鑒定分析報(bào)告是否屬于檢驗(yàn)服務(wù)范疇
——D公司不服S質(zhì)監(jiān)局答復(fù)申請(qǐng)行政復(fù)議案

文 金旺華 陳嘯

基本案情

2014年5月16日，申請(qǐng)人D公司、B建筑公司與Z公司簽訂《檢測(cè)委托合同》，約定申請(qǐng)人與B建筑公司將房屋安全性鑒定分析工程項(xiàng)目檢測(cè)工作委托Z公司完成，委托檢測(cè)內(nèi)容為結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀、混凝土強(qiáng)度、結(jié)構(gòu)構(gòu)件尺寸、鋼筋保護(hù)層厚度、變形等結(jié)合建設(shè)工程原有的建設(shè)施工資料對(duì)工程進(jìn)行質(zhì)量安全評(píng)估檢測(cè)。2014年9月2日，Z公司出具《鑒定分析報(bào)告》，鑒定分析結(jié)論為“參照《混凝土結(jié)構(gòu)工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范（2011年版）》（GB50204-2002）、《建筑結(jié)構(gòu)檢測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50344-2004）、《民用建筑可靠性鑒定標(biāo)準(zhǔn)》（GB50292-1999）及《工業(yè)建筑可靠性鑒定標(biāo)準(zhǔn)》（GB50144-2008），申請(qǐng)人1號(hào)—4號(hào)廠房及辦公樓結(jié)構(gòu)質(zhì)量鑒定及安全評(píng)估分析狀態(tài)如下：

1、構(gòu)件混凝土強(qiáng)度達(dá)到設(shè)計(jì)強(qiáng)度；2、構(gòu)件截面基本與設(shè)計(jì)相符，其存在的偏差未超過規(guī)范限制；3、鋼筋配置（指根數(shù)及保護(hù)層）按設(shè)計(jì)要求配置，保護(hù)層存在施工偏差，但未超過規(guī)范要求；4、構(gòu)件未發(fā)現(xiàn)超過規(guī)范限制的位移和變形，混凝土結(jié)構(gòu)構(gòu)件未出現(xiàn)不適于安全使用的裂縫；5、施工中發(fā)現(xiàn)的鋼筋重量、直徑偏差問題已處理完畢。綜上所述，申請(qǐng)人1號(hào)—4號(hào)廠房及辦公樓結(jié)構(gòu)質(zhì)量滿足國(guó)家現(xiàn)行規(guī)范及設(shè)計(jì)要求，在結(jié)構(gòu)和構(gòu)件正常使用和維護(hù)條件下，房屋可以滿足原設(shè)計(jì)使用要求”。該報(bào)告同時(shí)加蓋Z公司技術(shù)專用章和浙建檢字（13）×××—H建設(shè)工程結(jié)構(gòu)檢測(cè)報(bào)告專用章。

2016年7月7日，申請(qǐng)人向S質(zhì)監(jiān)局寄送《投訴書》，投訴Z公司違反相關(guān)法律法規(guī)，未經(jīng)檢驗(yàn)檢測(cè)，出具虛假檢驗(yàn)檢測(cè)數(shù)據(jù)；違反國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，出具錯(cuò)誤鑒定報(bào)告；適用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)誤。請(qǐng)求S質(zhì)監(jiān)局依照《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》、《浙江省檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等規(guī)定依法予以查處。

2016年7月8日，S質(zhì)監(jiān)局收到該《投訴書》。同年8月18日，S質(zhì)監(jiān)局作出答復(fù)，稱“根據(jù)《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》第一章第二條‘本法所稱產(chǎn)品是指經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品。建設(shè)工程不適用本法規(guī)定；但是，建設(shè)工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備，屬于前款規(guī)定的產(chǎn)品范圍的，適用本法規(guī)定’；根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量仲裁檢驗(yàn)和產(chǎn)品質(zhì)量鑒定管理辦法》（國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第4號(hào)）中第四條‘產(chǎn)品質(zhì)量鑒定（以下簡(jiǎn)稱質(zhì)量鑒定）是指省級(jí)以上質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門指定的鑒定組織單位，根據(jù)申請(qǐng)人的委托要求，組織專家對(duì)質(zhì)量爭(zhēng)議的產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)查、分析、判定，出具質(zhì)量鑒定報(bào)告的過程’。故你公司委托Z公司的‘房屋結(jié)構(gòu)鑒定分析’不屬于產(chǎn)品質(zhì)量鑒定范疇”。同年8月19日，申請(qǐng)人收到該答復(fù)。

申請(qǐng)人不服S質(zhì)監(jiān)局于2016年8月18日所作答復(fù)，向省政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷S質(zhì)監(jiān)局于2016年8月18日作出的答復(fù)，責(zé)令其限期對(duì)申請(qǐng)人投訴的違法行為作出處罰決定。

處理經(jīng)過

申請(qǐng)人D公司認(rèn)為：S質(zhì)監(jiān)局的答復(fù)缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。2016年7月7日，申請(qǐng)人就Z公司在申請(qǐng)人建設(shè)的廠房和辦公樓質(zhì)量檢測(cè)檢驗(yàn)中存在違法行為為由，向被申請(qǐng)人進(jìn)行投訴。被申請(qǐng)人于2016年8月18日作出答復(fù)，認(rèn)為中浩公司的房屋結(jié)構(gòu)鑒定分析不屬于產(chǎn)品質(zhì)量范疇，不予查處。申請(qǐng)人認(rèn)為，Z公司在質(zhì)量檢測(cè)檢驗(yàn)中，未經(jīng)檢驗(yàn)檢測(cè)，出具虛假檢驗(yàn)檢測(cè)數(shù)據(jù)，適用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)誤。不管Z公司的檢測(cè)檢驗(yàn)項(xiàng)目是否屬于產(chǎn)品質(zhì)量范疇，都屬于S質(zhì)監(jiān)局監(jiān)管（檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)計(jì)量認(rèn)證監(jiān)管）范圍。S質(zhì)監(jiān)局以Z公司的房屋結(jié)構(gòu)鑒定分析不屬于產(chǎn)品質(zhì)量范疇為由，不對(duì)Z公司實(shí)施檢測(cè)檢驗(yàn)中存在的違法行為進(jìn)行處罰，屬于不履行法定職責(zé)行為。

S質(zhì)監(jiān)局答復(fù)稱：首先，Z公司受申請(qǐng)人及B建筑公司委托對(duì)申請(qǐng)人1號(hào)—4號(hào)廠房及辦公樓進(jìn)行房屋安全性鑒定分析并出具鑒定報(bào)告的行為不屬于《浙江省檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》和《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》規(guī)定的監(jiān)管范圍。Z公司所作《鑒定分析報(bào)告》是基于現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、核查由專家作出的專業(yè)鑒定分析意見和建議，報(bào)告上加蓋的是Z公司技術(shù)專用章，而非加蓋檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)志的檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告；申請(qǐng)人提交的由浙江省建設(shè)工程質(zhì)量檢驗(yàn)站有限公司出具的檢測(cè)報(bào)告可以比較印證。根據(jù)《浙江省檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第三條第二款和《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》第二十八條規(guī)定，Z公司上述出具《鑒定分析報(bào)告》的行為不是向社會(huì)出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果的檢驗(yàn)檢測(cè)活動(dòng)。申請(qǐng)人對(duì)《鑒定分析報(bào)告》中的檢驗(yàn)數(shù)據(jù)和鑒定結(jié)論有異議，應(yīng)屬于檢驗(yàn)合同糾紛，且已經(jīng)過法院裁定。其次，S質(zhì)監(jiān)局于2016年8月18日作出的答復(fù)事實(shí)清楚、依據(jù)充分。Z公司鑒定分析的對(duì)象是申請(qǐng)人1號(hào)—4號(hào)廠房及辦公樓主體已建設(shè)完成的建筑工程，根據(jù)《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》第二條規(guī)定，不屬于產(chǎn)品質(zhì)量范疇。故根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量仲裁檢驗(yàn)和產(chǎn)品質(zhì)量鑒定管理辦法》第四條規(guī)定，Z公司受申請(qǐng)人及B建筑公司委托對(duì)申請(qǐng)人1號(hào)—4號(hào)廠房及辦公樓進(jìn)行房屋安全性鑒定分析并出具鑒定報(bào)告的行為不是“產(chǎn)品質(zhì)量鑒定”。同時(shí)，被申請(qǐng)人在接到申請(qǐng)人投訴后，及時(shí)進(jìn)行調(diào)查并回復(fù)申請(qǐng)人，在程序上系已履行法定職責(zé)，并無不當(dāng)。

省政府經(jīng)審理后認(rèn)為，申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議的理由缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，復(fù)議機(jī)關(guān)不予采納。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，決定如下：維持S質(zhì)監(jiān)局于2016年8月18日對(duì)申請(qǐng)人投訴所作的答復(fù)處理。

焦點(diǎn)評(píng)析

本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于：一、Z公司出具《鑒定分析報(bào)告》的行為是否屬于《浙江省檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》所稱的檢驗(yàn)服務(wù)范疇；二、申請(qǐng)人投訴Z公司涉嫌存在違法行為是否屬于S質(zhì)監(jiān)局監(jiān)管范圍；三、S質(zhì)監(jiān)局于2016年8月18日所作答復(fù)適用法律依據(jù)是否正確、投訴處理是否符合法定程序。

關(guān)于爭(zhēng)議焦點(diǎn)一：檢驗(yàn)服務(wù)與鑒定行為是兩個(gè)不同的法律概念。根據(jù)《浙江省檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第三條第二款規(guī)定，該條例所稱檢驗(yàn)服務(wù)，是指按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、程序和技術(shù)方法，確定所給定產(chǎn)品、材料、設(shè)備、生物體、物理現(xiàn)象、工藝過程等的性能、狀況或者其是否符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并出具具有證明作用的檢驗(yàn)數(shù)據(jù)和結(jié)果的活動(dòng)。而鑒定行為則是由專家運(yùn)用科學(xué)技術(shù)手段或者專業(yè)知識(shí)對(duì)專門問題進(jìn)行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動(dòng)。兩者的區(qū)別在于：檢驗(yàn)服務(wù)出具的是檢測(cè)所得的客觀數(shù)據(jù)和結(jié)果，鑒定過程中雖經(jīng)常需要運(yùn)用檢測(cè)手段，但鑒定行為最終出具的是加入了專家主觀判斷的鑒定分析意見。

結(jié)合本案事實(shí)，首先，從申請(qǐng)人、B建筑公司與Z公司簽訂的委托合同來看，該合同名稱雖為《檢測(cè)委托合同》，但其合同約定事項(xiàng)是對(duì)房屋安全性進(jìn)行鑒定分析，委托檢測(cè)內(nèi)容也是對(duì)工程進(jìn)行質(zhì)量安全評(píng)估檢測(cè)，并非要求出具具有證明作用的檢驗(yàn)數(shù)據(jù)和結(jié)果。其次，從Z公司出具的《鑒定分析報(bào)告》來看，該報(bào)告載明的鑒定方法為：“對(duì)混凝土強(qiáng)度、構(gòu)件尺寸、鋼筋保護(hù)層、鋼筋配置、構(gòu)件位移變形進(jìn)行隨機(jī)抽檢，對(duì)結(jié)構(gòu)構(gòu)件進(jìn)行裂縫觀測(cè)。根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、取樣采集到的技術(shù)數(shù)據(jù)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)范及規(guī)程評(píng)價(jià)建筑物主體結(jié)構(gòu)的質(zhì)量及安全性”，該報(bào)告制作過程中雖實(shí)施了檢測(cè)行為，但該檢測(cè)行為只是最終做出鑒定分析意見的方法之一。該報(bào)告最終的結(jié)論是由專家依據(jù)其專業(yè)知識(shí)提供鑒定分析意見，而并非出具具有證明作用的檢驗(yàn)數(shù)據(jù)和結(jié)果。并且從形式要件來看，檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告應(yīng)當(dāng)加蓋檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)志，而該報(bào)告加蓋了Z公司技術(shù)專用章和浙建檢字（13）01061—H建設(shè)工程結(jié)構(gòu)檢測(cè)報(bào)告專用章，但并未加蓋資質(zhì)認(rèn)定計(jì)量認(rèn)證標(biāo)志（CMA認(rèn)證標(biāo)志）。

由此，Z公司所作《鑒定分析報(bào)告》應(yīng)屬鑒定行為，不屬于《浙江省檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》所稱檢驗(yàn)服務(wù)范圍。

關(guān)于爭(zhēng)議焦點(diǎn)二：首先，根據(jù)《浙江省檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第六條第一款規(guī)定，S質(zhì)監(jiān)局依法負(fù)責(zé)本省行政區(qū)域內(nèi)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)計(jì)量認(rèn)證工作。該條例第三條第一款規(guī)定，該條例所稱檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，是指向社會(huì)提供檢驗(yàn)服務(wù)的技術(shù)服務(wù)組織及其分支機(jī)構(gòu)。由此，是否提供檢驗(yàn)服務(wù)系判斷是否為該條例監(jiān)管的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的核心要件。Z公司雖然取得了S質(zhì)監(jiān)局頒發(fā)的計(jì)量認(rèn)證證書，但其在本案中從事的并非檢驗(yàn)服務(wù)。在從事非檢驗(yàn)服務(wù)時(shí)，Z公司也不是作為檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的身份出現(xiàn)的。并且申請(qǐng)人在聽證中明確表示其投訴系針對(duì)Z公司出具《鑒定分析報(bào)告》的行為提出，并非針對(duì)Z公司本身提出。由此，Z公司出具《鑒定分析報(bào)告》的行為不屬于《浙江省檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》規(guī)定的S質(zhì)監(jiān)局監(jiān)管范圍。

其次，根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量仲裁檢驗(yàn)和產(chǎn)品質(zhì)量鑒定管理辦法》第三十四條規(guī)定，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)質(zhì)量鑒定工作的管理和監(jiān)督。根據(jù)《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》第二條第三款規(guī)定，建設(shè)工程不屬于該法規(guī)定的產(chǎn)品范疇。據(jù)此，Z公司對(duì)建設(shè)工程實(shí)施的鑒定也不屬于《產(chǎn)品質(zhì)量仲裁檢驗(yàn)和產(chǎn)品質(zhì)量鑒定管理辦法》規(guī)范的產(chǎn)品質(zhì)量鑒定范疇。

由此，申請(qǐng)人投訴Z公司涉嫌存在的違法行為不屬于S質(zhì)監(jiān)局監(jiān)管的職責(zé)范圍。

關(guān)于爭(zhēng)議焦點(diǎn)三：本案中，S質(zhì)監(jiān)局在接到申請(qǐng)人的投訴材料后，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人委托Z公司的房屋結(jié)構(gòu)鑒定分析不屬于產(chǎn)品質(zhì)量鑒定范疇，投訴事項(xiàng)不屬于其職責(zé)范圍，并向申請(qǐng)人作出書面答復(fù)，符合規(guī)定。S質(zhì)監(jiān)局于2016年7月8日收到投訴材料，于同年8月18日作出答復(fù)。回復(fù)舉報(bào)人的時(shí)限，質(zhì)監(jiān)部門專業(yè)法沒有涉及，故適用《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十六條第一款第二項(xiàng)規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依照行政復(fù)議法第六條第(八)項(xiàng)、第(九)項(xiàng)、第(十)項(xiàng)的規(guī)定申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)未履行的，行政復(fù)議申請(qǐng)期限依照下列規(guī)定計(jì)算: (二)沒有履行期限規(guī)定的，自行政機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)滿60日起計(jì)算。”S質(zhì)監(jiān)局從收到投訴材料到回復(fù)在60日內(nèi)，未超過答復(fù)期限，程序合法。

辦案體會(huì)

在該案辦理過程中，我們發(fā)現(xiàn)存在如下問題：

一、對(duì)依法行政的認(rèn)識(shí)不夠深入

對(duì)于依法行政，我們?cè)S多工作人員僅停留在行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制上，對(duì)依法處置質(zhì)量監(jiān)督申訴舉報(bào)缺乏深入認(rèn)識(shí)，法治意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)工作行為可能引發(fā)的法律后果和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足。有些工作人員在處理質(zhì)量監(jiān)督申訴舉報(bào)工作時(shí)主觀上還存在下面一些問題：一是敵視心理。認(rèn)為消費(fèi)者的申訴舉報(bào)和申請(qǐng)政府信息公開是刁民的惡意行為，作為行政執(zhí)法部門應(yīng)為企業(yè)利益考慮；特別是所謂的職業(yè)打假人的出現(xiàn)，他們刻意追求經(jīng)濟(jì)利益的行為使廣大的執(zhí)法者在內(nèi)心深處不愿助長(zhǎng)這種風(fēng)氣，不用理他或者以各種理由拖延、搪塞。二是僥幸心理。認(rèn)為投訴舉報(bào)處理這種事情太小，如果都按照法定程序規(guī)范去處理，難免太浪費(fèi)行政成本，畢竟進(jìn)入復(fù)議訴訟程序的是少數(shù)。三是輕視心理。未將質(zhì)量監(jiān)督申訴舉報(bào)處理作為一項(xiàng)行政執(zhí)法工作認(rèn)真對(duì)待，簡(jiǎn)單處置，不關(guān)注結(jié)果和答復(fù)。

二、對(duì)機(jī)構(gòu)自身職能了解不夠全面

該案申請(qǐng)人就Z公司在申請(qǐng)人建設(shè)的廠房和辦公樓質(zhì)量檢測(cè)檢驗(yàn)中存在違法行為為由，向被申請(qǐng)人進(jìn)行投訴，要求按照《浙江省檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》等規(guī)定進(jìn)行查處。S質(zhì)監(jiān)局僅以Z公司的房屋結(jié)構(gòu)鑒定分析不屬于產(chǎn)品質(zhì)量鑒定為由作出答復(fù)，未根據(jù)投訴理由對(duì)Z公司是否屬于《浙江省檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》監(jiān)管的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、出具鑒定分析報(bào)告的行為是否屬于該條例規(guī)定的檢驗(yàn)服務(wù)范疇進(jìn)行分析說明，答復(fù)不夠全面、完整。

三、程序意識(shí)有待加強(qiáng)

與申請(qǐng)人投訴相關(guān)的收件憑證、答復(fù)郵寄憑證是證明行政機(jī)關(guān)行政行為合法性和行政復(fù)議、行政訴訟的重要證據(jù)材料，但在該投訴事項(xiàng)處理過程中對(duì)相關(guān)的收件憑證（投訴信封）、郵寄憑證（快遞單）等重要證據(jù)均未予保存，易致行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證不能后果引發(fā)被訴。

處理申訴是質(zhì)監(jiān)部門依法行政工作的重要組成，通過正確、及時(shí)地處理質(zhì)量監(jiān)督申訴能有效地化解質(zhì)量糾紛，維護(hù)廣大消費(fèi)者的合法利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。我們要不斷提升質(zhì)量監(jiān)督申訴舉報(bào)處理工作能力、水平和規(guī)范化程度，嚴(yán)格按照法定程序開展工作，減少因行政不作為、亂作為及程序不規(guī)范引發(fā)的行政爭(zhēng)議，維護(hù)行政機(jī)關(guān)的形象。