安全監管人員瀆職犯罪成因與對策
——基于涉及特種設備的典型案例的分析

文 趙溧榕 蘇文娟

我國安全生產管理實行的是綜合監督管理與專項安全監管相結合的工作體制，安全生產監督管理部門全面負責安全生產工作的綜合監督管理，質監（市監）部門負責特種設備安全監督管理。近年來，公眾對安全的需求日益增加，同時隨著新媒體的廣泛運用，特種設備安全事故的曝光度、關注度也日益提高，傷亡事故日益成為社會輿論焦點。

目前涉及特種設備的安全監管人員瀆職犯罪研究不多，檢察機關也剛開始關注安全監管人員瀆職行為，陸續偵查起訴了一些涉嫌犯罪的安全監管人員。筆者運用能收集的數據和案例對涉特種設備的安全監管人員瀆職犯罪的情況進行統計，并以此為出發點進行分析。

基本情況

筆者采用“特種設備”、“玩忽職守”、“濫用職權”等關鍵詞，在中國裁判文書網中檢索到2013-2015年全國涉特種設備的安全監管人員瀆職犯罪一審判決書共21份，涉及案件18件，涉案監管人員29人，其中質監系統9件（占比50%）13人（占比45%），安監系統7件（占比39%）11人（占比38%），建設系統2件5人，建設系統案源分別為武漢市東湖生態旅游風景區“9·13”施工升降機事故和東陽“12·13”物料提升機安全事故。

其中涉及使用環節17件（占比94%），安裝環節1件。其中玩忽職守罪17件（占比94%），徇私舞弊不移交刑事案件1件。29人均做有罪判決，其中免于刑事處罰25人（占比86%），緩刑2人（占比7%），有期徒刑2人（占比7%）。其中由安全事故啟動調查的16件（占比89%），新聞曝光和其他各1件，判處實刑的2人涉及武漢市東湖生態旅游風景區“9·13”施工升降機事故，事故導致19人死亡，在全國造成重大影響。

其中2013年3件，2014年7起，2015年8起，案件件數有逐年增加的趨勢。其中建設系統安全監管人員瀆職涉案案源單一，為施工升降機和“土升降機”事故。質監系統與安監系統安全監管人員瀆職涉案案源比較復雜，且有交叉重疊的部分。

原因分析

《刑法》397條規定“玩忽職守罪是指國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或者不認真履行職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受嚴重損失的行為”。最高檢《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》對嚴重損失做了具體規定。在涉特種設備的安全監管中，該罪所涉及之安全監管的責任范圍是什么？做到怎么樣才算盡職履責？目前導致履職不到位的主要有以下四方面的原因：

一、法律法規不明確

安全監管的目的是要發現和消除事故隱患，以特種設備事故隱患為例，《特種設備安全法》62條規定“負責特種設備安全監督管理的部門在依法履行職責過程中，發現違反本法規定和安全技術規范要求的行為或者特種設備存在事故隱患時，應當以書面形式發出特種設備安全監察指令……”，指出了2個須發出指令書的行為，其中包括特種設備存在事故隱患的情況。然而什么是事故隱患，該法并未做具體規定，筆者在《特種設備安全監察條例》、《江蘇省特種設備安全監察條例》中也未查詢到相關具體規定。《特種設備現場安全監督檢查規則》（質檢總局2015年第5號公告發布）提出了使用非法生產特種設備等4個重大問題，《關于實施〈特種設備安全監察條例〉若干問題的意見》（國質檢法[2003]206號）提出了使用有明顯故障、異常情況的特種設備在內的6類嚴重事故隱患，而這都并非對事故隱患的定義或者完全羅列，而事故隱患事實上也是無法完全羅列。筆者查閱上述所涉案例，檢察機關所認定的安全監管職責范圍的實際上是對特種設備未注冊登記、人員未持證上崗等具體的違法行為進行監督和查處。與其語焉不詳，不如就明確地說《特種設備安全法》等法律法規所認定的違法行為是立法者所能明確的事故隱患，安全監管人員要消除事故隱患實際上就是查處違法行為，這樣給安全監管人員和社會公眾明確指導，使其產生明確的行為預測。

不過質監系統還有《特種設備目錄》限制了權責范圍，而安監系統面臨著全覆蓋、全過程的目標要求，監管壓力更大。

二、制度落實難到位

一方面目前的監管要求是全覆蓋、全過程，如果把這種覆蓋看做檢查的全覆蓋，目前技術及能力條件下做不到全覆蓋。參閱《2015年度常州市特種設備安全狀況》，截至2015年底，常州市共有在冊特種設備140064臺，特種設備制造單位256家，安裝改造修理單位297家，氣瓶充裝單位113家，全市特種設備安全監察條線共出動2851人次進行檢查，下達監察指令書273份，這從數據就說明該年度未能做到對所有特種設備及相關受監管單位的全覆蓋檢查，事實上也無此可能性。

對在冊特種設備尚且不能做到全覆蓋檢查，對不在冊的設備不進行檢查是否就不負監管責任呢？在（2013）召刑初字第157號刑事判決中，漯河市質量技術監督局召陵分局劉某某將該區青年鄉的田莊村認為是歸周口市管轄而沒有監督檢查。2013年5月5日7時，田莊村華偉木材加工廠內鍋爐發生爆炸，造成女工楊某某死亡。法庭認為劉某某沒有履行其職責，使其監察轄區內的田莊村多家企業的特種設備鍋爐長期脫離監察，造成脫離監管的企業違規使用的特種設備鍋爐發生爆炸，并對劉某某作出有罪判決。

另一方面，有些自上而下的要求往往高于實際落實的能力，容易讓基層監管人員形成走過場的疲態。主要體現在一些重大事件或事故后所發的大檢查通知，靖江市德橋“4·22”火災事故后，江蘇省質監局遂下發《關于立即開展特種設備安全大檢查的緊急通知》（蘇質監傳發2016-3號），文中就提及“檢查應做到設備和地區的全覆蓋”，4月25日發文，5月30日前要求將大檢查總結上報省局，以特種設備條線一家之力35天完成全覆蓋的檢查，可能性微乎其微。但是這些通知要求所提的內容和規定，在檢察機關追究刑事責任的角度來看，就是基層監管人員應當履行職責的內容和要求，未能做到，便是失職，而再去向檢察機關解釋這些內容和要求的合理性、可操作性，難度非常大。

那江蘇省局能否不發文或發文限制職責范圍，筆者認為目前體制下不可能。只要國務院、國家質檢總局、江蘇省政府等上級機關發文了，作為下級機關的江蘇省局就只能嚴格遵照或者提出更嚴格要求，否則江蘇省局相關負責人員就存在失職行為。在（2015）張刑二初字第00035號刑事判決中，法庭認為昆山市安全生產監察大隊副大隊長李某其在組織一中隊隊員對中榮公司進行安全生產執法檢查時，只要求隊員按照安監局職能科室提供的檢查表格進行檢查，沒有要求按照安全生產執法手冊等對表格內容以外的安全生產事項進行檢查，導致中榮公司安全隱患沒能得到排查整改，因此認為被告人李某在工作中嚴重不負責任，并作出有罪判決。

三、困難問題難解決

特種設備的安全監管工作涉及方方面面，表面上看是個專項性的行政工作，但其中的很多問題，要在政府和相關部門的協助、乃至社會的廣泛認可下，才能到達履行職責的目的。以叉車專項整治為例，江蘇省質監局印發《關于組織開展叉車安全專項整治工作的通知》（蘇質監特函[ 2016]1014號），要求有效消除使用“三無”（未注冊登記、未經定期檢驗、操作人員無證操作）叉車現象。筆者結合以往工作經驗，一是發現難，正如通知所說叉車存在流動性大問題，靠質監（市監）部門的人通過現場檢查的方式來實現普查摸底，可以大致弄清正規企業無證叉車底數，對于馬路邊、小巷里“打游擊”的叉車專業戶并不容易；二是整改難，缺資料的要補資料，一部叉車出廠多年，叉車企業在不知道叉車究竟是什么狀況的情況下，憑什么來補資料，即使肯補資料，免費還是收費，收多少錢算合適，要不要現場核查叉車基本情況才補；對于無資質的要報廢的叉車，往往是叉車專業戶的維生所寄，且不說他們的抗拒態度，質監系統并未設立類似機動車報廢的相關制度，要不要專業機構拆解報廢，給不給補償，給多少補償；三是長效難，新叉車用久會壞，持證作業人員干久了要走，當然也會有覺得便宜購買拼裝報廢、舊叉車的人；四是叉車有四個輪子，在工礦商貿企業里，質監（市監）部門管，它要跑到公共道路上呢，誰來管，如果不管，質監（市監）部門管的時候，它只要開到路邊停著，你能怎么辦。光靠一家管能實現多大效果值得商榷。

因為困難，那就公檢法司大家互相體諒？在（2014）任刑初字第664號刑事判決中，法庭認為，任丘市質量技術監督局主任科員王某甲、安全監察股負責人邊某、王某乙沒有正確履行相關職責，致使任丘市存在大規模非法生產、使用龍門吊的問題，在被中央電視臺焦點訪談節目曝光后，造成了惡劣的社會影響，其行為均已構成玩忽職守罪。

四、法治意識待提高

首先是安全監管人員法治意識的提高，一是規定動作不可少，在（2014）禮刑初字第40號刑事判決中，法庭認為禮泉縣質監局安全監察股李某某在檢查中，沒有按告知書上所列的現場管理、專業、作業人員名單逐人核對作業人員的證件，沒有發現陜西華科樓宇設備有限公司雇傭無證人員從事電梯安裝作業的事實并進行查處，工作嚴重不負責任，導致一人死亡的生產安全事故的發生，其行為構成玩忽職守罪。其實開工告知依照法律規定，并不要安全監察人員到現場去核實人員持證情況，但一旦去了現場，就必須按照法律法規的要求開展檢查；二是不能隨心所欲，不能以罰代管，以罰代刑，在（2015）柘刑初字第202號刑事判決中，法庭認為，柘城縣質監局安全監察股副股長王某在負責查處柘城縣某某液化氣公司在液化氣中非法摻加、充裝二甲醚一案時，明知查封的該公司10噸液化氣中摻加有二甲醚，為不合格產品，而被該公司銷售，故意隱瞞王某甲非法銷售10噸不合格液化氣的事實，導致對該公司非法銷售查封的10噸不合格液化氣的行為，應當移交司法機關追究刑事責任而沒有移交，判決其構成徇私舞弊不移交刑事案件罪。

其次是企業管理人員、作業人員以及社會公眾的法治意識的提高。要推進依法行政，要有效地通過安全監管消除事故隱患，必須要得到企業管理人員等在內的社會公眾的認可，這是安全監管工作獲得正當性評價的基礎條件。而要取得認可，首先大家要處于同一個對話的平臺——即法治平臺，要具有相適應的法治意識。意識的養成需要時間，推行責任告知書、推進“三進”、“五進”，加大新聞媒體宣傳等，都是很好的工作措施，但需要長時間、持續的潛移默化，才能真正培養出社會公眾的法治意識。

建議對策

以上的分析，會讓基層安全監管人員產生一個困惑：上面千根線，底下一根針，出了問題，底下背黑鍋。有些監管人員產生了“工作做得好，不如燒香拜佛不出事”的工作畏難情緒。如何消除基層安全監管人員的疑惑和畏難情緒，放下包袱，依法實施有效監管，以下是筆者的一些思考。

一、少發文 多解惑

一是安全監管制度實現法治化，要減少人治的影響，其中重要的就是要從用文件領導、落實工作轉變到依法行政上來。中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，《綱要》提出要推進行政決策科學化、民主化、法治化。在面對一些突發事故、重大事件的時候，各級政府要做到能不出文件的就不出，必須要出的要考慮目標、要求和具體措施的合法性、可行性和持續性。一個看似邏輯完美的文件，例如很多運動式突擊檢查，由于不考慮實際可行性，最后面臨著“文件落實文件，會議落實文件，報表總結落實文件”的尷尬境地，除了表功表彰以外，并無行政效益可言，既浪費行政資源，又貶損政府公信力，最后還讓基層監管人員苦不堪言，甚至面臨由于無法實際履責而被追究刑責。

二是建立安全監管法律法規解釋制度。依法行政的基礎是執法者對法律法規良好的理解，法律語言高度概括性，本身存在不明確性，而法律法規之間也存在著沖突的現實問題。法無解釋不適用，我國法律法規的有權解釋類型是立法解釋、司法解釋和行政解釋，這些解釋權都不掌握在基層監管機構手中或能啟動解釋程序的。基層安全監管人員在實際監管過程中會遇到千奇百怪的實際情況，監管中產生困惑是正常的。而目前我們所擁有的解惑途徑，一是層層形成公函請示上一級機關，以每一級公文簽發和上報需1周為標準，從分局級到國家級4個層級，需要4周時間，且很多請示是有去無回；二是通過國家局的“互動交流之公眾留言”網絡平臺進行咨詢，這種咨詢答復并無法定效力。筆者建議國家局、省局可以收集匯總相關有權解釋建立一個安全監管法律法規解釋的公開查詢平臺，并對平臺失效解釋及時清理，同時按照《立法法》的規定建立法律解釋的程序。

二、建平臺 便監管

傳統的現場檢查式安全監管模式已然不能實現當前安全監管的全覆蓋、精細化要求，不得不采用信息技術等現代化手段來提高行政效益。一是在已建立的特種設備注冊登記數據庫、特種設備檢驗數據庫、特種設備作業人員數據庫的基礎上，清理完善特種設備制造、安裝改造維修、使用單位數據庫，建立統一監管平臺，實現單位、設備、人員、檢驗數據互融互通，以電子監管方式為主、現場檢查為輔的模式實現監管的全覆蓋。二是建立包含安全隱患登記、處理、匯總系統和技術監督遠程指導在內安全監管執法平臺，有條件的地區實現執法信息實時傳輸，規范執法行為，保留執法證據。三是建立特種設備應急管理平臺，作為地方政府公共應急平臺的子平臺，提高應急管理工作有序性、有效性。

三、同整合 共治理

特種設備安全是政府向社會提供的公共服務之一，質監（市監）部門根據政府的職責劃分和行政資源劃撥，是特種設備安全監管的主要職能部門，但不是唯一部門。一是要協調質監（市監）內部資源，包括監察—執法之間的執法聯動，12365—監察信息聯動，監察/執法—全國企業信用信息公示平臺違法/處罰信息聯動等。二是要協調安監、應急、環保、公安消防等外部資源，向安委會等開放特種設備監管數據查詢終端，及時報告監管中發現的重大事故隱患，與地方政府應急平臺實現互聯互通，與119、120等應急報警平臺實行信息共享，與安監、環保、公安消防等部門在事故應急處置中實施聯動。三是突出企業的安全主體責任，企業是監管的對象，卻是治理的主體，利用行政資源優勢，為企業提供安全管理方面的服務，如開發特種設備安全技術檔案APP在內的特種設備安全管理軟件，無償提供給企業使用，便捷特種設備登記、檢驗、培訓相關服務，既可以提高企業的自身安全管理水平，也可以通過數據傳輸途徑使得特種設備監管平臺里的數據實時更新，使電子監管真正發揮作用，使現場執法有更強針對性，切實提高行政效益。

四、重法律 伸援手

一是通過安全監管執法平臺，統一行政執法流程，實現現場執法的規范性化，后臺記錄行政執法證據，并通過遠程行政執法指導，能夠切實履行職責。二是組建質監（市監）系統內部法律顧問和公職律師隊伍，可以從第三方的角度來理解和處理日常行政執法過程中遇到的法律困惑，對新類型復雜疑難案件提出法律意見，同時在安全監管人員受到行政、刑事調查的時候，能夠為其提供及時的法律服務。