鄰避效應下建設項目環境準入把關的實踐探索

王以淼，舒軍龍

(浙江省環境保護廳，浙江杭州 310012)

鄰避效應下建設項目環境準入把關的實踐探索

王以淼，舒軍龍

(浙江省環境保護廳，浙江杭州 310012)

近年來，因項目建設引發的鄰避沖突有越來越多的趨勢，對各級環保部門提高建設項目環境準入把關能力提出了新的要求。通過簡要介紹建設項目環境準入把關工作面臨的鄰避效應困境，探討了環境鄰避沖突產生的原因，以及國外化解鄰避效應的相關經驗，重點介紹了近年來浙江省環保管理部門在化解鄰避效應時的主要做法和經驗。

建設項目；環境準入；鄰避效應；實踐

鄰避效應(Not In My Back Yard)是指居民或當地單位因擔心建設項目對身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，從而激發人們的嫌惡情結，產生“不要建在我家后院”的心理，并采取強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為[1]。鄰避項目，從狹義上來講，是指服務于區域內廣大民眾、產生利益為大眾共享的公共設施項目，如城市高架與地鐵、醫院、垃圾焚燒廠、殯儀館、移動通信基站等建設項目；從廣義上來講，也可包括那些經濟社會發展所需要的、能帶來較好社會效益和經濟效益的建設項目，如近年來引起廣泛關注、發生多起群體性事件的對二甲苯(PX)生產項目。

我國近年來因項目建設引發的鄰避沖突有越來越多的趨勢[2]，成為新一輪城鎮化、工業化進程中頻發的社會現象。從環境保護主管部門的工作職責出發，提高鄰避效應下建設項目環境準入把關的能力，妥善化解鄰避效應帶來的社會穩定風險，對提高環境治理能力、加快生態文明建設具有重要的現實意義。

1 建設項目面臨的鄰避效應

近年來浙江省環保部門負責審批的垃圾焚燒發電、區域集中供熱、高速公路和城市地鐵等多個建設項目，都遭遇了不同程度的鄰避效應，導致部分項目前期進度受到較大影響，甚至使得個別項目“流產”[2]。環保部門不僅要應對紛至而來的公眾對項目環評結論的質疑，做好相應的解釋、溝通工作，同時要配合當地政府做好相應的矛盾疏導、化解工作，如舉行聽證會、座談會等，牽涉了大量的時間、精力。

一些不明真相的公眾往往將涉及環境問題的鄰避沖突事件原因歸結為：公眾權利已經或將要受到污染項目侵害，而政府部門缺乏有效的解決措施，公眾權利無法得到救濟最后奮起抗爭。實際上，這類事件往往裹挾著各種利益訴求，遭到反對的項目實質上涉及房地產、征地拆遷等諸多復雜利益，環保只是以其正當性充當了各種利益訴求的集中爆發點。

因此，一方面，對具有鄰避效應的建設項目進行環評審批時需科學論證、嚴格把關，否則可能“引火燒身”，如果因環評審批程序不當或者環保要求把關不嚴，發生群體性事件后環保部門往往會被追責，甚至給環保工作帶來嚴重的負面影響；另一方面，一些項目確實有建設的必要，如果因項目前期部分公眾的鄰避情緒而被迫中止，將會形成政府、社會、公眾、項目業主等多方的“多輸”局面[2]。譬如一些地方因公眾均反對將垃圾焚燒廠建在自己的居住地附近，導致“垃圾圍城”尷尬局面的出現。這類事件往往導致政府、社會、公眾、投資方的利益都不同程度地受到了損害。

2 鄰避效應的原因淺析

通過對浙江省“十二五”以來發生的多起鄰避沖突事件調查，在建設項目環評審批把關中，公眾反對鄰避項目建設的主要理由有：(1)國家有規定，項目建設前期手續(環保、規劃等審批)要充分聽取公眾意見，我們小區(村里)絕大部分都反對項目建設，為什么不聽取我們周邊公眾意見，還要堅持在這里建設該類項目；(2)擔心項目建設與營運對周邊公眾帶來身體健康、環境質量等方面的影響[2]，如垃圾焚燒項目帶來的惡臭和二噁英影響，城市高架帶來的交通噪聲，地鐵項目帶來人群嘈雜與振動等影響；(3)即使項目建設和運行產生的影響比較有限、可以承受，但總歸會不可避免地或多或少帶來環境負面影響，也可能影響建設地周邊土地利用價值，如導致房價下跌或升值空間有限，這些負面影響為什么要周邊的公眾承擔，而不是其他地方的公眾來承擔。

綜合來看，鄰避效應的產生有以下一些主要原因[2-3]：一是社會誠信的缺失。社會公眾普遍對政府和項目建設單位缺乏足夠的信任，容易產生不安全感和不公平感。例如，政府、建設單位、專家等對公眾說，這類項目的環境影響是非常小的，不會帶來明顯影響，周邊公眾仍會表示不相信。而事實上，確實有先前建成運行的一些同類項目因管理不善、環保措施未完全落實而造成一定的影響。二是相關知識與信息不對稱。政府、建設單位、專家等對項目信息(如項目建設內容、環境影響程度等)的了解遠多于普通公眾。當利益相關人缺乏對公益性鄰避設施的近期與遠期后果的充分了解時，容易接受一些不準確或錯誤的概念，在主觀上降低鄰避設施的正面效應，夸大其負面后果。三是公眾維權意識的覺醒。很多公眾雖然知道一些重大項目的建設會帶來明顯的社會效益，且確實有必要建設，但也意識到自身利益可能會因此帶來部分損害，故想通過擴大鄰避效應以博得對自身利益的維護。四是基于自身利益出發的狹隘和局部的觀念。“只要不建在我家附近就行”，“憑什么由我們來承擔應該整個社會承擔的后果”，這些觀點在部分普通群眾中有一定的市場。五是政府的相應補償機制還不到位。一些項目確實是現階段必須要建的工程，但也確實會對部分公眾造成一些影響，公眾難免會對項目建設持反對態度。如高架橋建設，環評結論為高架橋兩側30 m內噪聲會超標、住宅須搬遷，政府和建設單位也會對嚴重受影響的住戶予以補償或搬遷；但對于30 m外的近距離住戶，其居住聲環境從建設前的40 dB(A)增加到45或50 dB(A)，項目建設與運行噪聲影響是有的，但仍符合國家相關標準，政府或者建設單位沒給予一點補償，其心理自然難以平衡。

3 國外對鄰避效應的化解措施

20世紀70年代開始，鄰避運動在美國逐漸興起，隨后在歐美發達國家愈演愈烈，到了20世紀90年代，鄰避運動又相繼在日本、韓國等出現。總體來看，發達國家雖然至今沒有完全有效地解決鄰避矛盾，但已形成一套相對完善的用于解決或改善鄰避效應的體系[4-5]。

總體上說，國外發達國家化解鄰避沖突的主要措施包括4類：

一是政策上制定相關法律法規，設置規范透明的操作程序，強化公眾參與，努力實現決策民主化。瑞典在20世紀90年代核廢料處置場所選址時，通過技術調查和全民投票相結合的方式，在整個選址過程中遵循自愿原則，取得了較理想效果；美國、德國等部分發達國家通過立法等手段，強調對選址立法的規定，強化鄰避設施在城市規劃中地位的認同，從源頭上減少鄰避沖突的發生。

二是經濟上給予適當的利益補償，包括直接的現金支付、賦稅減免、實物補償、增加福利、項目運營利益激勵、財產保險、設立應急基金等[4]。美國學者做過調查，發現經濟未補償和補償后公眾對鄰避項目的支持率相差近1倍。

三是加大環境風險削減措施，盡可能降低項目主體的鄰避效果，如制定嚴格的環境標準和管理制度、采取生態工程緩解措施、設立日常環境監測系統、定期進行環保評估等。歐美一些發達國家已建立了對鄰避項目開展定期環保評估并公開結果的相關制度。

四是引導公眾正確認識鄰避設施的風險及危害。一些發達國家通過各種宣傳手段，使公眾對鄰避設施加深了解，從而改善公眾與其對立的局勢。

綜上所述，部分發達國家對垃圾處置場、核廢料處置廠等類型的鄰避設施的治理方略值得我國學習借鑒。

4 浙江省化解鄰避矛盾的探索與實踐

據不完全統計，自2011年以來，浙江省在建設項目前期階段引發鄰避效應，并造成一定社會影響的項目有96個。其中，城市道路及輕軌等交通設施類項目51個，占比53.1%；醫院及停車場等社會服務類項目27個，占比28.1%；垃圾及污水集中處置等城鎮基礎設施類項目16個，占比16.7%。三者分別排在前三位。有些項目，如寧波鎮海煉化擴建項目、杭州九峰垃圾焚燒發電項目，發生鄰避效應后在全社會造成了較大負面影響。

近年來，浙江省各級環保部門以“五大發展理念”為指導，在依法保障公眾合理環境權益的同時，積極配合地方政府妥善解決鄰避效應矛盾，有力推進符合審批條件的項目環評審批。2011年以來，浙江省引發鄰避效應的96個建設項目，目前已完成環評審批的有88個，占比91.7%，現暫緩環評審批的有6個，占比6.2%，當地黨委政府明確不再建設的項目為2個。浙江省的主要做法是：

4.1 政府牽頭，部門合力化解鄰避效應

各地環保部門對環評階段存在鄰避效應隱患的項目，及早向黨委政府匯報溝通，由政府牽頭做好相關社會維穩、宣傳解釋等工作，各部門按照責任分工履行各自職責，合力推進項目前期工作。近年來，PX項目成了“人人喊打的過街老鼠”，嚴重影響我國化工行業結構調整和產業布局。為順利推進舟山煉化一體化項目前期工作，舟山市委、市政府積極爭取國家、省級有關宣傳、公安、網絡信息等主管部門支持，加大輿論引導；全市上下多次召開動員部署會，進一步統一思想，并將宣傳維穩工作落實到人；環評公告公示之前，充分征求地方政府和部門意見，政府、項目業主、環評單位分工負責。通過努力，在整個舟山石化基地規劃環評、煉化一體化項目環評的多次公告公示期間，輿情總體平穩可控。

4.2 規劃引領，構建科學民主決策體系

項目選址選線是否科學合理是避免或減輕鄰避效應的首要因素，對可能存在鄰避效應隱患的項目，浙江省環保部門在環評審批時，嚴格要求項目建設必須符合相關規劃和規劃環評，選址選線應先取得規劃主管部門認可。一些建設項目的鄰避效應，如嘉興海鹽縣垃圾焚燒發電項目，就是在項目選址規劃公示階段引發公眾質疑，使得縣委縣政府作出項目停止建設、另行科學決策的決定，避免了環評階段鄰避效應的惡化。同時，對存在鄰避效應隱患的項目，廣泛聽取專家和公眾意見，對公眾提出的座談會、聽證會等訴求，依法組織開展；對公眾舉報的項目環境違法行為，依法進行查處，確保環評審批經得起時間的檢驗、社會的質疑和信息的公開。杭州市在審批千島湖引水工程環評時，針對上游沿線的各縣擔心項目建設影響千島湖下泄水量，損害自身利益和境內水質問題，建設單位和相關部門加大環評公眾參與力度，邀請各方人大、政協、市民代表(包括反對者代表)和專家學者，多次召開座談會，增加調查者數量，廣泛征求各方意見，確保環評審批相關決策科學合理。

4.3 提高標準，保障公眾正當環境利益

部分鄰避效應項目對周邊環境的危害性是民眾擔心、恐慌的癥結所在。因此，在向公眾如實公開、加大宣傳項目環境影響相關信息的同時，要在經濟、技術可行的前提下，進一步強化項目污染防治要求，確保項目建設將環境影響降到最低。與歐美國家標準相比，目前我國一些行業的排放標準相對較寬松，為此，浙江省對垃圾焚燒發電等環境敏感、可能引發鄰避效應的項目，督促項目業主強化社會責任，提出項目污染排放標準、環保管理水平必須達到國際先進水平，切實減少排污總量，降低環境影響，確保區域環境質量得到改善等要求，得到了政府、公眾和項目業主的理解、支持。[2]如杭州九峰垃圾發電項目，二噁英國標和歐盟排放標準均為0.1 ng TEQ/Nm3,該項目的標準定為0.08 ng TEQ/Nm3；NOx的24 h均值國標為250 mg/Nm3，歐盟標準為200 mg/Nm3，該項目定為75 mg/Nm3。

4.4 注重民生，完善項目補償協商機制

借鑒日本等發達國家在處理鄰避矛盾時的有益經驗和相關制度，對一些可能引發鄰避效應的項目，浙江省環保部門積極建議政府牽頭、企業主導、環保參與，在項目建設前，出臺類似“環保協議書”的機制，通過村企共建等形式給予周邊公眾相關利益補償，確保區域周邊公眾利益不受損失。如針對杭州九峰垃圾發電項目周邊群眾關注的長遠發展問題，杭州市政府充分考慮政策補償利益平衡，研究出臺環境改善專項資金制度，明確自2017年起，由生活垃圾輸出城區根據處理量按75元/噸的標準繳納環境改善專項資金，撥付給生活垃圾集中處理的輸入城區，用于生活垃圾集中處理設施周邊區域環境美化、市政配套設施建設維護、地區經濟發展扶持、環保宣傳、監督管理等工作。通過出臺利益惠及政策，最大限度地減輕鄰避效應影響，減少項目建設與周邊居民的矛盾。

4.5 取信于民，強化事中事后環境監管

追求利潤最大化是一般企業的發展原則，在環境監管乏力下企業總有偷排污染物的本能沖動。因此，必須強化鄰避效應項目環境準入后的事中事后環境監管，督促項目各項污染防治措施落實到位，確保企業依法、規范、有序運行，這也是維護政府公信力的需要[2]。為此，浙江省明確要求各類垃圾、污泥、危廢焚燒處置等項目，在建設期要借助第三方力量開展環境監理，項目投運后在廠區門口建設污染物排放監測信息實時顯示屏，確保公眾隨時能監督項目運行情況；杭州、嘉興等地也建立以周邊群眾為主的企業環境監督員制度，實施不定期對垃圾焚燒企業進行現場檢查。同時，對產生廠群糾紛的環保信訪，環保部門第一時間趕赴現場，第一時間調查取證，對存在的環境違法問題及時立案，查處結果第一時間向社會公開，接受公眾監督。

5 結語

隨著城市化進程的不斷加快，公眾環保、權利意識的不斷增強，鄰避沖突逐漸成為我國一個不容忽視的社會問題，對建設項目環境準入把關工作也提出了新的要求，環保管理部門需要不斷提升自身管理水平。鄰避矛盾化解工作是一項系統工程，需要地方政府、項目業主、周邊公眾共同秉持客觀、公正、理性的態度，采取綜合性的應對措施。國外一些成熟的應對方略值得我們學習借鑒。鄰避沖突的解決，需要依靠與公民權利意識覺醒程度相匹配的社會公共治理水平，要基于我國經濟社會的實際情況，建立有效的機制和方法，避免和化解環境鄰避運動。

[1] 李文青, 于忠華, 楊峰, 等. 環保型鄰避矛盾原因及對策分析[J]. 中國環境管理干部學院學報, 2015, 25(4): 19- 22.

[2] 舒軍龍. 建立協商機制 避免鄰避效應[N]. 中國環境報, 2016- 04- 15(3).

[3] 樊良樹. “中國式鄰避行動”的特征、困境及展望[J]. 中國國情國力, 2016(5): 27- 29.

[4] 朱雨琦, 吳云清. 發達國家鄰避沖突的解決及對我國的啟示[J]. 城市, 2016(9): 26- 30.

[5] 陳佛保, 郝前進. 美國處理鄰避沖突的做法[J]. 城市問題, 2013(6): 84- 85.

Practice and Discussion on the Environmental Permission of Construction Projects under the NIMBY Effect

WANG Yi-miao, SHU Jun-long

(Zhejiang Environmental Protection Bureau, Hangzhou 310012, China)

NIMBY conflicts of the construction projects have greatly increased in recent years. Thus, it is very important that the environmental protection agencies at different levels could improve their capability to determine whether the project is worth constructing, and offer the right environmental permission for the potential construction. This paper briefly summarized the NIMBY dilemma during the environmental permission work, the causes driving to the environmental NIMBY conflicts, as well as the foreign experience to resolve NIMBY. The practice and experience of Zhejiang province environmental protection management department in handling the NIMBY effect were also introduced in this paper.

construction projects; environmental permission; NIMBY effect; practice

2017-01-16

王以淼(1963—)，男，浙江象山人，浙江省環境保護廳副廳長，碩士，主要從事環境影響評價管理等環保管理工作，E-mail：wym@zjepb.gov.cn

10.14068/j.ceia.2017.02.008

X828

A

2095-6444(2017)02-0030-04