影響環評質效的因素分析和對策

楊美臨，楊茜，韓方虎

(1.云南省環境工程評估中心，云南昆明 650032；2.云南省環境科學研究院，云南昆明 650034；3.中國能源建設集團廣東省電力設計研究院有限公司，廣東廣州 510663)

影響環評質效的因素分析和對策

楊美臨1，楊茜2，韓方虎3

(1.云南省環境工程評估中心，云南昆明 650032；2.云南省環境科學研究院，云南昆明 650034；3.中國能源建設集團廣東省電力設計研究院有限公司，廣東廣州 510663)

“十三五”是我國持續改善環境質量、大力推動綠色發展的重要時期，對環境影響評價管理工作提出了極大的挑戰。結合云南省環境影響評價行業現狀，從觀念理念、制度體制、能力建設、基礎研究、信息交流等多角度分析制約環境影響評價質量和效率提高的因素和問題。在此基礎上，提出了強宣傳、明責任，強監督、育市場，強能力、夯基礎，強交流、創平臺等對策措施,旨在有效提升環境影響評價質量和效率，更好地發揮其對經濟良性發展的“殺手锏”、“控制閥”和“調節器”作用。

環境影響評價；質量；效率；因素；對策

“十三五”期間，國家將采取更積極有力的措施推進綠色發展和低碳經濟，努力實現環境與經濟的協調融合。在此過程中，推動全省經濟發展、社會進步與環境保護的協調發展，實現“綠水青山就是金山銀山”，已成為云南省環境保護工作的主旋律，這給環評管理提出了極大挑戰。資源型、高耗能、粗加工、低附加值是云南省產業發展的特征之一，而生態資源稟賦良好、環境敏感區眾多、沿邊區域位置也是云南省情。因此，實施綠色經濟強省發展戰略的關鍵在于如何更好協調經濟發展和環境保護的關系。在環評制度推行過程中，常出現因環評質量和效率不高而影響項目推動的質疑，甚至出現有關環境問題的群體性事件。為此，本文重點分析影響環評質量和效率的問題，提出提升和改進環評質量和效率的措施建議。

1 影響環評質量和效率的因素分析

一是建設單位環境法律意識和責任感亟待加強。盡管我國早在1979年《環境保護法(試行)》頒布時就確立了環評制度，但部分建設單位仍存在環保法制觀念薄弱，對自身環保責任認識不足，存在對環評一委了之的心態，導致“未批先建”、“邊批邊建”等違法違規現象時有發生。建設單位往往忽略環評預防為主的核心理念，未能在委托“工可”報告編制階段對項目選址選線和運行方案開展真正的環境比選，從而在項目環評階段發現存在重大環境制約因素、項目所在區域環境容量不足、環評技術資料缺失等諸多問題，不得不對選址選線、工程組成、工藝流程、產品方案等變更調整，嚴重影響了環評的質量和效率。

二是環評機構能力建設和質量管理仍顯不足。相比環保設計和其他咨詢行業，責任壓力較大、委托費用偏低、從業人員流動性高、技術儲備不足是環評機構的普遍現狀。隨著深化改革環評制度，環評編制機關與審批部門脫鉤，有利于加強環評審批的公正性[1]，但相關單位環評工程師取消注冊登記，環評資質人員缺乏的問題愈發凸顯。因能力建設不足，環評機構難以構建有效的內部質控體系，對其編制的環評文件缺乏系統的質量管理，不得以將環評技術評估機構甚至環評審批部門作為內審機構，因而經常出現環評文件因質量問題被反復退回修改的情況，嚴重影響了項目環評審批及前期工作正常推進。

三是環評評估隊伍建設和專家考核機制尚待完善。作為環評審批機關的“減壓閥”和“保險衣”，目前環評評估機構大多存在業務及信息來源較為單一、缺乏全過程介入環境監管途徑等問題，難以通過實踐檢驗環評評估的有效性。同時，技術評估專家的考核約束機制仍待補充完善。以云南省為例，技術評估專家的選拔、培養、管理、監督、考核及淘汰制度尚未真正建立。在環評技術評估過程中，專家發揮的責任和作用多源自于個人素質，并無嚴格制度約束，主要依靠環境政策而非專業知識技術判斷項目的環境可行性，難以有效解決環評疑難雜癥。

四是環評機構管理和審批部門能力建設有待加強。目前雖已建立了環評機構的備案和日常考核機制，但考核結果尚未有效與環評機構獎懲掛鉤，缺乏行之有效的環評機構退出機制。云南省環評機構備案數量逐步增多，但是能夠提供高效高質環評服務的咨詢機構卻不多。同時，各級環評審批部門普遍面臨管理人員少、審批任務重、公眾環保服務事項多等矛盾和壓力。在繁重的事務性工作中，如何行之有效地加強對環評機構的管理，使之更好發揮環保咨詢服務的作用，是環評審批部門能力建設面臨的挑戰。

五是環境監測及基礎研究等第三方支撐能力不足。目前事業性質監測單位因承擔大量例行監測任務，充分參與環保咨詢服務市場的動力不足，而社會化監測機構具有參與市場化運作的主動性，但對其監測規范性進行監控的力度尚需加強。此外，社會性污染治理設施建設尚不足，無法為項目環評落地提供有效支撐，尤其在欠發達地區，因基礎設施建設和發展滯后，生活源類污染物難以得到合理有效的處置。環評基礎研究和技術創新等第三方支撐能力不足，環評機構與研究機構通常彼此獨立，基礎研究成果未能及時有效地運用于實際環評中，實際工作所需的技術創新也難以調動研究得到有效解決。

六是上層規劃和項目設計未能有效融入環保理念。規劃與項目的本末倒置和規劃的朝定夕改時有發生，導致規劃對項目的指導性作用有限。在規劃環評嚴肅性未能得到充分重視的前提下，規劃階段往往遺漏重大環境制約因素辨識，致使項目環評推動過程十分艱難且被動。項目可行報告內容相對空泛，缺乏較為詳細的物料來源及工藝流程，導致環評工作過程中無法進行有效的污染源強識別和核算。部分建設單位從經濟角度出發確定工可報告的項目推薦方案，并要求環評機構將其作為唯一方案進行環境可行性分析，若在環評評估或審批過程中被否定，則被迫進入反復修改工可報告的過程，影響環評質效的提高。

七是環評溝通平臺和信息交流共享不夠。高度智能化、多學科交叉、不斷更新的技術要求和手段是環評的行業特質。目前，全面公開、動態更新的環評基礎數據庫尚未建立，無法實現環評基礎信息的充分共享。環評單位、評估單位、建設單位、監理單位、監測單位、設計單位、環境監察及審批部門之間缺乏有效的聯動機制，導致共享環評信息及判斷環評有效性的渠道受阻。

2 提高環評質量和效率的措施建議

加強環評管理是深化環評制度改革的重要舉措，提高環評質量和效率是環評管理的重點任務之一。針對前文影響因素分析，提出以下措施及建議，以期推動環評工作向新的階段不斷發展完善：

(1)強宣傳、明責任，增強企業環評責任意識，共建良好市場競爭氛圍。以各類媒體為平臺，加強環評宣傳力度，讓建設單位充分理解并重視其環評第一責任人的法律責任和義務，從而將環評理念融入項目設計及運營管理中。同時，通過暢通環評辦理的信息渠道，嚴格按流程要求履辦環評手續，以更加透明、公開及規范化的程序運作提升環評質量和效率。

(2)強監督、育市場，樹立“只有尊重環評，才能發展環評”的理念，督促環評機構強化人才培養，化解人力資源短缺的矛盾，鼓勵環評機構做大做強，實現環評專業化和規模化發展，要求環評機構建立環評文件編制質量的內部控制及管理體系，加強環評文件編制的質檢抽查力度，從而讓監督監管活起來，讓市場運作轉起來，讓環評機構動起來[2]。

(3)強評估、管專家，充分發揮評估機構在環評政策咨詢、環評技術研發與創新、評估專家管理方面的優勢[3]，讓評估人員融入“雙創”環保科研隊伍。實施評估專家庫的動態管理，充分發揮評估專家在技術評審中的實際專家效能，由作風正派、專業水平高、責任意識強的專家作為環評專業的領軍者，讓專家用專業之所長，避免行走于行業之中，游離于管理之外。

(4)強監管、減壓力，加強環評第三方監管，提升管理人員綜合素質，搭建立體監管體系，減輕環評審批的壓力。充分發揮環評文件質量考核的作用，將考核結果與環評市場的準入及退出相掛鉤。進一步打通評估與審批之間縱向聯系通道，將審批關注點放至對環境影響的判斷而非獲取其他部門支撐文件，讓環保相關的管理部門各司其責。增加環評行政管理職數，建立環評管理研討平臺，加強事中事后監管，化解環評審批的壓力和矛盾。

(5)強能力，夯基礎，強化環評支撐能力建設，完善社會化環保配套措施。加強社會化監測機構的監管，加大環評基礎研究投入和環評技術創新力度，讓基礎研究與實際應用切實連結，讓環保專項資金在深入推進環評發展中發揮作用，從而杜絕偽課題研究，增加硬服務能力，盡量減少因基礎研究缺乏導致環境影響無法判斷或模糊判斷。

(6)強規劃，早介入，切實發揮規劃環評從源頭解決環境問題的作用，避免規劃環評與項目環評本末倒置，讓劃定生態保護紅線和建立負面清單管理等環評先導理念在“多規合一”的工作中起航，使“提前介入、源頭控制”不再成為空談[4]。只有將環評理念融入工可設計，環境合理性分析和損益分析才可能真正成為判斷項目可行性的標準之一，最終在項目生產工藝及產品方案中落實清潔生產和循環經濟要求，使生態文明建設“綠色化”要求融進環評。

(7)強交流，創平臺，加大環評的研討和培訓力度，搭建政策技術交流研討平臺，增加環評機構、研究機構、評估機構及審批部門的交流機會，形成學習及交流長效機制，強化環評培訓力度，通過定期交流和主題培訓，提升環評隊伍素質，豐富環評隊伍經驗。此外，構建環評基礎數據庫，進行實時更新和共享，組建流動式培訓基地，通過互通有無，實現信息共享，通過互相幫助，達到共同提高。

3 結語

隨著國家發展戰略的不斷優化、公眾環保訴求的不斷增強，社會各界對環評的關注度不斷增加。環評正在通過信息公開走進更多人的視野，但不可否認的是，社會仍存在諸多有關環評質量和效率理解上的誤區和盲區。通過加強環評宣傳力度，增強全社會的環評責任意識，發揮有效的第三方監督和監管作用，對環評專家庫實施動態管理，明確審查專家的責任與效力，讓評估人員融入環保科研“雙創”大軍，實現評估與審批之間有效聯動，完善社會化環保配套措施，讓“提前介入”在“多規合一”中起航，加大環評研討和培訓力度，搭建聯合信息平臺等多項舉措，會更好發揮環評的“殺手锏”、“控制閥”和“調節器”作用，從而推動經濟發展、社會進步與環境保護的協調發展，實現“綠水青山就是金山銀山”。

[1] 任景明, 劉磊, 張輝, 等. 系統解決環評委托代理和環評審批中公正性問題的建議[J]. 中國環境管理, 2009(3): 6- 12.

[2] 薛寒鋒, 孫宇紅, 楊美臨. 加大云南省環評市場培育力度以促進環評行業良性發展的建議[J]. 環境科學導刊, 2013, 32(5): 117- 120.

[3] 楊永宏, 楊美臨. 云南：多元發展提升評估有效性[J]. 環境影響評價, 2013(2): 34- 36.

[4] 楊永宏, 楊美臨, 李增加, 等. 云南省生態保護紅線劃定與管理思考[J]. 環境保護, 2016(8): 35- 38.

Factor Analysis and Countermeasures for the Improvement on Quality and Efficiency of Environmental Impact Assessment

YANG Mei-lin1, YANG Qian2, HAN Fang-hu3

(1.Yunnan Provincial Appraisal Center for Environmental Engineering, Kunming 650032, China;2.Yunnan Institute of Environmental Science, Kunming 650034, China; 3. Guangdong Electric Power Design Institute Co., Ltd., China Energy Engineering Group, Guangzhou 510663, China)

The “13thFive-Year Plan” period is vitally important for China to continuously improve environmental quality and vigorously promote green development. These targets will bring forth a great challenge for the management of Environmental Impact Assessment (EIA). This paper took the EIA industry status of Yunnan Province as an example, and analyzed the problems hindering the improvement of EIA quality and efficiency, including notional concept, institutional system, capacity establishment, basic research, and information exchange among all EIA stakeholders. Based on the analysis of influence factors, a series of countermeasures, such as strengthening propaganda, clarifying responsibility, intensifying supervision, cultivating market, fostering ability, reinforcing foundation, executing communication and creating platform, were put forward by analyzing the influential factors and linkages of EIA stakeholders. Countermeasures proposed in this paper were expected to enhance the EIA quality and efficiency, and let EIA play a better role as a “powerful weapon”, “control valve” and “regulator” in the economic development progress.

environmental impact assessment; quality; efficiency; factor; countermeasure

2017-01-12

楊美臨(1978—)，男，遼寧撫順人，高級工程師，博士，主要研究方向為環境影響評價及環評技術評估，E-mail：slawek_yang@foxmail.com

10.14068/j.ceia.2017.02.009

X828

A

2095-6444(2017)02-0034-03