關于電梯安全管理現狀的思考與對策
——以江蘇省蘇州市吳中區為例

文 茅崧崧

隨著經濟社會的快速發展和城鎮化的加快推進，電梯應用日漸普遍。目前我國已成為全世界范圍內最大的新裝電梯市場、電梯生產國及使用國。從江蘇省蘇州市吳中區來看，全區在用電梯總數已超過1萬臺，較去年同期增長9.3%，且目前仍在以較快速度增長。電梯作為生產和生活領域廣泛應用的一類特種設備，這些行駛在軌道上的“列車”，關系著每一位乘客的生命安全，與企業安全生產也緊密相連，能否管好意義重大。本文立足于吳中區電梯使用安全監管現狀，就存在問題和建議進行逐一分析。

電梯使用安全監管基本情況

一、電梯存量破萬。截至2017年7月10日,吳中區區電梯在用總數10980臺，申請停用電梯853臺。其中，15年以上老舊電梯77臺。電梯存量數全市居前。

二、使用單位較多。全區電梯使用單位合計1628家，分布于企業、商場、居民住宅、寫字樓、政府機關、車站等不同場所，具有使用單位較多、分布較廣、涉及范圍較大等特點。

三、維保單位分散。有本地資質的電梯維保單位合計15家，另有外地資質在吳中區從事電梯維護保養工作的隊伍113家。具有規模較小、維保水平參差不齊、從業人員流動性較大等特點。

四、監管隊伍新建。吳中區初步組建了專業監管和屬地監管相結合的兩級網絡。專業監管人員以區市場監管局干部為主，屬地監管以各鎮（街道）安監辦特設科為主。其中，專業監管隊伍現狀如下：原吳中質監局特設科有監管人員3名，負責對全區包括電梯在內的八大類20326臺特種設備實施安全監察。市場監管局成立后，科室人員增加至4名，同時通過2016年公務員招錄、內部人員培訓等渠道，調配了7名干部參加崗前培訓，預計半年后可正式上崗。鎮（街道）安監辦特設科工作人員的專項培訓活動尚未啟動。

電梯使用環節安全隱患的主要原因

一、電梯行業尚處在重份額輕質量的初級競爭階段

隨著經濟的發展，電梯業競爭加劇，價格戰愈演愈烈。一些小型電梯生產制造企業為了爭取市場份額而刻意降低生產成本，造成電梯整體質量低下。而日立、三菱等國際大品牌電梯生產企業也被迫通過壓低價格來鞏固市場，致使電梯整體安全性能降低，使用壽命縮減，甚至留下了隱性缺陷和隱患。

二、電梯采購沒有強制性規范

為進一步降低成本，大部分開發商往往采取低價中標的方式選擇采購電梯。此外，目前我國尚未出臺電梯選型、配置的強制性規范，部分高層建筑的電梯與建筑的層高、人流量不相匹配，導致電梯超負荷使用現象的產生，也在一定程度上埋下了電梯的安全隱患。

三、公眾使用電梯的安全意識仍然薄弱

大眾的安全乘梯意識仍然相對薄弱，很大一部分電梯故障與錯誤的使用方式有關。比如，裝修時客梯當成貨梯使用，容易導致客梯超載；裝修材料長時間卡住轎廂門，超時使用，導致電梯電腦系統出現問題；電梯故障后，恐慌的乘坐者強行扒門等等。此外，吳中區地域面積廣，城鄉結合部多，隨著城市化的進程，出現了較多的拆遷安置小區，物業管理水平不高，出租現象較為集中，由不當使用電梯引發的問題更為突出。

四、維保企業規模小、水平低

維保企業作為電梯安全使用過程中的關鍵環節,擔負著電梯日常使用中的維修、保養工作。當前，維保配件來源較亂。在維保行業中，“包工半包料”的半包形式是市場主流，物業公司通過協議與維保公司約定，單價低于一定金額（如500元）的配件由維保公司負責提供，單價高于這個價格的大件則由物業公司負責解決。在控制經費的同時，也埋下了配件質量來源缺乏有效監管的隱患。另一方面，維保規定執行打折。實際維保中，一些公司就減少維保次數、項目，或根本不作保養，只應付急修，無形中電梯增加了使用風險，降低了使用壽命。

此外，維保公司還存在以下問題：一是為了實現規模經濟，維保公司往往同時維護多品牌電梯，不利于專業能力的積累和風險的防范；二是維保公司難以維持多品牌備件體系，特別是老款電梯，配件停產難以找到配件；三是維保公司資質良莠不齊，人員流動性大，品質難以保持和監管；四是維保公司規模小，承擔賠償能力弱。一旦出事故，政府職能部門往往充當救火隊員角色。

目前蘇州市尚未建立維保企業強制退出機制，對個別“問題”企業缺乏強力手段。

五、電梯使用管理單位的責任落實不到位

一是使用單位主體責任意識淡薄。部分電梯使用管理單位不重視安全，在管理機構的設置，責任人員的配備，各項規章制度的執行以及應急救援預案方面，未嚴格落實到位，往往應付了事。甚至部分電梯使用管理單位認為，電梯的安全運行是電梯維保單位和檢驗檢測機構的事情。

二是維保費用落實困難。一方面，由于電梯運行的特殊性，高低不同樓層業主之間存在利益不均的現象，一些低樓層的業主不希望動用維修基金來維護高樓層業主出行必備的電梯設備，而更愿意把維修基金用在其他項目上。另一方面，對物業公司的財務情況缺乏有效監督，特別是涉及到電梯維保等公共安全項目，從維保計劃、財務預算、采購流程、資金安排等，缺乏管理措施。

本文就旅游產品供應角度，提出關于西沙群島海島旅游開發的新思路，將海島旅游和定制服務思路結合研究。定制服務開發對彰顯海島自然環境的休閑性有極大的作用，有利于增強西沙群島旅游的服務質量，讓游客最大限度地參與到產品的設計中，游客體驗水平提升，將提高游客滿意率，提升海南省旅游實力。同時，開發定制服務旅游方式可減少旅游企業設計產品的成本支出，減少資源浪費，提升運作效率，從而避免市場惡性競爭情況的出現，促進旅游企業不斷創新，不斷發展。

對策與建議

電梯安全監管已經成為特種設備安全監管領域的一個重要課題，近年來，在電梯安全監管方面全國多個地區做出了積極嘗試，比如“以地方立法的方式落實使用管理權者的首負責任”、“電梯物聯網的建設”、“電梯應急體系的建設”等等。其中,筆者認為廣東省對電梯安全監管改革是我國政府監管體制改革的成功范例，其優勢如下：一是發揮市場決定性作用，確立使用管理權者首負責任的制度構架；二是轉變政府職能，政府從市場領域退出；三是引入社會資源，探索政府職能轉移，實現政府、市場與社會的“共同治理”。

參照其他地區的先進做法，結合吳中區實際情況，筆者建議采取以下措施進一步強化電梯安全監管工作。

一、堅持落實電梯安全第一責任人制度

由于電梯運營中的所有權、使用權、物業管理權、技術管理權(維修、維保、檢驗權)和具體使用者往往是多個主體，各主體似乎都具有相關責任，但又都認為自己可能不用承擔責任，甚至相互推卸責任。一旦造成人員傷害和經濟損失，賠償責任成了“皮球”，卻找不到承擔賠償責任的第一責任人。建議確定“使用權者”和明確“首負責任”，電梯的“使用權者”就必須履行規定的各項使用權責任和義務，并在辦理特種設備使用登記證時予以明確。當發生電梯事故或故障造成損失時，“使用權者”對事故受害方承擔第一賠付責任，也有權對造成電梯事故的制造企業、安裝企業、維保企業、檢驗單位和使用者追索相關損失。通過實施首負責任制度，從而建立起清晰的事故責任鏈條。

二、建立健全協同監管體系

積極構建“政府統一領導、企業全面負責、部門依法監督、各鎮（區）、街道日常巡查、社會各方參與”的吳中區電梯安全監管工作格局。

一是加強專業監管。市場監管部門負責專業監管，依據職能切實做好電梯的安全監察、監督工作，組織實施電梯安全日常監督檢查、安全培訓、應急管理，參與電梯安全事故調查處理，查處違法行為。

二是強化行業監管。發改、公安、安監、住建、旅游、交通、教育、衛生等相關部門負責行業監管。相關部門應按照各自職責，依法履行安全生產行業監管指導責任。

三是落實屬地監管。進一步將電梯安全監管工作納入基層大安全生產網格，在鄉鎮安監辦設置特種設備安全管理科，落實人員配備，完善監管制度，負責“建立臺賬、實施巡查、綜合整治、排查隱患、宣傳教育”五項日常監管，發揮屬地優勢，協同相關部門更快發現問題、更早消除隱患、更好解決問題。

三、加強電梯使用事中事后監管

一是強化電梯安裝前監管。建議相關主管部門出臺指導性意見，區別一般采購招標，突出電梯安全要素，在電梯采購方面，鼓勵采購方立足長遠，以安全為底線，進一步提高門檻，加強質量把關，進一步提升中標電梯的整體質量水平。

二是強化電梯安裝監管。將電梯安裝作為一個單獨項目或一個重要子項，合并納入招標程序，實行安裝人員實名制，嚴格考評安裝人員的從業資質和實際操作水平，安裝過程實行全程監控，確保安裝規范準確。

三是強化電梯維保監管。推行“全包”式維保，落實電梯維保單位質量安全責任。通過合同，同時約定維保單位及時更換零部件責任和故障率指標，減少電梯維保領域中商業賄賂、不正當競爭違法行為，做到預防性維修，減少零部件“帶病運行”導致的電梯困人等故障和事故。加大檢測檢定，通過政府購買服務的方式，加大第三方檢測機構對維保企業維保的質量情況進行抽檢，將抽檢結果作為維保企業星級評定的重要依據，同時通過媒體向社會公告。推行退出機制，針對維保企業評級設立安全警示，強制那些評級差的維保企業退出市場，引導行業逐漸走向規范化，提升行業整體水平。

四、推進電梯應急救援平臺和物聯網建設

經過近幾年的努力，目前吳中區電梯已全部納入蘇州市“96333”應急救援指揮平臺，建立了高效反應的應急救援機制。下一步，建議積極參與配合蘇州市電梯物聯網信息系統建設，充分發揮物聯網信息技術在電梯動態監控、自動報警、快速處置、信用監管等方面的作用，有效解決目前面臨的監管維護難題。

五、創新電梯安全監管思路和手段

一是強化分類、分級監管。根據電梯使用單位的不同性質和存量電梯性能狀況，推行分類、分級監管。按照抓重點、管關鍵的原則，管控好重點領域，解決好主要問題。如公共場所電梯安全涉及人數多，一旦發生事故，容易引發群體性事件,應當提升監管等級，重點關注。

二是強化政府職能轉移。隨著電梯普及，衍生了電梯安全專業市場，一批專業機構、專業公司等電梯安全管理第三方逐漸成熟，正成為強化電梯安全管理的社會資源和有利基礎。全面推進政府轉移職能，聘請專業檢驗機構和專業檢驗人員成立專家顧問團，負責對全區電梯安全監管提出合理化建議、有效開展檢測評定活動、及時參與應急救援等活動。

三是強化宣貫、演習工作。加大電梯安全宣傳教育力度，通過公益宣傳、預警演習、安全使用培訓等手段，進一步提升群眾電梯使用安全意識，可以考慮將電梯使用安全常識納入中小學生安全教育范圍。

四是強化保險、賠付工作。鼓勵推行電梯安全責任保險，組織電梯生產、使用單位團購電梯責任險，充分發揮責任保險機制事前預防、事中管控和事后補償功能。

五是強化信用、公示工作。按照“全覆蓋、零容忍、全公開”的設想，建立電梯生產、安裝、維保及物業管理等企業信用專業數據庫，定期公布信用監管情況。將電梯相關企業違法違規行為及日常監管、檢驗檢定情況錄入數據庫，定期公布。建立黑名單制度，防止該類企業進入采購招標環節，做好源頭管控。