推進環評制度改革的實踐創新

秦亞東

(江蘇省環境保護廳，江蘇南京 210036)

推進環評制度改革的實踐創新

秦亞東

(江蘇省環境保護廳，江蘇南京 210036)

環境影響評價是從源頭預防環境污染和生態破壞、改善環境質量的關鍵制度，社會關注度非常高。近幾年來，江蘇省響應“在全面深化改革中走在前列”的號召，積極探索，開展了一系列符合本省實際情況的環評制度改革實踐：一是強化規劃環評，推動戰略環評；二是深化簡政放權，提高審批效率；三是規范審批服務，降低企業制度性成本；四是嚴格環保執法，加強環境監管?；诋斍案母镞M程中存在的問題，明確了下一步環評制度改革工作的方向，以促進本省生態文明建設的新實踐。

環境影響評價；制度改革；江蘇省

環境影響評價制度是落實“保護優先”方針的重要抓手，是環保部門參與宏觀決策、推動綠色發展的核心手段。然而，隨著環評實施深度和廣度的擴展，我國環評體系內部存在的一些深層次矛盾和缺陷也日益凸顯，已經對環評的有效性構成嚴重制約，亟需進行重點突破[1]。面對新情況、新任務，要探索環境保護新路，必須著力推進環評改革創新[2]。近幾年來，江蘇省委、省政府全面樹立改革思維，建立有利于創新的制度機制，開展了一系列符合本省實際情況的環評制度改革實踐，各項改革穩步推進。

1 江蘇省環評制度改革的總體構架

“十三五”時期是我國實現環境質量總體改善的攻堅期，也是轉變政府職能的關鍵期。作為全國生態環境管理制度綜合改革的試點省份和垂直管理改革的試點省份，“改革”是江蘇省“十三五”期間生態環境保護工作的主旋律。

《江蘇省“十三五”生態環境保護規劃》把“深化制度改革”作為全省生態環境保護的重點任務之一，環評制度改革即是其中的一項重要實踐。

江蘇省實施環評制度改革的總體思路是將環評制度改革作為生態環境保護制度綜合改革的重要內容，強化規劃環評，簡化項目環評，加強與排污許可證的銜接，著力構建一套充分體現改善環境質量要求、與轉變政府職能相適應、事前調控與事中事后監管高效協同的管理體系。

圍繞這一思路和“放管服”的具體要求，江蘇省準確把握新時期環境影響評價的坐標定位，主動調整管理思路，開展實踐創新，以改革增加環評制度的效力，激發環評制度的活力。

2 江蘇省環評制度改革的實踐創新

2.1 創新推動戰略環評，強化規劃環評

江蘇省通過實施全省區域發展戰略環評，大力推動經濟綠色轉型，并以規劃環評落地引領經濟布局結構優化，對項目開發、生產力布局、環境資源配置提出更為合理的戰略安排。

長三角地區戰略環評江蘇子項目是江蘇省生態環境保護制度綜合改革的重要內容。該項目緊緊圍繞環境質量改善、生態安全水平提升兩大核心任務，研究制定全省生態環境戰略性保護總體方案。項目于2015年底正式啟動，到2016年底，已完成全省資源環境承載力綜合評估和資源環境績效分析，形成中期評估報告以及產業、大氣、水、生態4個專題評估報告。

2015年12月，江蘇省連云港市被環境保護部確定為全國第一個地市級戰略環評試點市，戰略環評于2016年8月通過專家驗收，得到專家組充分肯定和高度評價。專家認為,連云港市戰略環評不僅是一份高質量的研究報告，也是一份難得的高水平的咨詢報告，是“三線一單”應用于空間管控、優化經濟社會發展戰略的一次成功嘗試，相關成果可以作為連云港市制定社會經濟發展戰略、開展“多規合一”等多項工作的重要依據。

在推進戰略環評的同時，江蘇省繼續強化規劃環評與項目環評的聯動，對未及時開展規劃環評或跟蹤評價的產業園區，實施園區建設項目限批；對不符合規劃環評要求的產業園區，暫停受理入區項目，真正使規劃環評成為硬約束，而不是空擺設。目前，全省16家國家級開發區完成了規劃環評或跟蹤評價，93家省級開發區均基本完成了規劃環評，56家省級開發區完成規劃環評跟蹤評價。張家港經濟開發區、揚州經濟開發區、常熟高新技術產業開發區3家國家級產業園區被列為全國規劃環評清單式管理試點園區，切實從環境保護的角度為園區產業發展劃框子、定邊界、拉清單。

2.2 積極探索環評改革，推進簡政放權

2008—2015年，江蘇省先后經五輪調整下放46項省級環保審批事項。為貫徹落實中央有關深化審批制度改革的指示精神，進一步推進簡政放權、省級環評“零審批”，把該放、能放的權力堅決下放。2015年6月，《江蘇省建設項目環境影響評價文件分級審批管理辦法的通知》印發，將省投資主管部門核準、備案的項目環評審批權限全部下放至市、縣。2016年9月，江蘇省在環評審批改革上再發力，提出省級環評“零審批”，將除法律法規及環境保護部規定由省級審批的建設項目環評權限以外的其他建設項目環評全部下放到市、縣審批，由此省級項目審批數比2008年減少90%以上。

2016年10月，《關于印發〈江蘇省建設項目環境影響評價改革試點辦法〉的通知》出臺，選擇昆山、張家港、常熟、江陰、常州、鹽城、如皋等地國家級開發區開展建設項目環評改革試點工作。在工作目標上，突出銜接。積極推進建設項目環評審批制度改革，加大改革創新力度，以規劃環評為抓手，通過強化空間、質量和總量管控，建立項目環評與排污許可證銜接的管理體系。在管理要求上，堅持“四措并舉”。一是強化規劃環評作用，加強對項目環境準入的強制約束作用；二是簡化項目環評審批，對已通過規劃環評審查、規劃環評意見落實并符合相關規劃要求的開發區，建設項目環評可以簡化。符合產業定位的建設項目其環評類型可相應降低一級，不增加生產設備的技改項目在不新增污染物排放的前提下可實行備案制；三是優化環評審批流程，制訂詳細的服務規范和標準，推動審批內容、申報材料、審批條件、審批流程、審批時間向社會公開；四是健全環評監管體系，建立信用承諾制度，強化責任追究。在落實責任上，重在理清職能。進一步明晰環保部門、建設項目投資主體、環評中介機構責任，從優化行政許可、提升服務效率入手，做到權責清晰，科學監管。通過上述地區的環評改革試點工作，力爭在全省形成可總結、可推廣的試點經驗。

2.3 切實落實多措并舉，降低企業成本

2016年9月，江蘇省全面公布省級行政中介事項清單，加快權力清單標準化建設，規范審批服務，進一步降低企業制度性成本。其中，涉及環評制度方面的內容包括：

一是放開監測市場，部分建設項目竣工環保驗收監測可委托社會化監測機構開展，對于審批權限已下放但尚未通過竣工環保驗收的項目，報經省政府同意后，委托市、縣環保部門實施“三同時”驗收。

二是除環境保護部明確的9個行業重大變動界定外，出臺了《關于加強建設項目重大變動環評管理的通知》。對于不屬于重大變動的項目，列出變動清單，分析變動內容的環境影響，直接納入竣工環保驗收管理。

三是將建設項目環評評估費用和竣工環保驗收費用全部納入財政預算，通過競爭方式選擇驗收監測或調查服務機構，服務費用一律由江蘇省環保廳支付并納入部門預算，真正實現省廳涉企“零收費”，僅省本級每年就可為企業“減負”4000萬元。

四是對建設項目環評審批流程實現“全鏈條、全節點”的再優化、再簡化，實現項目申報、辦理、查詢、告知的全過程網上運行，審批時間比法定時間縮減近50%，真正實現讓信息多“跑路”、讓群眾少“跑腿”。

五是調整建設項目環境監理工作要求，江蘇作為全國第一批環境監理工作試點省份，建立了全省環境監理工作相關的規章制度。經過廣泛調研、環境監理績效評估，及時暫停全省范圍內的環境監理工作，僅保留太湖水污染防治條例明確規定應推行的環境工程監理制度。

2.4 全面清理違法項目，提高監管水平

為貫徹落實新《環保法》和國務院辦公廳《關于加強環境監管執法的通知》等要求，2015年江蘇省出臺了《關于全面清理整治環境保護違法違規建設項目的通知》，按照“關停一批”、“登記一批”、“整治一批”三管齊下的總體思路開展違法違規建設項目的清理工作。對選址不符合全省生態紅線管控要求的，不符合國家產業政策、生產工藝落后的，污染嚴重、污染物排放不符合標準和總量控制要求且治理無望的建設項目一律依法責令關閉。對污染物不能達標排放的企業責令限期治理。對已建成但環保手續不全的，在符合生態紅線管控要求、污染物達標排放的基礎上，企業進行自查評估，經審核后錄入“一企一檔”環境管理數據庫。到2016年底，江蘇省共完成129 055個違法違規建設項目的清理工作。江蘇省環保廳每月通報進展情況，對上月未達到進度要求的縣(市、區)嚴格實施區域限批。

同時，用好“四個手段”，進一步提高事中事后監管水平及效率。一是網格化手段。指導各地劃分三級監管網絡，其中最小網格單元1.5萬個，初步建立了8300多人的巡查隊伍，力求監管橫向到邊、縱向到底、不留死角，把環境監管網絡“織密織牢”。二是信息化手段。建立完善一企一檔、動態更新的污染源監管信息平臺，全面推行“雙隨機一公開”機制，在各縣市配備環保移動執法終端，即時固化證據，規范自由裁量，實現全程留痕。編制“互聯網+”綠色生態行動方案，開展環保大數據應用試點，為精細管理提供基礎支撐。三是誠信化手段。完善企業環保信用評價體系，對全省2萬多家排污單位開展評價，評價結果不僅與其信貸融資直接掛鉤，還實行差別水價、電價政策。制訂《江蘇省環評中介機構信用評價及管理暫行辦法》，對嚴重失信的中介機構，除依法追究法律責任外，在整改期內不得承接省內環評業務。四是社會化手段。深入開展“四群雙評”(群管、群評、群防、群控，千家評機關、萬人評企業)活動，每年組織社會各界代表對重點監控企業守法情況、環保部門監管情況進行評議打分。出臺《江蘇省環境保護公眾參與實施辦法》，計劃在省主要媒體設立專欄，定期曝光突出環境問題，廣泛發動群眾監督。

3 穩步推進環評制度改革的行動措施

環評制度是環境保護的重要防線，在生態文明建設中具有不可替代的作用。環評制度要堅持“在保護中發展、在發展中保護”，不斷深化改革創新，日臻完善，從而真正發揮出應有的作用，成為推動經濟結構調整的“調節器”、綠色轉型發展的“助推器”[2]。

目前，環評制度的執行過程中還存在一些問題，主要體現在戰略環評和規劃環評“落地難”、建設項目環評存在的“三同時”執行不到位、事中事后監管機制不完善、下級環保部門對權力下放的項目接不住、管不好等方面。只有穩步推進環評改革，才能從根本上解決問題。

一是繼續以戰略環評推動經濟綠色化轉型，以規劃環評落地引領經濟布局結構優化，推動環評制度整體改革創新[3]。指導各地區處理好控制排污總量、利用環境容量、改善環境質量之間的關系，以實現環境、資源、經濟的協調發展。充分利用連云港市域戰略環評的試點成果，在今后發展中采納戰略環評的建議。

二是將產業園區規劃環評成果與建設項目環評審批改革相結合。緊扣江蘇省產業園區經濟發達的特點，把產業園區規劃環評作為主抓手，有效落實“三線一單”制度，強化與項目環評審批的聯動。有序開展產業園區規劃環評執行情況專項檢查，維護規劃環評的嚴肅性和約束性。在規劃環評完善的地區，適當簡化建設項目環評的內容和審批程序。

三是針對當前建設項目環評存在的“三同時”執行不到位等問題，構建以環評和排污許可制為核心的一體化管理制度[3]。以排污許可證取代環評驗收，并將排污許可制、項目環評、總量控制等源頭預防制度與雙隨機抽查、網格化監管、環保信用評價、群眾監督評議等事中事后監管制度有效結合，形成“身份證+管理手冊”的固定污染源監管體系。

四是在推行環評制度改革的過程中，加強全省各級環保部門的溝通、協調，做好建設項目環評審批權限下放后的銜接。定期做好業務培訓，及時傳達學習環評相關文件規定。搭建全省環評信息聯網報送平臺，實現每周報送并與環保部聯網，利用大數據手段掌握全省環評審批情況，做好環評審批日常督查。

五是進一步加大環評受理、審批、驗收等各環節的信息公開力度，開展形式多樣的環保宣傳和教育，發動全社會的力量共同對建設項目的環境管理進行監督，促進環評管理民主決策，最終提高環評的落實率和嚴肅性[4]。

六是要牢固樹立綠色發展理念，進一步深化環評制度改革，尤其是落實好國務院《控制污染物排放許可證實施方案》，守住生態文明紅線。通過在“三線一單”落地見效上下功夫，在統籌“放管服”上出實招，在排污許可制銜接改革上動腦筋，在發現問題中不斷解決問題，為引領江蘇經濟新常態發揮重要作用，為全國環保改革大局貢獻江蘇智慧。

[1] 任景明, 耿海清. 環評制度需要一場全面革新——制約我國環境影響評價有效性的主要障礙及對策[J]. 環境保護, 2013, 41(17): 27- 29.

[2] 程立峰. 加強環評改革創新 推動環保優化發展[J]. 環境影響評價, 2013(5): 7- 9.

[3] 陳蒙蒙. 以體制機制改革創新實現江蘇綠色發展[J]. 群眾, 2016(5): 18- 20.

[4] 王亞男. 中國環評制度的發展歷程及展望[J]. 中國環境管理, 2015, 7(2): 12- 16.

Practice and Innovation of Environmental Impact Assessment Institutional Reform

QIN Ya-dong

(Environmental Protection Department of Jiangsu Province, Nanjing 210036, China)

Environmental Impact Assessment (EIA) is a key institution to prevent environmental pollution and ecological damage and improve the environmental quality from the source, and it has a high degree of social concern. In recent years, in response to the call of “taking the lead in comprehensively deepening the reform”, Jiangsu province has actively explored and carried out a series of EIA reform measures in line with the actual situation: strengthen the Plan SEA, promote the SEA; deepen the decentralization, improve the efficiency of examination and approval; standardize the examination and approval services, reduce the institutional cost of enterprises; strict on environmental protection law enforcement, and strengthen environmental supervision. Based on the problems existing in the current reform process, the next step direction of the EIA institutional reform was made clear, so as to promote the new practice of ecological civilization construction.

environmental impact assessment; institutional reform; Jiangsu province

2017-01-12

秦亞東(1965—)，男，江蘇鹽城人，江蘇省環境保護廳副廳長，碩士，主要從事環境管理，E-mail：qyd@jshb.gov.cn

10.14068/j.ceia.2017.02.007

X828

A

2095-6444(2017)02-0026-04