土地整治社會評價內(nèi)涵、原則及框架方法

饒 靜

（中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院，北京100193）

土地整治是對低效利用、不合理利用和未利用的土地進行治理，對生產(chǎn)建設破壞和自然災害的土地進行恢復利用，以提高土地利用率的活動[1]。根據(jù)整治對象和內(nèi)容的不同，土地整治可分成5種類型：農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設用地整治、土地復墾、宜農(nóng)未利用土地資源開發(fā)。土地整治項目的建設推動了土地利用結構的優(yōu)化，宜農(nóng)未利用地的開發(fā)，耕地質(zhì)量的提高，糧食產(chǎn)能的增加以及農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的改善。Coelho[2]認為土地整治評價的影響因素不僅僅只包含自然環(huán)境等因素，還應考慮人類行為，分析社會經(jīng)濟因素。近年來，土地整治項目的社會評價研究開始了初步探索，如楊慶媛等[3]、魯春陽[4]等。上述研究構建了土地整治項目社會評價指標體系等內(nèi)容，但沒有認識到在土地整治中引進社會評價，是把社會分析、公眾參與融入到土地整治項目的設計和實施的方法和手段。社會評價不僅需要分析項目帶來的社會影響，而且應分析項目與社區(qū)的互適性和社會風險等，同時要進行參與分析、貧困分析、社會性別分析和少數(shù)民族分析等社會分析。本文對土地整治社會評價的概念、原則、內(nèi)容、方法步驟和工作流程進行了研究。

1 社會評價

1.1 國內(nèi)外社會評價的發(fā)展

20世紀70—80年代采用社會學理論和方法的社會評價開始發(fā)展。1970年1月1日實施的美國國家環(huán)境政策法案（NEPA）中規(guī)定美國聯(lián)邦政府投資或?qū)嵤┑乃许椖亢鸵?guī)劃必須事先進行環(huán)境影響評價，提供環(huán)境影響報告書[5]。環(huán)境影響評價制度得以正式建立，環(huán)境的定義中包括了社會問題[6]，其第102條規(guī)定在進行項目評價時不光要考慮環(huán)境影響，還要考慮項目的社會影響，從而產(chǎn)生了社會評價的概念[7]。加拿大、澳大利亞和新西蘭等西方國家社會評價也幾乎與美國同步開展，經(jīng)歷了相似的發(fā)展過程[8]。國際組織方面，1985年世界銀行發(fā)布Putting People First報告，介紹了社會分析在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展項目設計中的應用[9]，1997年成立社會發(fā)展部門，強化了項目社會評價的作用。亞洲發(fā)展銀行1991年頒布社會分析指南[10]。發(fā)展到20世紀末至21世紀初，社會評價已成為發(fā)達國家和國際組織政策評價的一種形式，它與環(huán)境影響評價、技術評價、經(jīng)濟與財政影響評價一起，成為政府、非盈利組織甚至一些大公司決策的標準程序之一[11]。

20世紀80年代，中國開始重視項目環(huán)境評價并引入社會評價的過程。1983年國家計劃經(jīng)濟委員會規(guī)定，在建設項目可行性研究報告編制內(nèi)容中應包括社會效益評價，并預測項目對社會產(chǎn)生的影響。1986—1996年，國家計委和建設部組織國內(nèi)外專家成立“投資項目社會評價課題組”，完成了《我國項目社會評價基礎理論與方法》和《投資項目社會評價指南》[12]，這標志著中國投資項目社會評價工作進入起步階段[13]，其他部門也先后制定了項目社會評價指南和方法，如水利部[14]、中國民航總局[15]、鐵道部和林業(yè)總局等。社會評價的引入對中國投資項目科學決策，提高投資項目綜合水平，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展起到了重要作用，但仍存在缺乏法律規(guī)定、評價機構和人才隊伍不足、缺乏統(tǒng)一評價標準和評價方法等問題。

1.2 社會評價的內(nèi)涵、原則和內(nèi)容

（1）內(nèi)涵。國內(nèi)外學者對社會評價的定義各有不同，可以分為三類：側(cè)重認為社會評價是評價項目的社會影響和后果，以區(qū)別于其他如環(huán)境影響、經(jīng)濟和技術評價，如Becker[16]、Vanclay[17]、伯基[18]；強調(diào)為了保證項目成功，社會評價應貫穿于整個項目周期中的各個階段，并且根據(jù)評價結果及時調(diào)整項目，如Wolf[19]、施國慶[20]等；強調(diào)社會評價是在項目過程中促進利益相關者有效參與項目活動的項目行動，如世界銀行[21]和Becker[22]的界定。

（2）原則。原則是指導社會評價的基本準則。2003年，美國社會評價原則和指導跨組織委員會頒布了6項“社會評價指導原則”[23]，同年，國際影響評價委員會頒布了12項國際社會評價原則[24]。美國的社會評價原則更加注重實證性和技術性，而國際指南和原則則更加體現(xiàn)民主、參與和建設性[24]。國內(nèi)學者施國慶[20]提出社會評價的原則包括：以人為本、追求社會公平、促進社會穩(wěn)定、促進社會發(fā)展、公眾廣泛參與、評價指標可比性與可操作性、實事求是、客觀公正。

（3）內(nèi)容。Vanclay[25]指出社會評價內(nèi)容包括確定受影響的人群、促進并協(xié)調(diào)利益相關者的參與、記錄并分析規(guī)劃干預的地方歷史背景、收集基準數(shù)據(jù)，確定并描述可能產(chǎn)生影響的行為、預測和分析可能的影響以及不同利益相關者的回應方式、幫助評價并選擇替代性方案、幫助進行基地選址、提出負面影響的緩解措施等。施國慶[20]認為社會評價包括項目區(qū)社會經(jīng)濟調(diào)查及初步社會文化分析、項目利益相關者分析、脆弱群體分析、項目機構與管理分析、持續(xù)性評價和公眾參與分析。綜合分析可見，學界認同的側(cè)重內(nèi)容主要有：項目區(qū)社會經(jīng)濟調(diào)查，包括人口、生產(chǎn)活動、性別分析、脆弱群體分析、初步文化分析等；項目與所在地區(qū)的互適性分析，利益相關者分析，項目機構、角色和行為與管理分析，社會組織分析、項目預期收益者收益一致性分析；社會風險分析、公眾參與分析、項目可持續(xù)性分析等。

2 土地整治社會評價

2.1 土地整治項目評價

當前土地整治項目評價研究主要集中在經(jīng)濟效益評價、生態(tài)環(huán)境影響評價以及綜合效益評價。經(jīng)濟效益評價方面，如高向軍[26]認為土地整理效益評價即通過投入產(chǎn)出的分析，考察土地整理項目盈利能力、清償能力以及在宏觀上對國民經(jīng)濟的凈貢獻。在土地整治生態(tài)景觀影響評價方面，國內(nèi)外學者分析了土地整治對生態(tài)景觀格局造成的影響[27-29]。綜合效益評價方面，范金梅等[30]對國內(nèi)外土地整治效益評價的內(nèi)容、評價方法、評價技術手段等進行了評析，對土地整治經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益做出了界定。眾多學者對綜合土地整治評價方法進行了探索[31-33]。

社會評價是與經(jīng)濟評價、生態(tài)環(huán)境影響評價、綜合效益評價相并列的一種獨立的項目評價方法。經(jīng)濟評價注重土地價值的提高幅度，即土地整治所引發(fā)的增量效益，生態(tài)環(huán)境影響評價注重分析土地整治活動對土壤、植被、生物、水資源等產(chǎn)生的影響，綜合效益評價則綜合評價經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益等方面。綜合效益評價將社會效益納入到評價體系中來，是一個重要的進步。孫雁等[34]以社會保障為核心，以新增耕地和原有耕地增產(chǎn)對農(nóng)業(yè)人口的社會保障價值作為土地整理的社會效益，甘曉林等[35]則從農(nóng)民生存保障改善度、農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件改善度、公眾滿意度衡量了土地整理社會效益，信桂新等[36]從社會公正、社會公平、社會經(jīng)濟、社會和諧方面考慮了土地整治綜合效益。社會效益評價注重的是土地整治對社會產(chǎn)生的效益及影響進行評價，而土地整治社會評價不僅評價社會影響，還要進行土地整治與當?shù)厣鐣幕ミm性分析和社會風險分析，同時更將社會評價工作看作進行項目普及、引入農(nóng)戶參與、引導利益相關者建立參與協(xié)商機制的過程。土地整治社會評價的內(nèi)涵和外延比土地整治社會效益評價要更加豐富完善。

2.2 土地整治社會評價的概念、原則和內(nèi)容

（1）概念和原則。土地整治社會評價是應用社會學相關理論，運用社會科學的調(diào)查研究方法，分析土地整治已經(jīng)產(chǎn)生和將要產(chǎn)生的社會影響，分析項目與社區(qū)相互適應性和社區(qū)的接受程度，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)實施的項目或?qū)⒁獙嵤┑捻椖窟^程中可能出現(xiàn)的社會問題和社會風險，提出針對性的項目建議，保證項目的順利實施和可持續(xù)性。土地整治社會評價是進行項目普及、公眾參與、引導利益相關者建立參與協(xié)商機制的過程。

土地整治社會評價的原則應包括：以人為中心原則，社會評價中“人”始終是第一位的，要把“人”即相關利益主體、受影響群體如投資者、建設者、使用者、管理者、拆遷戶、原社區(qū)住戶等，作為項目社會評價過程中的重點；促進社會發(fā)展原則，土地整治社會評價應評價項目與國家和地方社會發(fā)展目標是否相一致，能否促進社會的充分發(fā)展；公眾參與原則，將廣泛的公眾參與納入到評價過程，采用參與式方法進行評價并制定和調(diào)整項目的方案；科學評價原則，在土地整治社會評價過程中獲取的定量數(shù)據(jù)應為可測量、可操作、可反復獲取；定性數(shù)據(jù)則應該深入社區(qū)進行全面、細致地觀察和訪談，進行社會分析。

（2）土地整治社會評價內(nèi)容。圖1展示了土地整治社會評價內(nèi)容，包括：①社會影響評價。土地整治社會評價可從3個層次（國家、項目和社區(qū)層次）和5個方面（生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)文明、生活方式、社區(qū)治理、人口變化）來評價項目帶來的社會影響。國家層次指土地整治項目在國家發(fā)展戰(zhàn)略、國民經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展等宏觀層次上產(chǎn)生的影響。項目層次是指土地整治項目給項目區(qū)域帶來的社會影響，屬于中觀和區(qū)域?qū)哟蔚姆治觥Ｉ鐓^(qū)層次則是從項目所在社區(qū)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊及個體的社會影響來進行微觀層次的分析。5個方面的社會影響包括：對生產(chǎn)發(fā)展的影響，可包括糧食生產(chǎn)能力、新增耕地、農(nóng)民收入、土地集中、基礎設施、防災抗災能力等方面的影響；對生態(tài)文明的影響，可包括生態(tài)環(huán)境、水土保持、農(nóng)村風貌等方面的影響；對生活方式的影響，可包括居住方式、生活用水、通行方式等方面的影響；對社區(qū)治理的影響，可包括農(nóng)村組織、土地權益、項目參與、干群關系、治理能力、社會和諧等方面的影響；對人口變化的影響，可包括城鎮(zhèn)化、留守人口、少數(shù)民族、貧困人口、性別分析、文化活動等方面的影響。②社會互適分析。土地整治社會評價應進行社會互適性分析、社會風險分析和可持續(xù)性分析。社會互適性分析是分析項目與國家、地方（省、市）和當?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展相互適應性問題，從而使項目與社會發(fā)展相互適應，保證項目的成功和社會的進步。項目社會風險分析是對項目可能引發(fā)的各種社會問題和社會風險相關因素進行識別和排序并提出避免和減緩的措施和變化。可持續(xù)性分析是分析項目在生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟增長、項目效果以及后續(xù)運營管理等方面的可持續(xù)性。③社會分析。土地整治社會評價應包括與項目設計和實施相關的社會分析，如利益相關者分析、貧困人口分析、社會性別分析和少數(shù)民族分析等。貧困人口分析，包括識別貧困人口、設計項目實施過程中針對貧困人口的發(fā)展機會、分析項目實施可能給貧困人口帶來的風險、項目對貧困人口的其他影響、貧困人口如何看待上述影響、制定改善項目對貧困人口負面影響的行動方案。

（3）不同類型土地整治項目的社會評價內(nèi)容：①農(nóng)用地整治。農(nóng)用地整治主要是在以農(nóng)用地（耕地、園地、林地、牧草地和養(yǎng)殖水面）為主的區(qū)域，實施土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持等工程，對田、水、路、林進行綜合治理。農(nóng)用地整治社會評價應集中評價農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、耕地壓力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地涵養(yǎng)和保水保肥能力、水土流失、生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容，以及由此帶來的農(nóng)民收入、貧困人口發(fā)展和社會治理等方面的影響。同時，也要注意分析由于農(nóng)用地面積、位置的變動、地塊歸并和權屬調(diào)整，水、電、路等小型基礎設施配套和零星農(nóng)宅的遷出或合并等對人口變動、社區(qū)治理和生活方式等方面產(chǎn)生的影響。要分析整治項目和農(nóng)村社會的互適性，引入可持續(xù)性分析、利益相關者分析、貧困人口的影響分析等保證項目效益的可持續(xù)性，通過項目促進鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村社會和諧發(fā)展。②農(nóng)村和城鎮(zhèn)工礦建設用地整治。農(nóng)村建設用地整治是對農(nóng)村地區(qū)散亂、廢棄、閑置和低效利用的建設用地，具體包括農(nóng)村居民點、空心村、農(nóng)村工礦廢棄地和農(nóng)村磚瓦窯場等的整治。社會評價應注重評價農(nóng)村建設用地整治帶來的農(nóng)村基礎設施和公共服務設施的改善，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村建設用地節(jié)約集約利用水平的提高對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)生活等方面的影響。城鎮(zhèn)工礦建設用地整治是對低效利用的城鎮(zhèn)工礦建設用地進行改造，其社會評價工作主要應集中在評價工礦建設用地整治帶來的配套設施完善，節(jié)地建設，城鎮(zhèn)發(fā)展空間的拓展，土地價值的提升對項目地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的保障、城鄉(xiāng)土地利用布局和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、投資和消費以及就業(yè)崗位和收入、城鄉(xiāng)人口、扶貧和社會治理等方面的影響。在農(nóng)村和城鎮(zhèn)建設用地整治項目中，遇到權屬比較復雜、歷史遺留問題比較多、影響面大、利益相關者復雜的情況，更應注重通過社會評價專家的工作，建立公眾參與的機制和平臺，讓項目不同利益主體進行充分討論、了解不同利益群體的態(tài)度、期望、利益以及風險，從而使項目開展和建設能夠與社會相適應，減少社會風險，提高項目效益。③土地復墾和宜農(nóng)未利用地開發(fā)。土地復墾是對生產(chǎn)建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態(tài)的活動。宜農(nóng)未利用地開發(fā)是指對宜農(nóng)未利用地采取整治措施，使其轉(zhuǎn)化為耕地，以增加耕地面積、改善生態(tài)環(huán)境。土地復墾和宜農(nóng)未利用地開發(fā)項目的社會評價應注重評價復墾以及開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展以及社區(qū)人口社會生活等方面的影響。通過社會評價工作，組織相關利益主體參與和討論土地復墾后以及宜農(nóng)未利用地開發(fā)后土地資源的增加以及利用工作。

2.3 不同階段土地整治社會評價的特點

（1）項目建議書階段，應配合項目初步的技術、經(jīng)濟分析進行社會影響分析，提供立項依據(jù)。根據(jù)項目地區(qū)的發(fā)展優(yōu)先次序及社會發(fā)展目標，從社會評價的角度論證項目建設的必要性。主要工作包括：明確項目目標，調(diào)查了解擬建項目區(qū)的社會經(jīng)濟現(xiàn)狀和基本情況；了解地方和社區(qū)社會發(fā)展的需要和目標；識別關鍵利益相關者、目標群體和受影響群體；預測、評價項目可能產(chǎn)生的主要社會效益，識別與項目密切相關的社會因素和社會問題；識別項目可能引發(fā)的負面社會影響；識別項目與當?shù)厣鐣幕ミm性和風險分析。

（2）項目可行性研究和規(guī)劃階段，社會評價的主要任務是在社會評價的基礎上設定社會發(fā)展目標和項目可能帶來的社會效益；進行機構分析，明確相關機構和組織的責任和貢獻；制定相關群體的參與框架，制定信息共享、協(xié)商和具體參與的機制，使得社區(qū)各利益群體、目標群體、受影響群體和弱勢群體能夠廣泛參與項目的有關過程；評價項目活動與項目地區(qū)的互適性程度，使得項目活動的設計能夠滿足當?shù)氐纳鐣l(fā)展的需求；評價可能存在的社會風險，提出避免社會問題和社會風險的發(fā)生應采取的措施和方案。

（3）項目實施階段，要做好社會監(jiān)測和評估工作，主要任務是評價項目已經(jīng)產(chǎn)生的社會效益和社會影響；監(jiān)測項目信息分享、協(xié)商和參與機制和平臺是否運行和實施；評估項目已經(jīng)滿足目標群體的程度；評估項目可能仍存在的社會風險，并且及時提出進一步調(diào)整方案。

（4）項目驗收后，應全面、客觀、綜合地評價項目給國家、地區(qū)和社區(qū)帶來的生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)文明、生活方式、社區(qū)治理、人口變化等方面的影響和社會效益。評價項目發(fā)展是否達到在項目啟動時設定的社會發(fā)展目標，并評價項目是否給社會發(fā)展帶來負面影響以及所引起的社會風險化解情況等。

2.4 土地整治社會評價方法和工作流程

（1）土地整治社會評價方法。由于社會問題、社會因素的復雜性，土地整治項目的社會評價應采用綜合方法進行研究，即采用定性和定量、主觀和客觀、參與式方法及專家咨詢和指標評測相結合，既可以使評價工作最大程度的接近社會現(xiàn)實，又可以指導決策。具體方法包括：文獻法，社會調(diào)查方法（問卷法，專家討論會法，小組訪談，觀察法），社會分析方法（參與式農(nóng)村評估[37]，參與或利益相關者參與分析[38]，受益人評估[13]，公眾參與法[11]，制定參與框架[13]，脆弱群體分析，項目與社會的互適性分析[12]，項目社會風險分析，持續(xù)性評價），數(shù)據(jù)分析方法（邏輯框架法[20]，有無對比分析，層次分析法，模糊評價法[20]，專家咨詢[39]）等。

（2）土地整治社會評價工作流程。土地整治社會評價工作應首先成立由社會評價專家和技術專家組成的社會評價小組，進行資料收集工作、市縣調(diào)查和社區(qū)調(diào)查，深入調(diào)研，和項目所在地區(qū)的相關利益人口一起制訂評價指標，進行廣泛的公眾參與，并貫穿于整個項目過程。土地整治社會評價工作的主要流程包括項目不同層級的利益相關機構和個人以及項目社會評價小組不同階段基本工作（圖2）。

3 討論與建議

圖2 土地整治社會評價工作流程Fig.2 The procedure of social assessment on land consolidation

黨的十九大報告指出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020）》指出十三五期間推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要求加強耕地數(shù)量保護和質(zhì)量建設。推進新型城鎮(zhèn)化，要求提高土地利用效率和優(yōu)化用地結構布局。推進新農(nóng)村建設，要求加大農(nóng)村人居環(huán)境整治和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。推進生態(tài)文明建設，要求加強土地生態(tài)保護和修復。土地整治將實施藏糧于地戰(zhàn)略，大力推進農(nóng)用地整理；圍繞美麗鄉(xiāng)村建設，規(guī)范開展農(nóng)村建設用地整理；落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，有序推進城鎮(zhèn)工礦建設用地整理；貫徹保護環(huán)境基本國策，積極推進土地復墾和土地生態(tài)整治。十三五期間，土地整治將對農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善產(chǎn)生重要的影響，引起巨大的變化，土地整治社會評價工作的引入，可以全面評價土地整治產(chǎn)生的效益和影響，提高土地整治的項目水平，兼顧經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，增強土地整治與當?shù)厣鐣l(fā)展和人口發(fā)展的適應性，提高公眾的認可程度，突出土地整治的公共性、公益性，實現(xiàn)土地整治項目效益的可持續(xù)性。土地整治引進社會評價工作，可以為項目地區(qū)的人口提供好的發(fā)展機遇，提高項目實施的效果，并為項目地區(qū)的區(qū)域社會發(fā)展目標，如減輕或消除貧困、保護生態(tài)環(huán)境、促進社會和諧發(fā)展等提供科學依據(jù)。

目前土地整治項目涉及社會評價方面的工作，其評價內(nèi)容、指標、方法和體系都已經(jīng)廣泛分布于項目的可行性報告、項目的驗收報告、群眾滿意度調(diào)查、年終總結和報表、監(jiān)測監(jiān)察數(shù)據(jù)、績效評價以及綜合成效評估工作中，但還沒有將土地整治社會評價作為一項獨立的評價工作展開，上述研究成果將為推動土地整治項目的社會評價工作提供基礎和參考。

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