共享單車的法律監管問題研究

宋姝凝

（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081）

共享單車的法律監管問題研究

宋姝凝

（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081）

隨著互聯網經濟的發展，在網約車相關法律政策出臺后，依托互聯網共享經濟的又一新生事物——共享單車應運而生。共享單車的監管問題屢遭熱議，但相關立法卻遲遲沒有出臺，在一定程度上造成了行業混亂，也對用戶合法權益的保護不利。對共享單車的監管，要吸收網約車監管的經驗，同時也要注意嚴格審查企業資質、規范行業運作、強化政府部門職能三個方面的協調平衡。

共享單車；法律監管；制度設計

隨著互聯網的發展和智能手機的普及，以移動互聯網為依托的網約車和共享單車應運而生。以ofo小黃車為例，從2017年1月至今，它已先后亮相合肥、武漢、長沙、南京、重慶等城市街頭。再加上它從去年10月份發布城市戰略后，開通的北京、上海、廣州、深圳、成都、廈門、昆明等城市服務，ofo共享單車已覆蓋全國33座主要城市①。從北京到深圳、從上海到成都，約有20家共享單車企業，在資本傾注下迅速進入一、二線城市。目前共享單車的使用已經非常普遍，但相關法律政策始終未正式出臺。關于共享單車的監管問題屢遭熱議，甚至掀起了一場關于國民素質的大討論，共享單車也被戲稱為“國民素質的檢測器”。我們應當透過現象看到問題的另一面，即共享單車的監管還存在很多漏洞，因此才導致諸多問題，如頻繁出現的盜車事件、交通事故、亂停亂放、二維碼詐騙等，這也促使很多地方政府部門開始著手共享單車的制度設計。但由于都是各地自行發布的臨時性規定，難免產生混亂，也多有不盡合理之處。因此，有些地方政府干脆對共享單車一禁了之，以避免管理上的麻煩，但這種因噎廢食的方式明顯不合理。筆者認為，對于共享單車的問題，政府部門應當主動調整自身行政行為，不斷適應社會發展過程中出現的新情況，努力解決新問題。提高自身社會治理水平，加強對共享單車的監管是政府應盡的責任，而監管需要做到合理合法，因而對共享單車行業的監管立法就迫在眉睫。其中涉及諸多問題，其制度究竟該如何設計值得我們進行深入的思考。

一、共享單車監管存在的問題

目前，共享單車已普遍進入市場，并成為很多人日常生活中必不可少的一部分，極大地便利了人們的生活。但對其監管未能及時跟進，致使問題叢生、行業亂象嚴重。其問題主要體現在以下幾個方面：

（一）共享單車企業林立，相關市場較為混亂

目前國內存在數十家共享單車企業，但這些企業的市場準入門檻很低。似乎開發出一個APP、在路邊擺上幾輛自行車，就可以參與這一行業的競爭，從這塊市場中分一杯羹。各式各樣的共享單車企業大量涌入市場，很多企業目前的首要目標就是擴大融資、搶占市場，致使不正當競爭時有發生，而對于單車的管理、對用戶權益的保障、配套服務的提升卻不夠用心，致使相關市場較為混亂。

（二）共享單車企業運營不規范，導致亂象叢生，給消費者帶來損害

正是由于共享單車企業準入門檻低，很多企業的運營不規范，使得目前共享單車企業多處于盲目擴張市場的激戰之中，極少有企業會著眼于提高自身服務質量，這就導致運營過程中出現了大量損害消費者權益的情況。比如，來自上海市消費者權益保護委員會統計的數據顯示：2016年上海市消費者權益保護委員會共處理共享單車相關投訴184件；截至2017年3月6日，相關投訴量已達到463件，超過2016年全年投訴總量。而投訴的問題主要存在于找車、騎車、換車的過程中，以及押金返還、投訴處理和費用扣除等問題中②。河南省反虛假信息詐騙中心揭露了共享單車掃碼陷阱：用假二維碼鏈接高仿共享單車官方網站的釣魚頁面，以完善身份認證等名義誘騙用戶主動填寫個人身份信息和銀行卡資料，從而實施詐騙甚至盜刷網銀；還有騙子設計假租車APP二維碼粘貼在單車上，提示用戶“更新”，用戶掃碼后看似安裝了租車軟件，其實手機已被植入木馬③。

（三）相關配套設施制度缺失，使得共享單車的生存環境比較惡劣

這主要體現在市政管理部門與共享單車企業的矛盾上。由于缺乏合理有效的配套設施制度，以及企業本身的逐利性，共享單車對市政的負面影響也是現實存在的，比如最明顯的亂停亂放、部分廢舊單車無人管理等現象，嚴重影響了城市環境以及交通秩序。因此，才會有市政部門強行大批量清理城市共享單車的事件發生。針對這類事件，我們不能片面地說市政管理部門的清理行為不當，但此類事件也確實給相關企業帶來了不利影響，也給消費者的使用帶來不便，使得共享單車的生存環境比較惡劣。

（四）相關監管缺失，使得共享單車使用中出現諸多不當甚至違法行為

這也是輿論對共享單車討論最熱烈的話題之一，比如最普遍的亂停亂放現象，頻頻出現的共享單車“上樹”“下河”“分尸”等場景，還有一些將共享單車上鎖、改裝、毀壞二維碼以供私用等不法行為，都在考問著國民的素質。但透過表象，引發這些問題的根源在于共享單車監管的缺失，使得單車處于有人放、無人管的狀態。在這種情形下，破壞了單車無人追責，將其私占無人阻攔，那么民眾自然是怎么方便怎么處理，“便宜不占白不占”等心理的出現也就不足為奇。

二、共享單車監管的立法思路

談到對共享單車的監管，我們不得不提起剛剛塵埃落定的與之高度相似的網約車監管。目前，網約車行業已經逐漸步入正軌，地方和中央監管體制已初步形成。2016年7月26日，國務院辦公廳發布《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》；2016年7月27日，交通運輸部等七個部門發布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。這兩個文件的出臺，標志著我國網約車法治監管體系的初步形成。隨后，交通運輸部要求各城市交通運輸部門要在城市人民政府的統一領導下，以上述兩個文件為依據，結合地方實際，完成實施細則的制定工作。

雖然共享單車出現的時間晚于網約車，但其發展的速度絲毫不遜色于網約車，并且作為新興的“共享經濟”模式，共享單車更有向其他領域擴張的趨勢，目前多地已經出現“共享電動車”等其他共享模式。因此，加強對共享單車的規范監管迫在眉睫。由于共享單車與網約車均是互聯網時代的新興產業，且二者在市場監管方面存在的問題極為相似，因此對共享單車的監管可以借鑒網約車的監管思路。

既然有對網約車監管立法的先例存在，對于共享單車監管立法的必要性就不用再進行過多討論，對其進行具體的制度設計也并不困難。當然，我們在共享單車的監管立法中既要注意到其與網約車的相同之處，也要注意避免照搬照抄網約車的規定，要重視二者的差異。比如網約車更強調平臺的主體責任，而共享單車由于其不同于網約車的運營模式，則要更多地考慮用戶的責任、政府的責任等；相比網約車，共享單車的用戶更多且具有更大的隨機性，更加不容易審查，因此應當更側重于對用戶的教育，規范用戶的用車行為以及對不當行為進行懲罰。此外，相較于網約車而言，共享單車需要側重于對用戶權益的保護。因此，對于共享單車的監管機制的設計，也要考慮對網約車相關規定進行適當的修改完善。當然，對于與網約車相似的部分，比如平臺的資格審查、車輛的報修檢查等問題，可以比照網約車的規定來制訂。

綜上，對于共享單車的監管立法，要注意以下問題：首先，解決共享單車的監管問題，要像網約車監管一樣，形成從中央到地方的系統的監管體制，從而改變目前要么無人監管、要么監管混亂的現狀。其次，在著手制定關于管理共享單車的規范性文件時，可參考網約車的管理規定，但也要注意共享單車行業的特殊性，避免無理立法、胡亂執法。再次，對于一種市場自發形成的新興的“共享經濟”產物，政府的監管要合理適度，尤其是價格等方面，要盡可能地減少干預。最后，共享單車的監管立法要注意考慮綜合因素，對其監管不僅要涉及共享單車企業本身，也要規范政府的行為，同時還要加強對用戶的管理和保護。多方共享便利，也共同管理，才可以達到維護社會秩序、便利民眾生活以及促進經濟發展的多重目的。

三、關于共享單車法律監管的建議

筆者認為，對于共享單車的監管立法可以借鑒網約車的相關規定，但也要注意其自身特性，做到監管適度、政策合理、多方參與、平衡發展，以達到市場自我調節與政府宏觀調控相協調、行業監督管理與促進行業發展相平衡、維護社會穩定與便利人民生活相統一的監管目的。具體而言，可從以下方面入手：

（一）嚴格審查企業的相關資質

企業作為提供互聯網自行車租賃服務的一方，在整個過程中發揮著重要的作用。企業不僅需要提供互聯網服務，也需要提供實體的單車租賃，因此對其資質應當嚴格把控。深圳市作為制定共享單車規范的先行者，在2017年4月1日發布的《關于鼓勵規范互聯網自行車的若干意見》中明確規定了企業應當提供營業執照復印件、互聯網信息服務增值電信業務經營許可證復印件、企業與用戶間的電子協議以及與服務管理有關的制度文本來辦理備案。這一規定雖然初步確定了提供互聯網自行車服務的企業辦理備案所應當具備的資質條件，但規范尚不夠明確和具體。由于互聯網租車服務和互聯網自行車服務對于企業資質的要求很相近，關于審查提供共享單車的企業的資質，可以比照網約車《暫行辦法》中的規定，不僅應要求企業手續齊全、程序法定，還應要求企業提供有關電子支付的協議，以確保支付安全；此外，還應要求企業提供具有相應服務能力的證明。嚴格審查企業的相關資質，是進行共享單車監管的前提。與此同時，還應細化審查責任，關于企業資質的審查，有關部門應當實行實質審查，并對審查過程中的過失行為承擔相應的法律責任。

（二）嚴格規范共享單車服務提供者的行為

1.強化共享單車服務平臺的管理

目前很多共享單車的服務平臺只要求用戶提供押金，不要求提供身份認證，對于用戶的審查就會出現漏洞。首先，平臺應對用戶是否有條件駕駛自行車進行審查；其次，平臺應當對于用戶的信用進行形式審查，采取用戶信息綁定的形式，建立個人信用管理制度。根據《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第七十二條之規定，駕駛自行車、三輪車在道路上行駛的駕駛人必須年滿12周歲。這是法律上的強制性規定，共享單車服務平臺在用戶審查中必須嚴格執行。比如，深圳市交警聯合深圳市教育局及在深圳的各大共享單車企業經過前期研究、協商，就相關管理工作達成共識，制定了《關于規范未成年人共享單車使用行為的聯合聲明》，交警部門將共享單車納入重點車輛監管平臺，通過平臺以電子車證的形式做好登記備案，并接入共享單車企業后臺用戶數據，引導企業嚴格控制小學校園周邊共享單車的投放規模。同時，規定若是未成年人出現了交通事故，在平臺盡了合理的審查義務后，其監護人或是借用證件的協助人應當承擔法律責任。深圳市的這一做法有效地落實了對于未成年人駕駛自行車的審查，值得借鑒。

2.加強平臺的支付安全保障

在共享單車用戶投訴的事由中，押金退款難或者是被盜取支付信息等占了很大比例。這就要求提供共享單車服務的平臺收取押金的，須設立押金專用賬戶，接受第三方監管，保證專款專用。目前提供共享單車服務的很多家企業已經著手與銀行或者互聯網支付平臺進行合作，對資金實行第三方監督，但是大多數企業在互聯網界面都沒有設置專門的退款按鈕，不利于消費者的權益保護，導致消費者退款難。這就要求企業不僅應當保證資金的安全，同時也應當保障消費者的資金的合理退還。同時，這些平臺也應當加強對用戶網絡支付信息的保護和平臺的安全建設，降低用戶的支付風險，保障支付安全。

3.加強對用戶人身安全的保障

首先，共享單車企業投放的車輛應符合國家、行業技術標準要求，確保單車的性能安全，并在投放前將車輛產品質量檢測合格報告報所在地公安機關交通管理部門備案。由于互聯網公司本身的特殊性，最好是由政府部門組織專門的監管機構對其進行監督。其次，應當要求共享單車企業建立車輛維保服務制度，配備專門的團隊，對車輛進行日常維護、定期檢修，及時淘汰更新達不到安全標準的車輛，保障車輛的安全性，并負責停放秩序的管理。再次，企業應當明確保險協議及可供消費者自行選擇的保險種類、額度。關于保險，在制定規章制度過程中需要進一步明確規定，以保障消費者的人身安全和合理的知情權。

4.建立健全管理制度，避免不正當競爭

隨著共享單車的普及，越來越多的企業參與進來，面對“群雄爭霸”的局面，難免會產生“價格戰”之類的各種行業亂象，這就要求各個平臺公開消費標準，不得以非法形式進行不正當競爭。建立健全管理制度，完善相應的保障制度，對用戶或者市民的意見和建議能夠及時處理反饋，既保障用戶合法權益，又能夠維護共享單車市場秩序的穩定。比如，建立健全相應的投訴渠道，由工商部門或者消費者保護協會對其進行具體管理。

（三）建立健全相關行政部門的監督管理制度

共享單車的獨特之處在于它是一種目前新興的互聯網共享經濟的產物，如同網約車一樣，僅憑借用戶和企業的兩方協調無法有效地進行管理。共享單車的問題會直接影響城市道路交通管理、衛生管理、經濟發展等多方面，因此需要慎重對待，在監管與扶持之間尋求平衡，以達到促使該行業健康發展且便利人民群眾的目的。因此，需要相關部門出臺相應的法律法規和規范性文件，具體地規定相關行政部門的職責和權能。同時，政府對于民眾遵守交通秩序以及誠信意識的培養也有監督和教育的責任。根據職權法定原則，有關共享單車監管政策應盡快出臺，從而填補監管的空白，使共享單車的監管在法律框架下規范、合法地運作。

（四）引入相關信用制度，促使民眾自覺對共享單車進行管理和維護

共享單車作為新興的共享經濟的重要體現，更加迫切地需要以社會的誠信建設為基礎，需要特別重視建立和完善共享經濟領域的信用體系。正如國家發改委副主任連維良在2017年4月13日主持召開的專題會議上所說：“信用體系不完善已成為制約共享單車進一步發展壯大的瓶頸，哪里有需要，信用建設就應該延伸到哪里。要通過加強共享單車公司與‘信用中國’網站以及征信機構的信用信息共享、開展守信聯合激勵和失信聯合懲戒、加強宣傳引導等措施，構建以信用為核心的共享單車規范發展體系，保障新型業態的持續健康發展。”④2017年4月27日下午，國家發改委財金司召開共享單車領域信用信息共享簽約儀式，摩拜、ofo、永安行、小米生態鏈企業小白單車、小藍單車、小鳴單車等多家企業出席。此次簽約，將建立政府部門與共享企業信用信息的共享機制，對嚴重違法失信的個人，限制其使用共享單車；對信用狀況良好的人，可以使其優先使用單車，并對其提供免押金等便利服務。這無疑是一個好的開端，但還需要進一步完善，使制度能夠具體化，更加具有可行性。

注釋：

①《ofo加快城市業務布局速度 已覆蓋全國33座城市》，中國新聞網，http：//www.chinanews.com/life/2017/01-11/8120937.shtml，2017年 4月 20日訪問。

②季張穎：《共享單車團體標準或將出臺》，《上海法制報》2017年3月14日，第11版。

③佘穎：《共享單車 共擔責任》，《經濟日報》2017年4月3日，第4版。

④《發改委：信用體系不完善成制約共享單車發展瓶頸》，網易新聞網，http：//news.163.com/17/0414/14/CI08EMBH00018A0Q.html，2017年 4月 20日訪問。

編輯 譚 影

Research on the Legal Supervision of Shared Bicycle

SongShuning

With the development of the Internet economy,after the introduction of the relevant laws and regulations in the online booked car,another new thing relying on the internet sharing economy——shared bicycle——came into being.The supervision of shared bicycle has been hotly debated,and absence of relevant legislation has caused chaos in the industry to a certain extent,which is also harmful tothelegitimaterightsand interestsofusers.Supervision ofshared bicyclesshould build on the regulation of online booked car on one hand,at the same time,enterprise qualification should be subject to strict scrutiny, the operation of the industry should be standardized,and coordination of government functions should be strengthened.

Shared Bicycle;Legal Supervision;System Design

D9

：A

：1007-905X（2017）07-0067-04

2017-04-25

宋姝凝，女，湖南師范大學法學院。