國杜克大學政治學系訪問博士后，吉林大學國家治理協同創新中心研究員，吉林大學廉政教育與研究中心研究員，主要從事全面從嚴治黨和法政治學研究；2.呂永祥，男，吉林大學行政學院博士研究生，主要從事全面從嚴治黨和腐敗治理研究。