整體性政府理論視域下省直管縣改革的碎片化及其整合研究

李金龍，王英偉

（湖南大學 法學院，湖南 長沙 410082）

整體性政府理論視域下省直管縣改革的碎片化及其整合研究

李金龍1，王英偉2

（湖南大學 法學院，湖南 長沙 410082）

省直管縣改革是弱化市管縣體制弊端，推進行政管理體制改革的必然要求。當前省直管縣改革在政府組織結構調整、職權責三者間關系疏通及部門間關系協調等領域存在較為嚴重的碎片化問題，制約了改革作用的發揮與政府效能的提升。依托整體性政府理論來反思省直管縣改革中呈現的碎片化問題，發現傳統官僚體制、利益本位主義思想的掣肘以及新公共管理改革的負向效應是導致省直管縣改革碎片化的主要原因。為此，提出加大政府組織結構整合力度，疏通職權責三者間關系，構建良性的部門間協作機制和推進由行政性放權向法制化放權轉變進程等治理路徑，以期破除省直管縣改革碎片化的流弊，更大限度地發揮改革效力。

整體性政府；省直管縣改革；碎片化；整合

為了規避市管縣體制的弊端，我國于1992年開始推行省直管縣體制改革。黨的十八大報告明確指出：要不斷優化行政層級和行政區劃設置，并在有條件的地方探索省直接管理縣（市）改革。我國先后有遼寧、山東、湖北、湖南、甘肅等20多個省份進行了相應的試點和改革實踐。然而受制于現行行政區劃體制固有的利益結構關系以及傳統治理理念，改革存在較為嚴重的碎片化問題，難以從整體上發揮改革效力。針對省直管縣改革中存在的愈加復雜的碎片化現象，特別是政府內外部關鍵要素之間難以進行無縫對接的頑疾，有必要對省直管縣改革的碎片化問題進行學理上的剖析，以期打通改革中關鍵要素的聯結路徑，發揮省直管縣改革的應有效用，進而推進政府治理能力的現代化。

一、省直管縣改革碎片化問題的治理工具：整體性政府理論

長期以來，以工具理性為基礎的傳統行政理念在政府組織體系的設置及其運作中占據著主導性話語權，對眾多國家的政治-行政實踐產生了巨大的影響。然而，隨著信息技術的快速興起，電子政務的逐漸推廣及全球化的滲透，傳統行政模式的弊端日漸凸顯。其嚴密性有余而靈活性不足的問題愈加突出，它不但難以與變化了的外部環境相適應，且因管理事項的日漸增多，管理范圍的擴大，專業化分工的弊端更為顯著，政府機關職責交叉、機構重疊、權力分散等問題成為制約政府治理效能提升的關鍵性因素。正如Bardach所指出的，致力于對政府金字塔結構穩定性和層級服從關系維護的傳統官僚體制，并不能為行政機構之間的合作關系建設提供任何便利，它對制度和過程的過分崇拜和對平等協作關系的忽視，使其在應對當前復雜的社會狀況時顯得力不從心①。為克服傳統行政模式的弊端，提高政府治理效能，以胡德、布坎南等人為代表的西方學者將較為成熟的經濟學思想融入公共管理領域，以理性經濟人假設為邏輯起點，將政府公共管理方法的側重點由規制轉變為激勵，構建了一套以激勵為導向的公共管理理論②。

然而，新公共管理改革仍未能從根本上解決權責混亂、利益沖突、政出多門的現象，反而因政府部門間競爭關系的進一步強化，衍生出更加嚴重的管理分割、機構裂解的碎片化問題。20世紀90年代后期，公共部門的改革重心逐漸由結構性的分權、機構裁撤和設立單一職能的機構轉向整體性政府。整體性政府理論逐漸成為當前國際上進行政府改革的一種潮流和趨向，被廣泛應用于政府組織結構及其內外相互關系處理等領域的研究。該理論發端于1997年英國時任首相布萊爾的《公民服務會議》所提出的施政方案，并在1999年頒布的《現代化政府白皮書》中被作為引領英國政府其后10年改革的指導思想。登力維（Patrick Dunleavy）、佩里·希克斯（Perry Hicks）從理論層面對整體性政府進行了闡發。佩里·希克斯對整體性政府的治理目標進行了界定。他認為，分割化治理存在讓其他機構來承擔代價、目標之間互相沖突等問題，導致了資源的浪費并使服務使用者感到沮喪，在面對需要作出反應的狀況時又各自為政，公眾無法得到服務，或對得到的服務感到困惑，所有這些問題正是整體性治理中的一些協調、合作、整合或整體性運作想解決的③。波利特在對整體性政府理論與實踐進行了大量綜合性分析的基礎上，將其定義為一種通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府治理模式，并將該理論細分為四個層面：排除相互破壞與腐蝕的政策情境，促使某一政策領域中不同利益主體團結協作，更好地聯合并使用稀缺資源，為公民提供無縫隙而非分離的服務④。之后，有學者從內部結構整合、外部組織協作、自上而下目標設定、以顧客需求為導向進行公共服務供給的“內、外、上、下”聯合型的組織建構整體性政府，以及從政府治理工具和權力關系優化等層面對整體性政府理論進行豐富和完善。

整體性政府的組織建構模式事實上是對原有公共管理模式的修正和完善，具有歷史的繼承性和理論的延展性。它并非完全排斥官僚體制下專業化政府建構方式，而是要求拓寬組織視野，從整體層面對組織的內外環境、資源、聯結關系進行宏觀性把握，對組織的運作過程和效果均進行現實性觀照。具體看來，整體性政府理論應包含三個方面的內容：一是主張形成多元整合的組織結構。主要包括對金字塔結構中管理上下層級之間的整合，相同職能部門之間的整合以及政府與社會力量的整合等。為實現這三個方面的整合要求，該理論一方面強調以政府的組織職能為基礎，以等級式或協商的方式對不同層級政府或同一層級不同部門之間的結構關系，以及同一部門內部不同功能進行統籌協調；另一方面，主張強化與其他部門之間的協同及合作關系，以此來保障組織變革后的有效運作，更好地發揮組織結構改革的效力。整體性政府強調組織結構整合，并非是單純的機構裁撤歸并，而是在厘清各組織機構功能和作用的基礎上，從縱向及橫向兩個層面進行深度梳理，以形成結構清晰、運行順暢的結構體系，從而提升政府的治理能力。整體性政府的結構整合區別于傳統官僚體制的權威性整合與新公共管理所推崇的競爭性整合，其實質是一種以滿足公民需求為最高準則的具有合作性質的整合方式。二是構建跨部門相互協作、相互對接的工作機制。針對政府部門間的碎片化問題，整體性政府致力于重塑新的政府工作機制。主要指政府多部門在面對共同議程時，既保持自身獨立性和組織目標，同時又致力于建設資源共享、風險共擔、相互協同對接的合作伙伴關系，以擺脫各個組織單打獨斗的局面，形成具備共同應對復雜事務的能力。三是主張擴大授權，實現組織內部權力關系的優化配置。臺灣學者彭錦鵬在論及整體性治理時指出，在傳統官僚體制下的公共管理活動通過層級節制的政府運行機制將權力自下而上集中到中央政府手中，而新公共管理改革又將提高政府工作效率的目標寄希望于單位的分權，這在一定程度上導致了權力的過分集中或過度分散的兩極現象。整體性政府主張運用擴大授權的方式，調動中央和地方、上級與下級政府的積極性，以形成行政組織內部協調統一的權力運作關系。

目前，我國在較大范圍內推行的省直管縣改革受到長期以來形成并相對固化的傳統行政模式影響，無論是政府組織結構重組、職權責關系的疏導，還是政府部門間關系的協調、省放權于縣等，均呈現零散化、碎片化的狀態，難以在整體層面打開良好的局面。一方面，在以專業化分工和層級節制為基礎的傳統行政模式的滲透下，各級政府及其部門過分倚重維護本政府及其部門的權力和利益，而與其他政府及其部門關系則形成明顯的裂化傾向，省直管縣改革的進路并不能有效地解決問題。另一方面，傳統行政模式下政府權限的條條分解和塊塊分割所形成的權力壁壘加劇了組織的異質程度，造成了政府統籌能力的弱化和相互之間協作機制的缺漏，進一步加劇了省直管縣改革所面臨的碎片化問題。而整體性政府理論所強調的打破分割管理模式中分散化、功能分割、各自為政的管理和服務方式，主張由專業分工、層級節制的金字塔組織結構轉變為以流程為中心的扁平化的網絡結構⑤。其解決問題的核心理念和實踐行動與省直管縣改革面臨的碎片化問題相互吻合，為彌合省直管縣改革中的碎片化問題及其解決提供了良好的范式。

二、我國省直管縣改革面臨的碎片化問題

“碎片化”是指完整的東西散碎分裂成諸多的零塊。黃升民最早將碎片化的概念引入傳播學的研究當中，并將其界定為社會階層的多元裂化，消費群體的細分化和媒介的小眾化。之后，我國學者將碎片化的概念應用到政府的決策體制、公共服務供給、社會保障等更為廣泛的問題分析領域。目前，在省直管縣體制改革的過程中存在著較為嚴重的碎片化問題。

（一）政府組織結構分割猶在

政府的組織結構是反映政府機構各部分排列秩序、空間與位置、聚集狀態以及各要素之間相互關系的一種模式，是行政體制的重要組成部分，對政府效能的發揮起著關鍵性作用，正如西蒙所指出的，“有效地開發社會資源的第一個條件就是有效的組織結構”⑥。目前，我國政府結構屬于直線職能型，強調組織縱向層級間的相互節制以及橫向同級間的專業分工，由此構成了條條和塊塊相結合的組織結構模式。該結構雖然在一定程度上保持了直線型模式強調集中統一和職能型模式注重專業化分工的優勢特征，但也潛在著單元分離、結構分散、自成體系、功能分割等碎片化因素。省直管縣體制改革本身是對政府結構所進行的調整，但從目前的改革狀況來看，政府結構潛在的條塊失衡問題不僅沒有得到根本性解決，反而使這一問題更加復雜化。一方面，省直管縣改革在減少管理層級的同時，也意味著省級政府管理負擔的增加和縣級職能范圍的擴張。這為省、縣級政府增加機構設置、擴大組織規模提供了充分的理由。部分省直管縣將此作為提升行政級別、擴大行政權力的大好時機，盲目增設機構、增加編制數量。這種在原有條塊失衡的情況下所進行的機構增設行為，必然導致政府結構的無序化和碎片化。而在改革過程中管理事務明顯減少、管理職能有所縮減的市級政府往往沒有作出相應的調整，從而使這一問題更加嚴重。另一方面，我國自上而下設有大量的垂直管理機構，如質檢、藥監、工商、稅務等。這些機構并不列入地方政府職能部門范圍，而是由中央某部門集中進行垂直式管理，并依據不同等級地方政府相對應的行政層級進行設置，既服從于條條，也服務于塊塊。省直管縣改革對省、縣有關職能部門進行一定的調整，改變原來的條塊關系，但各級垂直管理機構并未隨之進行調整，特別是原市級垂直管理機構沒有進行相應的簡化或撤銷，而是繼續履行其原有職能，冗余的市級垂直管理機構因其定位模糊而對縣級有關部門造成的不當干預，必然引發政府結構的碎片化。

（二）政府內部職權責三者間關系尚未疏通

我國自上而下各層級政府共同享有對社會經濟事務進行管理的基本權力，而始終對政府間的權責關系、職權關系等缺乏明確的界定。在省直管縣改革中，政府在職權責關系劃分上碎片化現象尤為突出。首先，省直管縣改革賦予了縣級政府大批事權，縣級政府的職能覆蓋范圍進一步擴張、所承擔的責任進一步加大，然而，調配財力、物力、人力等資源的權力仍然掌握在省、市級政府手中，使直管縣往往處于責大權小、有職無權的尷尬境地。其次，省直管縣改革中原由市級政府履行的大量職能轉移到了縣級政府，但并未對人事任免權作出相應的變動。在直管縣的人事任免上，除縣級黨政一把手由省級任命外，其余干部的任免權仍由市級掌握。市級政府在縣級政府的干部管理層面仍然具有較大的權力，縣級政府公務人員出于自身政治生涯的“理性”考慮，在履職時依附于市級的傾向并未從根本上得到轉變，依然不得不更多地考慮市級政府的意愿和偏好，使得縣級政府職能的履行往往受制于市級政府人事任免的指揮棒，從而難以形成職與權相互匹配的格局。再次，行政省管縣與財政省管縣改革并不同步，縣的具體事務的管理權限掌握在市級政府手中，而其財權則歸屬于省級政府。直管縣政府不單要向市級政府匯報工作，尋求政治上的授意，還要爭取省級政府資金上的支持和保障，使得縣級政府在協調財權和事權的過程中面臨著“兩個婆家”的問題。總之，省直管縣改革中權力與責任不相匹配、職能與權力相互脫節問題的普遍存在，加劇了職權責三者關系的疏通難度，制約了省直管縣改革效用的發揮。

（三）政府各級各部門協調合作關系難以形成

政府各級各部門間的關系是組成政府的各個層級或各個部門在行使行政權力、履行自身職能過程中所形成的關系。良好的政府各級各部門間協調合作關系對于提高政府治理能力具有重要作用。整體性政府理論主張統籌協調政府及其部門間關系，各政府及其部門在保持本身獨立性并履行自己職能的同時，加強各級政府及其部門間協作關系的構建，以形成緊密配合、聯系順暢的政府間關系。而在省直管縣體制改革中，雖然對政府間合作關系給予一定重視，但由于協調范圍較窄、力度不夠，大多流于形式，并未使這一問題得到有效解決。從各層級政府間的協作關系來看，省-市-縣三者間關系經過長期調整，在很多領域已經形成相對穩定和基本成熟的銜接模式。省直管縣改革在一定程度上打破了這種原有的縱向政府間的銜接關系，但又沒有形成更加合理的協作關系。省直管縣改革雖然將縣級政府的管轄權收歸省級，但并沒有改變市縣之間的行政隸屬關系，縣級政府的許多業務部門并未與市級政府完全脫鉤。在這種情況下，縣級政府不得不由以往只與市級政府進行單向協調，轉變為現在與省級和市級政府兩者進行雙向協調。縣級政府有關部門需要進行溝通的上級部門增多，協作難度進一步加大。而當省、市級政府之間意見不一致時，則面臨省市政府部門之間新一輪的溝通再反饋到縣級政府的過程，使得不同層級政府及其部門之間的協作碎片化問題更加突出。從政府各部門間關系來看，各部門在資金配給、資源劃分、產業布局等領域的不合作問題體現得相當突出。以海南省各地方政府旅游管理部門為例，它們為提升本地的旅游產業競爭力加緊了對旅游資源的爭奪。最為典型的是各縣的旅游車不得越過本地域邊界，否則會受到外地政府部門的處罰。本來相互貫通的自然區域被人為地分割成多個景點，以至于出現大量小規模的同質化景區，而難以從整體上提升旅游品牌影響力，實現旅游收益持續增長。目前，地方政府部門之間已不僅僅通過增加門檻、設置關卡、限定對象等顯性手段來獲取競爭優勢，而且還把維護本地區利益的內容融入政府的部門規章制度中，實現更加隱性、柔和的限制性制度安排。這類制度長期存在并內化到政府工作人員的具體行政行為中，對政府及其部門間合作關系的生成和壯大造成更大的負面影響。

（四）政府縱向權力下放碎片化

當前不同層級政府之間共有權限及特有權限的劃分，不同層級政府應當具備哪些權力，權力界限如何界定，如何保證下放權力的有效性、配套性，均未受到科學設定和依法規范。省直管縣改革中，市級政府往往按照省級政策性文件要求將部分權力一放了之，對所下放的權力是否符合縣級政府治理公共事務之所需及其對縣級政府工作是否真正起到作用不再跟蹤監測，使得權力下放的碎片化問題不斷加劇。具體而言，一是權力下放零散化、不協調、不配套。某一權力的行使往往需要其他某項或多項權力的輔助和配合才能發揮其效力。而省市在權力下放的過程中往往將某一領域相關性不強的多個單項權力下放到縣級，忽視了權力下放的配套性。分散性和零碎化的放權必然導致所下放的權力無法發揮作用。另外，政府某部門權力的有效行使還需要其他部門的協調和配合，某一部門權力擴大而與其關系密切的其他部門并沒有進行相應的擴權，導致兩者權限的不對等、不匹配問題。二是省市政府下放的權力與現行規制互相抵觸。目前省直管縣改革中權力下放主要依據省級政府的政策性文件，而缺乏相應的法律依據和法律層面的規范性審查。將上級政府的政策性文件作為放權的依據，其靈活性有余而規范性不足，缺乏整體統一的授權標準，以至于出現大量下放的權力與現行規制相抵觸的現象。例如，江蘇省在推進省直管縣改革中，將有關招投標的16項處罰權下放到縣級⑦。而《江蘇省招標投標條例》第四十七條則規定，“縣級以上地方人民政府有關行政監督部門應當及時對招標投標活動有關當事人的投訴進行調查、核實和查處，并將處理結果告知投訴人”。依據江蘇省的招投標條例，對招投標活動中有關當事人的查處權應歸屬于縣級以上地方人民政府的行政監督部門，而非縣級政府。因此造成所下放的招投標處罰權與招投標條例相互抵觸的情形，為縣級地方政府行使下放的權力造成諸多困難。

三、省直管縣體制改革碎片化問題的生成原因

（一）傳統官僚制內生性弊端

我國傳統的官僚體制是基于我國特殊歷史及現實情況并借鑒現代官僚制的某些經驗而建構起來的。“由于其脫胎于封建社會政治土壤，不可避免地帶有封建官僚制的諸多特性，從而在精神層面影響現代行政，使得官僚制呈現出與現代社會不相容的一面。”⑧相比于現代官僚制的理性化、法治化、非人格化等特征，我國的傳統官僚制則具有組織龐大、高度集權、等級森嚴、家長制行政、情感高于理性、人治或倫理色彩濃厚等特點。其一，傳統官僚制遺存的濃重的“人治”思想和封閉保守的組織文化是組織機構科學設置的阻滯因素之一。“政府組織文化是政府在進行組織活動和處理政府關系時所持有的價值觀念及行為準則。”⑨在傳統官僚制組織文化的影響下，政府各機構在長期的運行中形成了較為穩定的利益團體和復雜的利益關系。因此，行政機構增設容易而裁撤困難。政府顧及機構的設置慣性和利益的處理難題，對一些于現時經濟社會發展沒有實際意義的機構也并不會撤除。這不僅造成機構交叉冗余，而且導致政府機構之間推諉、扯皮等混亂或碎片化現象。其二，傳統官僚制是一種高度集權、多層級節制的行政體制，其目的在于構建自上而下的垂直管理系統，保證中央及上級政府的權威和決策執行過程的通暢。但從現實情況來看，多層級節制的官僚體制不僅使管理幅度受到擠壓，且在管理工作中需要協調的機構數量也必然增多，而由于官僚體制下構建的組織結構具有一定的內在封閉性，政府各層級機構的聯系并不通暢，從而對組織結構整合形成一種內生性的抵制力量。其三，我國傳統官僚制雖然強調依據組織的職能分工來進行機構設置，但與韋伯所倡導的組織職能的有限性和分工的專業性相去甚遠。各組織機構職責定位不清，部門之間的職權界限模糊，政府的職能往往被劃分為多個部分，同一公共事務由多個行政部門管轄，以致部門林立、多頭指揮和政出多門等問題不斷滋生，而政府又總是試圖通過增設機構、擴大人員規模來解決這一問題。作為政府，它本身具有使行政機構無限擴張的內驅動力，從而使原本交叉重疊的機構設置及其運行更加碎片化。

（二）利益本位主義思想的掣肘

利益本位主義，是指政府在處理本組織與其他組織、整體與局部之間的利益關系時只顧及本組織的利益，而對其他組織的利益及整體利益漠不關心，甚至將組織利益凌駕于整體利益之上的行為原則。政府及其部門的利益本位主義“是小農經濟、宗法血緣社會結構及和自我為本位的‘差序格局’思想觀念的產物”⑩，它理應在社會結構由血緣關系向現代社會業緣關系轉型的過程中退出歷史舞臺，但由利益本位主義派生出來的“地方保護主義”“部門保護主義”“山頭主義”在專業化分工日益細密的現代社會中并沒有淡化，相反卻非常普遍地存在著。目前，政府部門的分工越來越專門化，所履行的職能更加獨立化。各政府部門逐漸形成維持自身運作的體系。政府部門內部工作人員晉升、薪酬等僅與本部門的工作成效掛鉤，而是否與其他部門合作以及合作成效的大小對其基本沒有影響，因而并不能對部門間合作關系的構建及其運行效果形成有效激勵。所以，政府部門公務人員在長期部門化工作中形成了較強的部門本位意識和小團體意識，缺乏與其他部門進行合作的動力。另一方面，利益本位主義容易誘使地方政府將地方性或部門性的制度規章作為替本部門謀取利益的工具，以“地方特殊”之名，行“利益分贓”之實，使部門化的規章制度、地方性質的立法成為本組織、本地方利益的保護傘。利益本位主義的盛行會對整體性、全局性利益不斷進行蠶食、分解，從而使政府間關系及其各政府管理行為必然呈現難以彌合的碎片化狀態。

（三）新公共管理改革的負向影響

20世紀70年代末，西方國家為應對韋伯官僚體制的機構臃腫、反應滯后、效率低下等問題，大力推行以“政府再造”為理念的新公共管理改革。無論是戴維·奧斯本等人倡導的運用企業家精神重塑政府的模式，還是丹尼爾·耶金等人推崇的政府“撤出制高點”，其突出的特點均在于通過大規模建設以結果為導向的半自治性質的機構，從而以獨立化、分散化、競爭性的組織結構模式取代韋伯官僚體制下層級節制、高度集中的組織模式。盡管這一改革運動在革除韋伯官僚體制某些問題時發揮了一定的作用，但也存在諸多缺陷。新公共管理改革強調市場導向，主張將私有部門中的競爭關系引入政府工作中來，政府部門在市場及顧客理念的驅動下，為提高自身的權威和競爭力，更傾向于為本部門聚集更多的經濟社會管理權限。我國現行官僚制可以說是一種以封建官僚制為主，同時汲取韋伯官僚制某些元素的混合官僚制，因而，新公共管理改革的負面影響同樣波及我國行政改革。當前省直管縣改革則主張權力的下放和重新整合。在改革的推進過程中，對省級政府而言，實際上面臨著內在聚權與外在被迫放權的矛盾。這對矛盾處理不當，其后果必然是政府權責關系的碎片化，而省級放權的碎片化，又勢必導致縣級政府權力的整合困難。由此可見，省級政府放權過程中出現的碎片化問題，對下級政府形成了負向的傳導作用，進而使得政府部門內部權力關系的不協調問題進一步擴大化。

四、我國省直管縣改革碎片化問題的具體整合路徑

（一）加大政府組織結構的整合力度

從整體性政府的視角看，政府整體效能的提升有賴于構建多元整合的政府機構，形成結構合理、運轉協調的組織體系，以消除政府機構的分散化、碎片化問題。因此，應以政府職能為基本依據，從整體層面對各級政府的機構設置進行調整和優化，以破除政府結構的碎片化問題。其一，政府應根據職能性質并遵從自上而下、從宏觀到微觀漸次演進的規律，設計和優化機構的設置。在中央政府層面，應當以政治性管理為主，對全國性宏觀事務進行調節和控制；在省級政府層面，要以協調性的管理職能為主，對上下級政府關系及下級政府之間的關系進行調整；對市縣級政府而言，應當以公共服務的有效供給為其職能重心，為公民提供符合需求的公共服務。各級政府在履行各自職責的基礎上，應當樹立大局意識，從整體利益出發破除層級及部門偏見，以弱化改革進程中的阻滯因素。其二，應當逐步從以行政層級為基礎進行政府機構設置，轉變為依其自身所具有的特殊職能來進行有針對性的機構設置。不同層級政府應當對其特有職能和普遍職能進行合理的區分。從當地的實際出發，根據自身所應當具備的專門性職責來進行機構設置，盡量減少政府機構設置的重疊性和由此引起的碎片化現象。其三，應當對中央和地方事務具有交叉關系的機構進行系統梳理。針對中央與地方職能存在交叉的事務，可繼續沿用上下一致、左右對齊的機構設置辦法，但應當對政府部門間職責的主次關系進行明確界定，以規避政出多門、相互推諉、互相掣肘等問題。

（二）疏通政府內部職權責關系，增強三者關系的一致性

在規范各級政府的職權責關系方面，應當依據行政組織內部職權責一致性原理，自上而下設計具有權威性的路線圖，為規范各級政府職權責關系提供總體性的行動方案。首先，要遵從具體職能下放原則，事權能放則放。凡是較低一級政府可以獨立行使的事務，就應當將事權進行下放。一般來講，縣級政府與民眾的關系更為密切，在了解民意及公共服務供給方面有其獨特的優勢。在對事權進行科學劃分的基礎上，依事權的大小輔之以相應的經濟社會管理權限，從而切實規避當前權責分離、上級政府權大責小、下級政府權小責大等問題。其次，行政權力下放應當與財政權力下放協同推進。針對當前省直管縣改革中縣級政府的經濟社會管理權限相對擴大，而財權依舊掌握在省級政府手中的財事權力割裂問題，應根據縣級政府的社會經濟管理權限，賦予縣級政府充分的財政權力運作空間。再次，人事任免權應當在政府職責下放的背景下進行相應的下放。針對因省直管縣改革中縣級政府由省級政府直接領導，縣級政府的人事任免權依舊掌握在市級政府手中，而造成縣級政府對誰負責不清晰等問題，應在市管縣轉變為省管縣的背景下，對人事關系的管理權也進行相應的轉移，實現省縣之間職權責的統一。

（三）構建政府各部門間協調合作機制

長期以來，我國政府對各部門間關系的調節和控制能力較弱，難以形成部門間相互協作、合作共贏的良性運作模式。在省直管縣改革中，政府各部門之間仍面臨溝通不暢、協同履職效率低下等問題。我們必須以整體性政府理論為指導，堅持“既分工，更合作”的基本原則，加大政府部門間關系的協調合作力度，以構建良性的政府部門相互協作的機制。首先，應加快政府部門間信息共享平臺建設進程，建立健全電子政務系統。網絡化的信息共享平臺是提升政府部門間溝通效率的重要途徑和必要手段。目前我國大部分地方政府尤其是縣級政府的電子政務系統并不完善，僅局限于政府形象展示和部分信息公示。政府部門之間的溝通仍然依托于召開會議、紙質文件流轉等傳統方式，而與真正的電子化辦公仍然相去甚遠。因此，有必要建設運行暢通的電子政務系統，以加快政府各部門間政務信息的溝通效能，增強政府部門間的協作能力。其次，考慮建立由中央和地方政府共同組成的跨部門性質的協作治理機構，對需由多個部門共同完成的事項進行統籌協調，對跨區域的項目進行整體規劃，對涉及多部門的糾紛事件進行協商解決，從而彌合政府部門間關系的分裂傾向，強化政府各部門間的協調合作意愿和能力。再次，為了使政府各部門協作有路徑可因循，有必要建立完善的協作程序。通過對部門之間溝通的主體、步驟、范圍和時效性等進行規定，有助于克服溝通的隨意性，保障協作的規范性。最后，應當建立法治化的政府部門協商機制。目前，各部門間的合作關系尚缺乏法律的有力支持，各部門協作方式和程序仍沒有法治化的保障。針對各部門各自為政、相互擠壓的現象，難以啟動相應的法律程序對其進行相應的懲戒。因此，有必要運用法律手段來規范政府部門間的協作關系，引導地區間資源的合理流動，遏制各地方政府部門為實現本部門利益而進行的惡性競爭，從而克服在經濟社會發展過程中出現的資源重復配置，地區產業爭奪、掠奪性開發等短視行為，增強各部門工作的整體協調程度，形成優勢互補、共同發展的良好格局。

（四）由行政性放權向法治化放權轉變，保障權力下放的規范性

在我國步入依法治國、依法行政的重要歷史時期，各級政府的行政行為愈來愈離不開法律的依據和保障。法律法規相較于政府政策性文件更具有穩定性和規范性。當前政府權限的劃分和權力下放主要依賴于政策性文件而非法律法規，放權的彈性空間較大，缺乏規范、有力的法律性約束，容易引發上級政府放權混亂、下級政府無所適從等一系列問題。應從放權的法治化層面著手，保障權力下放的規范性和完整性。首先，樹立法治化的放權理念。法治化放權有賴于放權理念的法治化。政府工作人員應充實法律知識，培育法治理念，深入認識法治化放權的必要性和緊迫性，為實現行政性放權向法治化放權轉變奠定思想基礎。其次，完善權力下放的法律制度。在厘清省直管縣改革中縣級政府對權力需求的基礎上，對所下放的權力進行系統清理，修改相互矛盾的法律法規，并將經過科學論證和實踐檢驗的權力配置模式上升到法律層面，為制定科學規范的權力下放法治制度創造條件。再次，制定并遵守法治化的權力下放程序。法治化的放權程序不但有利于促進權力的規范性運作，且有助于保障放權有效性。建立健全放權程序法律制度，構建科學放權的程序標準，并對權力下放的步驟、方式、時限等進行嚴格、明確的規定，適當壓縮權力下放的彈性空間，有利于革除放權的隨意性，為推進省直管縣改革中權力體系的構建奠定堅實的法理基礎。

注釋：

① Bardach，Getting Agencies to Work Together：The Practiced Theory ofManagerialCraftsmanship，Washington： The Brookings Institution， 1998.pp.134—144.

②何穎、李思然：《新公共管理理論方法論評析》，《中國行政管理》2014年第11期，第66—72頁。

③ Perri 6.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda.NewYork：Palgrave，2002，pp.48.

④ POllitt C，“Joined-up Government：A Survey”，Political Studies Review，2003（1）：34—49.

⑤蔡立輝、龔鳴：《整體政府：分割模式的一場管理革命》，《學術研究》2010年第5期，第33—42頁。

⑥赫伯特·西蒙：《管理行為》，北京經濟學院出版社1988年版，第12頁。

⑦汪興國：《關于深化省直管縣體制改革的幾點建議》[EB/OL].http：//www.qunzh.com/jdfc/jd hc/jcck/201504/t20150415_9012.html2015-04-15.

⑧李金龍、武俊偉：《“傳統官僚制”：我國行政省直管縣體制改革的重要制約因素》，《湖北社會科學》2016年第3期，第43—50頁。

⑨王成榮：《企業文化理論與實踐》，中國社會科學出版社1991年版，第67頁。

⑩冉富強、董釗：《地方本位主義傳統文化對我國司法制度改革的影響》，《公民與法（法學版）》2013年第10期，第38—41頁。

編輯 王秀芳

Research on County Directly Administered by Province Fragmentation and Integration from a Holistic Government Perspective

Li Jinlong，WangYingwei

The reform of the administration of province governing county is conducive to circumvent the municipal management county system drawback.At present，there is the existence of a serious fragmentation problem in the reform of province-over-county.Specific performance in the adjustment of government organizational structure，the coordination of the relationship between the governmental functions，power and the responsibility of coordination the relationship between government departments and other fields.Relying on the whole governmental theory,this paper analyzes the representation of the fragmental government restricting the reform of the administration of province governing county,and points out that the promotion of the reform of the administration of province governing county is mainly subject to the malpractices of China’s traditional bureaucratic system,interest departmentalism and the new reform of public management.In order to get rid of province governing county reform fragmented abuses and give full play to the effectiveness of reform,this paper propose increasing the intensity of adjusting the structure of government organization.Coordinating the relationship between the governmental functions，power and responsibility.Constructing a benign inter departmental cooperation mechanism and transforming from administrative decentralization to legal decentralization.

Whole-of-government;County Directly Administered by Province;Fragmentation;Integration

D63

：A

：1007-905X（2017）07-0052-07

2017-03-02

國家社會科學基金項目（項目批準號：15BZZ039）；中國國際經濟技術交流中心項目（UNDP）（項目批準號：00056242）；法治湖南建設與區域社會治理協同創新中心平臺資助項目階段性成果

1.李金龍，男，湖南大學法學院教授，碩士生導師，中山大學政治與公共事務管理學院博士后，主要從事地方行政制度（含行政區劃）研究；2.王英偉，男，湖南大學法學院，主要從事地方行政區劃、中國行政管理理論與實踐研究。