基于宅基地制度改革推進中國農村住宅制度建設

陳衛華 ，呂 萍，鐘榮桂

（1.河南財經政法大學工程管理與房地產學院，河南 鄭州 450046； 2. 中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

1 引言

黨的十九大強調“保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”。那么，如何完善農村住宅制度，增強農民在住房方面的獲得感，是需要關注的重要問題。理論上，獲得感和幸福感都是人們的主觀心理感受，其對立面是相對剝奪感，即提升獲得感和幸福感等同于降低相對剝奪感[1]，因此，西方比較成熟的相對剝奪理論有一定借鑒價值。于2015年1月進入試點階段的宅基地制度改革，正探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式①中共中央和國務院印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。，作為農村住宅制度改革的重要內容，如何在此輪宅基地制度改革的基礎上，健全農村住宅制度，已經提到議事日程。

已有文獻中對宅基地制度改革有大量研究，而對農村住宅制度建設的關注相對較少。大多學者認為應首先賦予宅基地與國有建設用地相同的流轉、抵押等權能。厲以寧認為農民宅基地使用權的流轉式抵押是推進城鄉二元體制改革的重要內容[2]。對于宅基地制度改革的重點，多數研究集中在權利和權屬的確定上。劉守英認為，宅基地制度應朝完善宅基地用益物權，賦予宅基地使用權人收益權、轉讓權的方向改革，積極探索宅基地有償獲得與使用、宅基地交易與流轉方案，打破宅基地成員和村社邊界，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點[3]。張菡冰等認為，可以在繼承環節實行去身份化過程，最終促進宅基地使用權徹底物權化[4]。辜勝阻等認為，應保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度[5]。高圣平認為，無論是否承認宅基地的保障功能，都不影響宅基地使用權的流轉[6]。許經勇認為宅基地改革的重點放在擴大其權能，適當提高農村宅基地的市場化程度[7]。農村住宅制度改革方面，人口流動和住房不動間的矛盾導致農村住房制度面臨嚴峻挑戰[8]，農村住房自發交易形成的隱形市場應引起重視[9]，應因勢利導發展農村住房市場[10]，探索城鄉住房融合的實現路徑[11]。

相對剝奪感是指個人或家庭認為自身境況比某個參照點（如社區或團體的平均水平）差的一種主觀感受。在制度改革和變遷過程中，相對剝奪感會影響變化的進程，并左右改變的速度。Runciman最早給出相對剝奪的規范定義[12]，一個人感到他被X相對剝奪要滿足4個條件：第一，他沒有X；第二，他看到自己的比較對象在過去或預計到將來某個時間擁有X；第三，他想得到X；第四，他認為自己有理由擁有X。有證據表明，同發達國家相似，在發展中國家，即使是在東歐最貧窮國家，相對剝奪感也和福利相關[13]。針對中國偏遠農村的研究表明，家庭的社會支出對其他村民支出高度敏感[14]，鄉—城遷移農民較高的相對剝奪感導致其幸福感偏低[1]。而且，隨著城鎮化水平的提高，相對剝奪感將變得更加重要[15]。

已有研究對賦予農民宅基地完整權能異議不大，但基于此輪改革試點探討農村住宅制度建設的文獻有限。本文擬借鑒相對剝奪理論，從當前農村住宅制度的不足和此輪宅基地制度改革的局限入手，結合對江西省余江縣的調研，提出農村住宅制度的完善路徑，并分析其理論和現實意義，以期為提升農民的住房獲得感提供參考。

2 借力宅基地改革推進農村住宅制度建設

農民“戶有所居”，離不開完善的農村住房制度。改革開放以來，農村住房制度不斷改進，然而，與城鎮相比，當前中國農村住房制度尚不健全。

首先，農村住宅制度體系相對于城鎮不完整。形成于20世紀末的城鎮住房制度，確立了商品化和分配貨幣化的城鎮住房體系，涵蓋住房用地、開發建設、分配、交換、金融、消費和住房保障等各個方面，形成了相對完整的城鎮住房制度體系。而農村住宅制度盡管涉及宅基地供應、農村住房規劃建設、產權、農村住房保障、配套設施建設等方面[8]，但整體上沒有城鎮住房制度體系完整。

其次，農村住宅制度缺少清晰統一框架。1994年頒布的《城市房地產管理法》為城鎮住房制度設計了較為統一的法律框架，而農村住宅的相關規定分散于《土地管理法》和《城鄉規劃法》等法律法規，至今缺少一個法律層面的統一架構。

最后，住房制度難以實現城鄉銜接。基于前兩個因素，城鄉住房之間存在較大的制度鴻溝，難以對接。尤其是宅基地禁止流轉導致的農村住宅無法盤活，成為城鄉住房制度銜接的最大障礙。

此輪宅基地制度改革影響深遠，不僅規范了宅基地用地秩序，還探索了宅基地流轉和農村住房財產權轉讓，盤活了閑置住房和宅基地，為進一步健全農村住宅制度奠定了制度基礎。不過，從構建助力農民“戶有所居”的農村住宅制度的角度看，宅基地制度改革僅邁出了第一步。

其一，此輪宅基地制度改革主要關注宅基地本身，沒有從住房的角度綜合考慮“戶有所居”的解決之道。取得土地僅是“戶有所居”的第一步，而非全部。當前宅基地制度的保障性質體現在“一戶一宅”的無償取得和使用方面，至于取得宅基地后農戶有無經濟能力建房或建成什么樣，當前制度缺少明確規定予以保障，這是不完全的住房保障，所以，完善的“戶有所居”不僅要“保地”，還要“保房”。另外，就轉讓而言，忽視房地一體的客觀現實，僅強調宅基地本身的有償轉讓也是不妥當的。調研發現，隨著農民收入的提高，大多數農戶的居住條件明顯改善，住宅越建越好，一些住宅堪比城市別墅，不少潛在需求者需要的不再是宅基地，而是成套住宅。

其二，宅基地轉讓僅限集體經濟組織內部，排除了農村住房市場化的可能性。此輪宅基地制度改革沒有根本改變福利化的宅基地分配機制，宅基地轉讓依然限于集體內部，而不能超出集體范圍進行轉讓，宅基地和農房市場化無從談起。調研發現，試點地區在探索農民住房財產權抵押時普遍遇到抵押權實現難的問題，根源就在宅基地和農房沒有市場化，無法順利實現市場價值。另外，當前宅基地改革沒有改變農村只有單一保障住房（宅基地自建住房）的局面，同保障房與商品房并存的城鎮住房制度框架差別巨大。

綜上，從構建農民“戶有所居”的健全農村住宅制度體系的角度看，當前宅基地制度改革奠定了堅實基礎，而要根本解決農村住宅制度的固有問題，還需要在此基礎上，繼續推進農村住宅制度體系建設。

3 農村住宅制度建設的設想和重要意義

3.1 農村住宅制度建設設想

中國農村現有的住宅制度是指關于宅基地無償獲取和使用、村民自助建設房屋等一系列規則。由于法律限制宅基地流轉，及房屋無法脫離土地而獨立存在，使自建的房屋流轉也受到限制。房屋是土地使用權和房屋所有權的結合，因此，宅基地制度與農村住宅制度之間存在緊密的關系。

在城鄉一體化發展的背景下，在當前宅基地制度改革的基礎上，應繼續深化城鄉住房制度改革，構建新型農村住房制度（圖1），最終形成城鄉對應和平等的住房制度（圖2）。

完善現有的農村住宅制度，其一，是在現有宅基地制度基礎上，構建農村基本住房（福利住房）制度，主要是滿足農村居民的基本住房需求，實際中要堅持“一戶一宅”的原則，其土地可以采取類似無償劃撥的方式獲得，地上建筑可以自建或者集體統一建設；其二，是在農村住宅用地制度基礎上構建農村市場房（或者非福利住房）制度，主要滿足農村居民的改善型住房需求以及城市居民的鄉愁型住房需求等，其土地是有償供地方式取得，地上建筑主要以集體統一建設為主，住房針對不同群體，可租、可售；其三，是在農村住宅用地制度基礎上構建農村社會住房，主要滿足農村孤寡老人和困難住戶的住房需求，由集體統一組織建設。

圖1 新型農村住房體系Fig.1 New rural housing system

圖2 對應和平等的城鄉住房體系Fig.2 Counterpart and equal urban-rural housing system

城鄉對應和平等的住房制度形成后，除了保留城鎮現有的住房體系外，允許城市市民到農村購買非保障房，或通過農村住房市場購買宅基地住房（一旦購買就轉換為非保障住房）。若市民在農村定居和工作，也可以享受農村的住房保障，但要以未享受或退出城鎮住房保障為前提。在農村，農民可以申請宅基地自建住房，沒有經濟能力建房者可以享受農村住房保障，富裕者可以進城買房、工作和定居，并享受城市住房保障，但要以未享受或退出農村住房保障為前提。

3.2 農村住宅制度建設的理論意義

引入農村市場房，期望構建能適當增加住房可流轉性的新型農村住房制度，形成同城鎮住房制度相對應的格局，將有利于實現城鄉住房權益平等。根據相對剝奪理論，這將降低農民相對于市民的相對剝奪感，進而提升農民在住房方面的獲得感。

（1）城鄉二元住房制度造成農民內部以及農民與市民間住房權利不平等的客觀環境，成為相對剝奪感產生的前提條件。若某個人或其所屬群體相對于參照對象處于劣勢地位，當有了此判斷，且引起憤怒和怨恨時，就產生了相對剝奪感[16]。可見，相對剝奪感實質上是人們對客觀環境的主觀反映[17]，客觀環境是相對剝奪感產生的必要前提。在中國已經運行近20年的城鄉二元住房制度，造成了“一戶多宅”、“宅基地面積超標”等農民內部的住房不平等，也造成了城鄉之間住房流轉方面的財產權不平等，為相對剝奪感的形成創造了客觀環境條件。

（2）快速城鎮化喚醒了農民對自身劣勢地位的主觀感知，引起相對剝奪感增加，導致生活滿意度下降。住房權利不平等早已存在，相對剝奪感至今才引起人們注意，主要是因為相對剝奪感是一種主觀心理感受，需要人們同優勢群體比較并質疑當前分配結果的合理性，而這離不開情境方面和個人方面的促成因素[18]，情境因素如生活經歷、社會經濟地位等，個人因素如主觀建構、平等主義價值觀等[19]。隨著城鎮化的快速推進，農民生活環境發生急劇改變，農民活動范圍不再局限于 “一畝三分田”，大量農民工進城，隨著收入不斷增加，農民的主觀建構和平等主義價值觀也悄然變化，大量返鄉農民工又把新思想和新觀念帶回農村。面對巨大的城鄉差別，農民開始對比和思考，對不平等現狀的不滿逐漸產生并增強，相對剝奪感越來越強。因此，快速城鎮化是農民相對剝奪感產生的促成因素，也將成為變革的動力來源。基于發展中國家的實證研究表明，相對剝奪感對生活水平滿意度有顯著負效應，即相對剝奪感較強的那些處于弱勢地位的群體，對生活水平的滿意度較低[13]。對中國鄉—城遷移人口的研究也發現，移民和返鄉移民感知到的相對剝奪感越強烈，相對于市民和未遷移農民而言，幸福水平越低[1]。城鄉住房財產權不平等引起的農民相對剝奪感增加，導致一種奇怪現象：農民的生活滿意度似乎沒有收入增加的那么快[14]。因此，農村政策不僅要關注農民增收，也不能忽視農民的主觀心理感受。能降低相對剝奪感，從而增加生活滿意度的宅基地和住房政策應當及時跟進。

（3）農民對目前住房財產權利弱勢地位的不滿，逐漸刺激了農民對住房財產流轉的權利訴求。隨著時間推移，促使相對剝奪感產生的情境因素和個人因素會對人們的權利信念產生影響，如果客觀環境依舊，會引起更大不滿[18]。個體在環境中不是被動的，農民也不例外。對住房財產權不平等長期不滿和相對剝奪感持續走高，會刺激農民的權利訴求，即農民要求像市民一樣享有住房財產流轉權的訴求變得越來越強烈。

綜上，當前城鄉二元住房制度造成了住房權利不平等的客觀環境，隨著城鎮化快速推進，農民權利意識逐漸提升，相對剝奪感產生并增強，一方面導致生活滿意度下降，另一方面導致同權訴求越來越強烈。新型農村住宅制度構建以及城鄉住房融合將緩和城鄉住房權利不平等現狀，從而降低城鄉間相對剝奪感，提升生活滿意度和獲得感（圖3）。圖3中實線表示現實狀態，虛線表示改革后的應然狀態。

圖3 相對剝奪感的產生與影響Fig.3 The emergence and impacts of relative deprivation

3.3 農村住宅制度建設的現實意義

首先，加強宅基地管理以及對宅基地制度改革，實際上也是完善農村土地制度和健全農村住宅制度的過程。農村宅基地嚴格講是歷史形成的概念，從對宅基地的規定來看，可以理解與城市的保障房的劃撥用地相關和類似。因此，“一戶一宅”也就是相當于城市一戶居民只能享受一次保障房待遇一樣，是必須要堅持的準則。然而，隨著農村住房市場的興起，其一是在農村集體內部發生了通過有償方式進行房產交易的行為，其中包括以“互通有無”、“擴大規模”等名目獲得住宅用地，嚴格意義上講，有些住宅用地已經不是宅基地的概念；其二是在城市與農村之間通過有償方式進行的房產交易行為，其中包括以“農家樂”、“觀光農業”、“度假住所”等名目通過短期租賃或者長期租賃的住宅用地，而這些用地也已經不再是宅基地的范疇了。所以，建立農村住宅制度，不僅需要完善現有的農村土地制度，尤其是農村建設用地制度，也需要通過完善村鎮規劃等，確定農村住宅用地的范圍，再行區別具有保障性質的宅基地規模，以及其他住宅用地的規模，并明確兩種農村住宅用地的差異和管理規則，使農村住房保障得以完善，也使農村房產交易市場明晰化和有序化。

其次，建立系統、完整的農村住宅制度體系，不僅是適應農村宅基地制度改革的要求，也是鄉村振興和城鄉融合發展的需要。隨著建立城鄉統一的建設用地市場，以及城鄉住房市場的一體化的進程的推進，城鄉土地和住房的二元制度，必將逐漸改變，構建城鄉統一的土地和住房制度是必然的趨勢。農村住房制度的建立要與社會經濟發展形勢相適應，也要與城市住房制度相匹配。二元經濟結構逐漸轉化為一元經濟結構，城鄉之間的各種隔離將逐漸消除，城鄉之間的差異將逐漸縮小，特別是城鄉人口流動和遷移已經帶來一系列制度的變革，尤其是戶籍制度和社會保障制度的改革，已經初見成效。戶籍制度的改革使以往的不同的城市戶口（非農業家庭戶）和農村戶口（農業家庭戶）都統稱為居民戶，而社會保障制度的變化，則逐步將城市和農村不同的保障制度接軌和統一，并使其能夠滿足人口流動的需求。這些改革為農村住宅制度以及相應土地制度的改革明確了方向、奠定了基礎。

最后，農村住房保障制度和住房市場的建立，不僅是宅基地制度改革的必然結果，也為統一城鄉住房保障體系，打通城鄉住房市場掃清了障礙、奠定了基礎。與農村住宅制度相對應的農村保障房用地和商品住房用地將取代舊有的宅基地制度，會使得宅基地制度的“一戶多宅”問題以及新產生的農村住宅用地涉及的“小產權房”問題得以解決。超出“一戶一宅”的用地不能再享受保障房用地的政策，“小產權房”的管理將納入農村商品住房的范疇制定計劃和開發。

因此，農村住房制度的建立，不僅適應和促進了農村土地制度的改革和完善，也滿足了鄉城人口流動對土地和住房權益變動和流轉的要求。農村住宅用地產權的明晰和界定，為其權利的價值實現以及流轉奠定了基礎，也進一步明確了住宅用地的處置權利，為進城務工人員提供和確定了住房的選擇權，也增加了他們選擇的機會。

4 基于余江縣試點的實證分析

江西省余江縣作為全國的15個宅基地改革試點縣之一，以提升農村品質、促進城鄉發展為方向，以落實“一戶一宅”為目標，以“村民自治”為主要力量，以“政策宣傳”為重要助力，采取了全域、限時推進戰略，取得了顯著成效。

4.1 余江縣的宅基地改革實踐和成效①數據來源于《堅守改革底線 大膽探索創新 扎實推進農村土地制度改革三項試點工作——余江縣農村土地制度改革三項試點工作情況匯報》，由余江縣國土資源局在2017年4月20日提供。

余江縣的宅基地改革，是一次通過部分引入價格手段和市場機制，實現宅基地資源再配置的成功探索②詳見中國人民大學住房發展研究中心2017年《江西省鷹潭市余江縣城鄉發展與三項試點調查報告》。。

首先，宅基地退出采用集體收回與內部流轉相結合的方式。余江縣的宅基地占用不均問題比較突出，“一戶多宅”和面積超標問題大量存在。據縣政府統計，余江縣共有農戶7.3萬戶，一戶一宅的為4.4萬戶，一戶多宅的為2.9萬戶，一戶多宅比例為39.7%。宅基地92350宗，其中閑置23000萬棟，危房8300棟，倒塌7200棟，也就是說，余江縣有41.7%的存量宅基地處于無人利用狀態，浪費比較嚴重，亟待盤活。（1）對于“一戶多宅”，有償收回與內部流轉相結合。“一戶多宅”的多宅部分，不符合規劃的，集體有償收回；符合規劃的，集體內部流轉為主，集體有償收回為輔。集體有償收回時，補貼資金由集體自己籌集，個別村莊由于資金緊張而未補貼，實際上是一種無償收回。有些村還給積極退出多宅的農戶承諾：子女分家立戶，再申請宅基地時，享有優先權。集體內部流轉，只允許將多出的宅基地流轉給符合宅基地申請條件的農戶，流轉收益一般歸農戶，也有村會按轉讓收益的15%、出租收益的20%提取集體收益。這種方式的收益高于集體收回補貼，更受歡迎。（2）提高補貼標準，鼓勵宅基地全部退出。為盤活宅基地存量，鼓勵“一戶一宅”和“一戶多宅”全部退出宅基地，提供兩種優惠：一是將全部退出的補償標準上浮20%，二是購買商品房時發放現金補貼。（3）對于宅基地面積超標、“一戶多宅”不愿意退出、非集體成員占用宅基地等情況，征收有償使用費。面積超標和“一戶多宅”的有償使用費征收標準實行“超額累進”，即由鄉鎮規定一個起征面積，超出越多，標準越高。非集體成員占用宅基地則按實際占用面積征收，無免征面積。由于尊重農民意愿，更多采用經濟激勵方式，余江縣的宅基地改革阻力較小，推行比較順利。截至調研時，余江全縣共退出宅基地24160宗（3270畝），占到總宗數的26.2%，超過1/4，其中有償退出4576宗（795畝），無償退出19584宗（2475畝）。退出宅基地復墾574畝，流轉宅基地56宗（20.5畝）。

其次，宅基地增量分配采用擇位競價與隨機分配相結合的有償方式。退出的宅基地再分配時，主要采用“擇位競價”方式。“擇位競價”類似于拍賣，設定一個底價，逐次加價，價高者得。也有村莊擔心增加農民負擔，采用抽簽方式進行分配，價格固定。

4.2 余江縣借力宅基地改革完善農村住宅制度的必要性

余江縣在治理宅基地超標占用、有償退出和流轉、民主管理等方面富有成效，探索經驗有一定推廣價值。調研發現，“一戶一宅”秩序恢復增強了農民的公平感，但也有不少受訪農民表達了對城鄉住房不公平的想法。

余江縣的宅基地制度改革縮小了農民之間的相對剝奪感，但城鄉住房制度鴻溝，尤其是不完整的農村住房財產權仍未改變，不僅不利于城鄉融合發展，也將增加農民相對市民的剝奪感。宅基地制度改革將嚴格落實“一戶一宅”，農戶之間的住宅差異基本消除，因此，相對剝奪感將逐漸縮小。然而，由于城市實行市場化的住房制度，市民可以自由購置住房，城市富裕家庭往往擁有多套住宅。因此，在市民的住房分布相對不變時，宅基地制度改革對“一戶一宅”的治理，勢必擴大城鄉住房財產擁有差異，當和市民對比時，農民本來就有的相對剝奪感會被放大（圖4），農民對城鄉同權的訴求將強化。換言之，宅基地制度改革增加農民間獲得感的同時，卻降低了相對于市民的獲得感。事實上，調研中有約三分之一受訪對象表達了以上焦慮。

圖4 相對剝奪感隨改革進程的變化示意圖①此圖是為直觀演示相對剝奪感隨改革進程變化的規律。受調研數據所限，無法精確計算相對剝奪感，有待條件具備時進一步定量研究。Fig.4 The changes of the relative deprivation during the reform process

若余江縣在當前宅基地改革基礎上，逐步完善農村住宅制度，農民相對市民的剝奪感將會縮小，也將有利于城鄉融合發展。農村新型住宅制度，包括農村基本住房、社會住房和農村市場住房，實質上同當前城市住房制度是同構的，這不僅為未來城鄉住房制度統一（城鄉住房融合）做了制度鋪墊，也將逐漸減小住房權益和住房財產擁有的城鄉差異，進而縮小農民相對市民的相對剝奪感。調研問到“村民怎樣看待城鄉間住房權利差別？”時，接受訪談的11個村的負責人中有10個表示村民支持“同房同權”。①此圖是為直觀演示相對剝奪感隨改革進程變化的規律。受調研數據所限，無法精確計算相對剝奪感，有待條件具備時進一步定量研究。

根據相對剝奪感產生的理論機理可以推斷，隨著宅基地制度和農村住宅制度改革的推進，農民的相對剝奪感在不斷變化。宅基地制度改革之前，“一戶多宅”和“宅基地面積超標”現象普遍，農民間的相對剝奪感較高，但農村住房財產分布狀況同城市類似，因此，農戶和市民間的相對剝奪感較低。宅基地制度改革落實了“一戶一宅”，農戶對住房財產擁有的差別消除，農民間的相對剝奪感縮小，但城鄉間住房制度的巨大差異卻擴大了農民和市民間的相對剝奪感。如果新型農村住宅制度得以構建，住房流轉將重新催生住房財產擁有差別，提高農民間的相對剝奪感，但城鄉住房制度的同構將縮小農戶和市民間的相對剝奪感。調研結果基本支持以上推斷。

另外，兩項改革前后的結果相近，看似出現了反復，實則不然。宅基地制度改革之前，農民間較大的相對剝奪感和農民與市民間較小的相對剝奪感，是違反“一戶一宅”規定或是農村住房隱形交易導致的結果，是混亂秩序產生的結果。而新型農村住宅制度實現后出現的類似狀況，則是引入市場機制后的結果，是一種進步。

5 結論和建議

宅基地制度改革僅是完善農村住房制度的第一步，還應繼續深化改革，構建同城鎮住房體系相對應和平等的新型農村住宅制度，除了以宅基地住房為主的農村保障住房，在有條件的地區還應發展農村市場住房，允許和滿足有需要的農村居民通過市場獲得更大住房或者第二套住房的改善性需求。新型農村住宅制度的構建，不僅是適應農村宅基地制度改革的要求，也是適應農村發展和城鄉整體發展的需要；不僅是宅基地制度改革的必然結果，也為統一城鄉住房保障體系，打通城鄉住房市場，掃清了障礙、奠定了基礎。另外，構建能適當增加住房可流轉性的新型農村住房制度，形成同城鎮住房制度相對應的格局，將有利于促進城鄉住房權益平等，降低農民相對于市民的相對剝奪感，進而提升農民在住房方面的獲得感和生活滿意度。

基于江西省余江縣宅基地改革試點的實證研究表明，通過有償使用，規范了宅基地使用秩序，盤活了閑置資源，兼顧了公平與效率，縮小了村民之間的相對剝奪感，提升了社會福利，但農民同市民之間的相對剝奪感卻有所增大，這主要是由于此輪宅基地制度改革并未根本消除城鄉住房權益的不平等。應當在此輪宅基地制度改革的基礎上，構建能適當增加住房可流轉性的新型農村住房制度。

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