土地出讓市場化改革進程中工業地價影響因素研究

屠 帆，葛家瑋，劉道學，鐘 琴

（1.浙江工業大學經貿管理學院，浙江 杭州 310023；2.浙江工業大學中國中小企業研究院，浙江 杭州310023）

1 引言

1994年分稅制改革后，中國某些地方在區際競爭壓力下為招商引資和促進本地區經濟發展，以低價甚至免費出讓工業用地的方式來吸引投資，陷入競次式競爭[1]。與國外工業用地出讓“量價雙低”（相對于住宅用地而言）相比，中國工業用地出讓呈現“量高價低”的局面[2]。從2006年開始，國土資源部規定工業用地出讓應采用掛牌出讓方式，滿足最低工業地價規定，促進工業用地在一級市場上的市場化配置, 工業用地的出讓方式開始從以協議出讓為主轉向掛牌為主。對于中國目前工業用地出讓市場化程度，現有文獻存在兩種觀點：一種觀點認為，“與發達國家相比，中國工業用地的市場化程度較低，在工業用地交易的一級市場上土地供給由政府壟斷，這也使得政府因素對中國工業用地的價格影響很大”[3]， 地方政府招商引資的競爭和博弈等原因造成工業用地價格偏低[3-5]，另一種觀點認為土地市場化改革對于工業用地出讓價格的提升具有促進作用[6-9]。黨的十九大提出，市場在資源配置中起決定性作用，經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，因此，研究土地出讓市場化改革進程中工業地價影響因素對于完善土地要素配置方式具有重要的理論和現實意義。以往基于計量方法研究工業地價的文獻都采用城市層面數據[3-4，9-10]，基于微觀層面的實證研究較少[11]，本文基于1999—2015年T市6441宗工業宗地出讓數據，具有較長的時間跨度，可以全面和系統地刻畫土地出讓市場化進程中工業地價的變化和影響因素。

2 國內外研究基礎

國外研究認為，工業地價受區位特征、地塊特征、需求、金融市場因素的影響[12-15]，來自于政府干預的影響大多數是間接因素，包括區域競爭[16]、規劃管制[17]、分區政策[18]、政府土地供應因素[19-20]、鄰近政府土地價格影響[21]、環境因素[22]、土地開發者性質[23]等。

國內學者對工業地價的研究較多集中于政府間的競爭和博弈造成的工業用地低價出讓[3-5]，也有學者研究了工業用地出讓方式及市場化機制對價格產生的提升作用[6-9]。對工業地價定價方法，研究認為中國工業地價違背傳統理論與客觀規律[7]，理論測算可以包括成本法[24]和收益法[25]。

國內外的研究視角存在較大的差異。國外由于土地市場化程度高，土地價格信號的形成和變動更接近于傳統地價理論的解釋范疇，研究重心放在市場環境下工業地價的影響因素，政府對工業地價的影響是間接的；國內由于政府主導土地供應計劃以及工業用地出讓，研究焦點集中于政府直接影響下工業用地地價的形成機制。從研究方法來看，國外研究地價主要采用微觀數據進行定量研究，國內由于微觀數據較難獲得，主要集中于定性分析或采用城市層面的數據進行定量分析，但城市層面的數據無法反映地價在空間上的巨大差異性。

3 數據、變量與模型

3.1 數據

本文主要利用東部沿海T市1999—2015年新增工業用地出讓地塊，分析影響工業地價的影響因素。工業地價和利用數據來自于T市國土資源局，由于存在部分數據缺失，通過整理后共取得6441宗地塊信息，占同時期全部新增工業用地出讓地塊的76.5%。

T市是長三角區域重要的城市之一，區位優勢明顯，工業增加值占生產總值的比例接近一半，經濟發展水平在長三角區域城市中屬于中等水平。2015年末，T市人口密度為893人/km2，人均國內生產總值按常住人口計算約為1.2×104美元，全市生產總值（GDP）比上年增長7.0%，三次產業結構為3.95∶52.61∶43.44。二次產業構成中，紡織和服裝、化學原料加工和制造業、各類設備制造業等傳統制造業占較大比重，合計為68.19%。選擇T市可以較好地反映工業化先行區域，工業地價變化趨勢以及影響因素。

3.2 變量定義

3.2.1 因變量：工業用地價格 根據2006年底國土資源部發布的《全國工業用地最低價格出讓標準》①2009年，國土資源部發布“國土資源部關于調整工業用地出讓最低價格標準實施政策的通知”（國土資發［2009］56號），T市土地等級和最低出讓價格較2006年未發生變化。，T市土地等級被劃分為7等，最低出讓價格為288元/m2。2000—2015年，工業地價整體處于上升趨勢，年均漲幅8.53%，高于全國同期工業地價3.54%的年均漲幅，說明T市處于經濟發達地區，工業地價上升明顯高于全國水平。

3.2.2 自變量 在衡量政府影響因素時，以工業用地出讓方式、工業用地供應面積和重要政策出臺時間作為解釋變量。工業用地出讓依出讓方式的不同，從協議、掛牌到拍賣方式市場化程度不斷加強：協議方式是完全非市場化的出讓途徑；拍賣屬于完全市場化的出讓途徑；掛牌方式市場化程度介于兩者之間，是否能起到市場化的作用，和掛牌時準入條件的設置有很大關系，如在工業用地出讓時政府未設置定向性條件，允許多家企業參與掛牌出讓，產生價格競爭，而如果政府在出讓時設置了定向性的條件，有資格參與掛牌出讓的企業被限制，直接表現是出讓成交價格接近出讓底價和協議價格，從圖1看出，2005—2015年工業用地掛牌出讓價格與協議出讓價格接近，個別年份甚至低于協議出讓價格；而與拍賣價格相比，掛牌出讓價格遠低于拍賣價格（1999—2015，工業用地拍賣出讓地塊共26例，在2005、2009、2011、2013年4年中無拍賣出讓地塊），說明工業用地掛牌出讓方式還未真正實現市場化。②此處按全部數據統計。

圖1 工業用地掛牌出讓價格、拍賣出讓價格與協議出讓價格比較（2005—2015）Fig.1 Comparision of industrial land price between listing,auction and negotiation in 2005—2015

圖2 1999—2015 T市各年工業項目數及其用地面積情況②此處按全部數據統計。Fig.2 Land area and quantity of approved industrial projects in 1999—2015

不同于大多數西方市場經濟國家，政府對土地市場的影響主要體現在規劃分區，由市場上的供需主體來決定土地交易數量和交易價格，在需大于供的年份，土地交易量上升，土地交易價格也將提高，供大于需的年份則相反。中國工業用地供應面積主要取決于政府當年度供地計劃，并受到國家宏觀政策的影響。從T市土地供應面積的整體變化趨勢看，1999—2007年為工業用地供應量上升期，2007年后為下降期（圖2），年均工業用地供應面積為1053.29 hm2。三個供應面積明顯波動年份是2003、2005和2007年，原因是：（1）在2003年，國內出現部分行業投資增長過快，物價上漲壓力增大等問題，為了保持經濟平穩較快發展，防止出現大起大落，2003年下半年中央采取了加強宏觀調控的措施，包括暫停耕地轉為非農用地的審批，因此，2004年和2005年連續兩年工業用地供應量持續下降；（2）2005年以后，工業用地供應量逐步回升，至2007年供應量達到第二個小峰值后逐年下降。工業用地供應量下降的主要原因，一是經濟下行對用地需求量的減少，二是由于全國工業用地低效閑置土地的情況十分嚴重，國家層面提出了提高土地利用率，加強對現有存量土地再利用的要求。

工業用地出讓方式和出讓底價也受到國家政策較大影響。2006年實施的一系列國家政策，要求工業用地出讓方式從過去以劃撥為主的非市場化方式轉為市場化出讓的方向。2006年國務院下發了《關于加強土地調控有關問題的通知》，要求工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，并不得低于最低出讓價格，同年《全國工業用地出讓最低價格標準》（國土資發［2006］307號），明確“要為工業用地實行招標拍賣掛牌出讓創造條件，推進工業用地市場化配置”。

2007年發布的《國土資源部、監察部關于落實工業用地招標拍賣掛牌出讓制度有關問題的通知》（國土資發［2007］78號），不僅僅是針對工業用地出讓方式的要求，更對工業用地出讓價格最低價，以及工業用地主要控制性指標提出要求，明確不符合相關條件或者在2017年6月30日前簽訂完土地出讓合同的，應按規定采用招標拍賣掛牌方式出讓或者租賃，因此以這政策發布時間為政策變化時間節點，2017年及之前出讓的工業用地政策變量以虛擬變量0表示，之后的以1表示。

在控制變量的選取上，對工業用地價格可能產生影響的包括區位因素、企業特征因素和地塊特征因素。（1）區位因素。國外研究中基于特征價格模型所需要的工業用地微觀數據在中國很難獲得，包括地塊與市中心、主要交通樞紐、主干道、鐵路的距離[13-14，23，26-27]。由于數據資料的局限性，本文采用將地塊所處行政區域、是否位于主城區以及地塊所處開發區的級別三個變量來表征區位特征。行政區域變量度量了地塊所處區域的總體經濟發展水平，主城區變量可以反映在一個行政區域范圍內地塊的區位優勢，開發區變量反映因為產業層級、產業集聚和招商引資優惠政策差異等的綜合性影響。（2）企業特征因素。企業特征包括工業企業分行業類別和工業企業規模。分行業類別依據國家統計局采用的第二產業分行業類別，為分析的便利性，將33個行業小類按行業屬性相近的原則歸并為10個行業大類。工業企業規模采用土地出讓時的總投資規模，即投資強度乘以地塊總面積。（3）地塊特征因素。地塊特征用地塊面積、主要規劃控制指標（容積率、建筑密度和綠化率）以及土地出讓年份來度量。雖然城市分區規劃中有對于區片的規劃控制指標，工業用地在控制指標上的變化也明顯小于住宅用地和商業用地，但是基于對數據資料分析，發現在小區域內控制指標上仍然有差別。土地出讓年份用來控制隨時間變化工業地價增長趨勢，這一指標與工業用地年度供應面積指標不同，后者在年度間形成明顯波動，變量定義如表 1 所示。

3.3 計量模型設計

本文運用回歸模型對工業地價的影響因素進行分析，模型如下：

式（1）中，y為被解釋變量工業地價，α為常數項，X表示量綱不同，需要進行對數轉換的解釋變量，包括年工業用地供給量（SUPPLY）、投資規模（SCALE）、占地面積（AREA）、容積率（FAR）、建筑密度（DENSITY）和綠化率（GREEN），Z表示不需要進行轉換的解釋變量，包括工業用地價格出讓政策（POLICY）、工業用地出讓方式（TRANSFERi）、行政區域（LOCATION）、開發區級別（ZONINGj）、主要城區（MAIN）、行業類別（CATEGORYk）、項目年份（YERA），e為隨機擾動項，該項服從正態分布，α是常數項，βi和βj分別為各變量的回歸系數，βi表示自變量變換一個百分比時因變量的百分比變化，βj表示自變量變換一個單位或一個類別（虛擬變量）時引起的因變量的百分比變化。

表1 影響工業用地價格變量因素表Tab.1 Factors affecting industrial land price

3.4 初步統計分析

各變量的統計性描述如表2所示。44.70%的工業項目在主城區，其他分布在一般鄉鎮。在開發區層級中，有19.92%的項目位于核定的省級開發區內，2.10%位于核定的國家級開發區內。工業用地面積的均值是1.59 hm2，工業地價的均值是226.22×104元/hm2。以掛牌和協議出讓兩種方式為主，掛牌出讓地塊占總的工業地塊的46.17%，協議出讓地塊占53.33%，兩種方式合計共99.50%。在國土資發［2007］78號文件出臺前工業用地出讓宗數為3869，占60.07%，面積為5162.89 hm2，占50.40%，出讓單價平均值為156.70×104元/hm2，中位數值為144.22×104元/hm2；在此之后出讓的工業用地出讓宗數為2572，占39.93%，面積為5081.87 hm2，占49.60%，出讓單價平均值為330.79×104元/hm2，中位數值為312.04×104元/hm2。

4 實證結果分析

模型1是基礎模型，模型2在模型1的基礎上控制不同開發區層級影響后得到的結果，模型3在模型2的基礎上控制是否位于主城區影響因素后得到的結果。為了進一步檢驗研究結論的可靠性，將行政區劃變量引入分析，利用行政區劃虛擬變量來控制不同行政區域內的差異，對模型1至模型3分別進行穩健性分析，分析結果有顯著性差異，見表3，因此本文的分析結論穩健。各模型中自變量的膨脹因子（VIF）均小于10，所以模型不存在嚴重的共線性問題。

表2 模型中各變量的統計描述值Tab.2 Descriptive statistics of variables used in the model

與政府影響相關的三個變量工業用地出讓最低價政策 、年度工業用地供應量、工業用地出讓方式對地價的影響都在1%的水平顯著。工業用地出讓最低價政策對工業地價有正向影響，工業用地政策調整后使工業地價增長5%，政府影響因素對工業地價產生了拉動效應。年度工業用地供應量的參數估計值為-0.05，說明工業用地供應量每增長1%，工業地價將減少5%，說明雖然現有工業地價形成不同于完全市場機制下供需方決定的價格，但是當工業用地供應量增加時，地價依然會受到影響，呈現下降趨勢。從土地出讓方式看，在其他因素不變的情況下，拍賣出讓的工業地價比掛牌方式高50%，而協議出讓的工業地價比掛牌方式低20%，拍賣方式配置的價格較好地傳遞了市場信號。因此，如果政府在掛牌時減少定向性的門檻條件，讓更多符合產業方向的企業公平參與，掛牌工業地價將較現有價格有明顯提升。

從控制變量回歸結果看，地塊特征因素中，工業用地出讓年份對工業地價影響顯著，每增加一個年度，工業地價增長8%，說明盡管從總體上工業地價的變化不如商辦住用地明顯，但是隨著時間的推移，工業地價依然有較為顯著的上升趨勢。在地塊的規劃控制指標中，建筑密度對地價在1%的水平產生正向影響，建筑密度每增加一個百分點，工業地價上升2%，綠地率對地價的影響則相反，在1%的水平下，綠化率每增加一個百分點，地價下降7%，但是容積率對地價影響不顯著， 說明工業廠房不同于住宅或商業建筑，為了機器設備和生產物資運輸的便利性，工業企業更看重水平方向可用建筑面積而非垂直方向。

在企業特征因素中，企業投資規模對工業用地價格影響在1%的水平顯著，投資規模每增加一個百分點，工業地價下降2%。從行業類別看，生產設備占地面積大的行業在工業地價上顯著低于其他行業，以在5%水平對工業地價產生顯著性影響的幾個行業分析，非金屬礦物制品業工業地價最低，從低到高依次是金屬冶煉加工和制品業、紡織和服裝業、水電氣生產和供應、文體用品制造和記錄媒介復制業。

在表3第2列加入開發區層級，結果顯示工業用地供應量、工業用地出讓最低價政策和工業用地出讓方式都保持顯著，開發區層級對工業地價影響參數估計值是顯著的，在其他因素不變的情況下，國家級和省級開發區內的工業地價分別較開發區外高22%和15%，說明開發區級別與開發區的區位選擇、產業層級以及基礎設施配套完備程度相聯系，較高層級的開發區可以對工業地價產生正向影響。

在表3第3列加主城區因素，結果顯示工業用地供應量、工業用地出讓最低價政策和工業用地出讓方式都依然是顯著的，同時是否位于主城區對工業地價影響參數估計值顯著，在其他因素不變的情況下，主城區的工業地價較主城區外高10%。

表3 影響工業用地價格的回歸模型分析結果Tab.3 Analysis of the regression model regarding industrial land price

（表3續）

5 結論與政策建議

本文利用 1999—2015年中國東部沿海T市的工業地塊微觀數據，研究土地出讓市場化進程中政府影響因素、區位因素、企業特征因素和地塊特征因素對工業地價的影響。研究發現： （1）土地供給量在年際間的變化對工業地價影響顯著，在政府對土地供應管制的情況下，要提高工業地價和土地產出效率，應將新增工業用地供應與存量情況使用情況掛鉤，如存量土地存在閑置、未利用和低效利用的情況下，應減少新增工業用地供應量，發揮價格機制對土地資源優化配置的影響；（2）工業用地出讓方式對工業地價影響顯著，如果工業用地出讓能采用更趨市場化的方式，引入競爭性的用地競價或者減少掛牌時有明顯排他性的限定性條件，價格因素將更能反應工業用地的供需狀況，并促進企業集約利用土地；（3）工業用地政策變化因素對工業用地價格有顯著的影響，提高工業用地出讓底價和禁止協議出讓的要求對工業用地價格整體抬升起到了關鍵性作用，但是現有數據中還無法反映工業用地出讓底價調整之后地方政府在吸引工業企業投資時是否還有“暗補”行為，因而實際地價可能要低于出讓時價格。

中國許多產業的規模擴張已基本走到盡頭，傳統的增長方式顯得力不從心，一些曾經有效的調控手段和措施隨著發展環境的變化反而成為影響當前結構調整的主要障礙[28]。在市場化改革還沒有完成的情況下，重要的是政府采取積極措施來減少生產要素的自由配置和流動的障礙，消除阻礙經濟增長的消極影響，促進競爭，推動技術進步，提高效率，為經濟增長提供良好的制度和法律環境[29]。工業用地配置方式越趨于市場化，地價將更能反映供需實際情況，發揮價格對資源配置作用，推動土地利用率的提高。政策建議包括：

（1）減少政府直接干預，促進工業用地市場化配置。不僅堅持工業用地以招標、拍賣和掛牌公開的方式出讓為主，同時也要規范出讓過程中的各個程序，能夠真正引入市場競爭機制來形成出讓價格和配置工業用地，政府間的競爭應從以低地價的無序競爭轉為競合[5]。工業用地最低出讓價格標準的調整也可以有效減少低地價出讓，根據各地經濟和工業用地市場的發展狀況，最低出讓底價應適時進行調整，防止出讓底價設定過低。

（2）合理確定工業用地的各項控制指標。中國各地工業發展水平的差距較大，產業方向也有很大差異性。全國性的工業用地控制指標并不適用于每個地區，應給予地方政府更大的彈性，結合當地工業發展的實際情況制定出相應的控制指標，引導工業用地的合理利用。

（3）加強對工業企業發展的規劃引導，促進產業集聚發展。地方政府應當根據當地產業發展水平和特點做好工業用地空間合理布局和確定科學供應量。合理規劃將有利于工業企業發展產生集聚效應，也促進工業地價良性增長?？茖W投入土地要素供應量，將從供給側對工業用地合理定價形成關鍵作用。

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