國家治理現代化視閾下公正行政訴訟的反思

□張魯萍

（西南政法大學行政法學院，重慶 401120）

國家治理現代化視閾下公正行政訴訟的反思

□張魯萍

（西南政法大學行政法學院，重慶 401120）

國家治理體系、治理能力的現代化不僅需要靜態層面治理制度體系的完善，更依賴于治理結構的現代化。自1989年《行政訴訟法》頒布以來，我國的行政訴訟就在爭議與期待中曲折發展，肩負著監督行政權、保障行政相對人合法權益的使命，但行政訴訟卻始終未能突破理想與現實的失衡困境，而如何走出這種困境亦成為國家和社會、學界與實務界長期關注的焦點。作為國家治理有機組成部分的行政訴訟，走出困境局面之關鍵亦在于實現訴訟結構的功能歸位、制度背后司法理念的回歸，行政訴訟“法”與“治”關系的清晰界分是公正行政訴訟的可能路徑。

國家治理體系；國家治理能力；行政訴訟

自1989年《行政訴訟法》頒布以來，我國的行政訴訟就在爭議與期待中曲折發展，肩負著監督行政權、保障行政相對人合法權益的使命，但行政訴訟卻始終未能突破理想與現實的失衡困境，而如何走出這種困境亦成為國家和社會、學界與實務界長期關注的焦點。在已經過去的兩年，無論是行政訴訟具體制度的修改，還是十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中一系列司法改革舉措的提出，都給公眾帶來了不少的期待。無疑，這些努力是值得肯定的，也是非常艱難的。然而，在為這些成績點贊的同時，我們是否也應該冷靜下來思考：我國行政訴訟陷入困境的關鍵原因到底是具體制度本身，還是制度背后的司法理念問題？特別是在倡導社會治理、國家治理現代化的大背景下，作為國家治理主體之一的法院亦需藉由訴訟活動的開展參與到國家、社會治理活動中來。那么，司法如何參與國家治理，處于政治權力結構中的司法權之運作邊界為何，在具體個案中行政審判與政府治理間又應保持何種關系，這些問題的澄清也許才是新時代條件下行政訴訟走出困境的關鍵，在此基礎上給出的方向指引方是行政訴訟良性運作的基礎。

正如有學者所言，作為“老問題”的行政訴訟與作為“新視野”的國家治理體系現代化的結合，并非偶然，亦非牽強。從一定程度上看，正是作為解決行政爭議最終途徑的行政訴訟制度的失靈，致使以行政機關為代表的政府治理陷入困境［1］。另一方面，國家治理體系現代化豐富的理論內涵，也有待法學界尤其是公法學者的深入挖掘與呼應，唯有將抽象的“治理”理念和宏大的國家治理現代化目標放置某一具體的領域（例如行政訴訟的運行），才有可能獲得具體且可操作的制度和程序的支撐，治理的目標亦才可能轉變為現實。基于此，本文在界定國家治理體系、國家治理能力現代化的基礎之上，圍繞行政訴訟立案難、審理難、執行難的困境，從國家治理現代化的視角對完善行政訴訟制度提出些許建議。

1 國家治理現代化與行政訴訟的審視

1.1 國家治理現代化的內涵解讀

自十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”確立為全面深化改革的總目標后，不同領域的學者對國家治理體系和治理能力現代化展開了廣泛的研究，進行了多元的解讀，也試圖探討有效的實現路徑。有的學者從靜態的制度層面來界定國家治理體系，認為國家治理體系本質上就是國家制度體系，是黨領導人民管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制、機制和法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度①參見江必新：《推進國家治理體系和治理能力的現代化》，《光明日報》2013年11月15日；張文顯：《法治化是國家治理現代化的必由之路》，載《法制與社會發展》2014年第5期。；有的學者是基于動態的系統論視角，認為國家治理體系是由治理主體、治理客體、治理目標、治理方式等要素構成的完整體系［2］，是一個在國家治理進程中逐步形成的由多層次、多因素有機結合而成的系統架構［3］。與國家治理體系概念分歧較大所不同的是，學界對國家治理能力現代化的理解較為一致，大多認為它是運用國家制度管理國家和社會各方面事務的總體能力②參見韓振峰：《怎樣理解國家治理體系和治理能力現代化》，載《人民日報》2013年12月16日；魏治勛：《“善治”視野中的國家治理能力及其現代化》，載《法學論壇》2014年第2期；許耀桐、劉祺：《當代中國國家治理體系分析》，載《理論探索》2014年第1期等。。針對國家治理體系和治理能力這一聚訟紛紜的話題，我們認為國家治理體系和治理能力是一個有機整體，較好的國家治理體系有利于形成較高的國家治理能力，較強的治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能，國家治理能力現代化的關鍵在于國家治理體系的現代化。而基于國家治理的復雜性和系統性，國家治理體系的現代化不僅應涵蓋靜態層面的治理制度體系，更強調動態層面各治理主體間形成的多元、合理的治理結構體系，后者甚至是更為重要的要素。那么，何為國家治理結構，又如何實現國家治理結構的現代化呢？對此問題的清晰界定需要回溯到結構主義的視角。

所謂結構（structure），從一般語義的角度來看，是指事物內部各個組成部分的搭配和排列［4］571，即構成一個事物整體的各要素間的配合或構成方式。這一從靜態層面來認識結構的觀念伴隨著社會學研究的興起而發生改變，社會學的先驅者們開始將靜態層面的結構與社會秩序和社會發展聯系起來，努力探尋社會結構的概念。既然社會是由人與人的互動以及在互動中所形成的各種關系，那么，社會結構（social structure）則指社會內部各要素之間的比較持久、穩定的相互關系和聯系方式［5］。而作為社會結構的一個子系統，國家治理結構的基本內涵則是指在國家治理的場域中，各治理主體之間的地位及其相互關系。正如人雖是由不同的器官、組織所構成的，但這種構成并不僅僅是各種器官、組織聚集性的簡單相加，而是依據某種系統有機地形成，因而要實現國家治理結構的優化或現代化也不僅僅需要各治理主體的簡單參與，更強調多元治理主體應在法治化的軌道上形成一種有序、系統地參與。具體來說，國家治理結構現代化至少意味著以下幾點：

其一，國家治理結構現代化的前提是治理主體的多元化。在英語中，治理一般表述為Governance，而管理則表述為Government，兩者很重要的一個區別是主體的不同，前者的主體是多元的，后者的主體是單一的。與傳統國家治理的主體只有政府所不同的是，現代國家治理呈現出多元化、多層次的趨勢——各種社會組織，非盈利性機構、私營機構乃至私人等其他社會力量亦是社會治理的重要成員。在治理的語境下，“國家不再是最高權威，它變成了多元制系統中許多成員之一，而且為談判過程貢獻自己獨有的資源。隨著網絡、合伙組織以及其他經濟和政治治理模式的擴大，官方機構最好也不過是同輩中的長者。”［6］因而，國家治理應從碎片化的一元治理模式逐漸轉變為網絡型多元治理模式，“政府、社會、公民間形成一種共生與互補的關系形態，并在相互耦合中形成一種整體性的制度結構模式”［7］。

其二，國家治理結構現代化的核心是治理主體間的有序參與。在合作治理的理念下，無論是執政黨，還是作為國家機關的立法機關、行政機關、司法機關，抑或是社會組織、普通公民都是國家治理結構體系的有機組成部分，都應當分擔一定的國家治理責任。然而，多元主體的共治并不意味著群治、亂治，而應是一種有序的治理。鑒于每個主體性質、社會功能不同的客觀事實，它們參與國家治理的方式亦應有差異：立法機關所具有的民主正當性決定了它是規則的制定者，其主要職責是為國家治理提供制度支撐；行政機關所具有的主動性、積極性特性決定了它是社會秩序的最佳促進者、判斷者和維護者，其主要職責在于通過公共政策的推行維護公共利益；司法機關所具有的被動性、中立性決定了它是糾紛、爭議的解決者，其主要職責在于通過“援法裁判”讓個案中的公民感受到公平、正義；而公民、社會組織所具有的廣泛參與性決定了它是社會治理的檢驗者，通過自覺的守法和監督權的有效行使來履行自己作為治理者的義務。在這一幅遼闊的治理版圖上，唯有秉持各治理主體不缺位、錯位和越位的原則，尤其是要實現政府職能的合理定位，政府權力的清晰劃分，方能真正構建有效的合作治理模式，實現國家治理的現代化。針對當下大多學者一味強調參與而忽視有序參與的現象，有學者就明確提出，在當前中國制度體系需進一步健全和完善、社會規則意識和責任意識尚未完全建立、認識還沒有完全統一的情形下，過度強調合作參與，而忽視硬性的制度規定和強制性監督機構，很可能會加劇責任體系的混亂，導致多元主體間責任邊界不明確，誘發相互推諉扯皮、爭功避責，削弱其共識與合力。因而，事前的強制性約束以及清晰的責任劃分，雖然在一定程度上可能削弱對整個過程的靈活性、參與性與適應性，但卻可以保障其可持續性以及適用范圍，顯然更加有利于當前中國推進治理體系和治理能力現代化的要求［8］。

其三，國家治理結構現代化的保障是法治。法治國家的目標指引必然要求國家治理應當在法治化的軌道上進行，法治是衡量國家治理現代化的標準和基本方式。國家治理結構現代化的法治保障意味著國家治理結構中的一切權力主體或權利主體都必須在法律規則的約束之下實施各自的職能活動或權利行動，由法律規則調節相互之間關系，實現規則約束下的作用互動。也就是說，無論是作為國家權力行使者的行政機關、司法機關還是守法者的普通公民、社會組織，都必須將自己的行為統一于法律規范。各方主體平等遵守法律應當是法治保障的底線。

綜上，我們認為國家治理結構的現代化是實現國家治理能力的關鍵，而國家治理結構現代化的達成不僅強調多元治理主體參與治理的這一現實本身，更重要的是要在法治化的軌道上，實現國家治理主體功能的合理定位，形成既相互依存，又相互獨立，既相互支撐，又相互制約的合作治理框架。

1.2 國家治理現代化視域下行政訴訟的審視

作為抽象目標的國家治理現代化需要藉由各具體領域的穩步推進，司法既然是國家治理的有機組成部分，國家治理現代化的實現亦有賴于司法的良性運作。那么，作為司法環節之一的行政訴訟的現實運作如何？此次《行政訴訟法》的修改又能否從根本上幫助行政訴訟走出困境呢？

1.2.1 我國行政訴訟的現實運作。基于國家治理結構現代化理論，不同的治理主體不僅要積極參與國家的治理，而且要實現各治理主體間職能清晰劃分、功能合理定位的科學治理體系。行政訴訟作為國家治理的一個環節，其良好的運轉亦需要訴訟過程中各參與主體間角色的合理定位。從原告的起訴行為開啟了訴訟程序的角度觀之，行政訴訟似乎分享著與民事訴訟相同的訴訟主體結構。然而，從當事人在國家權力結構中的地位出發，行政訴訟的行為結構則更為復雜：雖然原告的訴訟行為啟動了行政訴訟程序，但卻不是生成行政訴訟結構的惟一因素，作出行政行為的行政主體的存在，是行政訴訟結構生成的另外一個因素，并且是更為重要的因素——正是因為行政主體作出的行政行為引起公民不滿，才使得公民向法院起訴以期獲得救濟，也正是公民的起訴，才使得法院有了裁判行政主體與公民在行政程序中產生行政糾紛的權力。因而，整個行政訴訟法的邏輯結構并不是以訴權與司法權之間的關系為基礎展開，而是由原告的起訴行為勾連的行政權與司法權的關系為邏輯起點展開的。行政訴訟結構最為基礎的關系是行政權與審判權的關系［9］。

獨特的行政訴訟結構意味著要實現訴訟過程中主體角色的合理定位則要求享有審判權的法院和行政權的行政主體應在法治化的軌道上各占其位，各盡其職。通俗地講，當政府的治理后果被訴諸于法院時，法院就對其被訴行政行為，依據依法行政的標準進行合法性審查，實現對行政機關在個案中遵守、執行國家法律情況的監督，進而保障公民的合法權益。至于裁判的后果會對行政機關在將來的治理活動中產生何種實際性的影響，法院應當在所不論。而作為被告的行政機關在行政訴訟程序框架下，也只能服從法院指揮，執行法院生效裁判，在訴訟結構中處于服從司法權主導的地位。法院不得代行行政權應成為行政訴訟的底線規定。

然而，行政訴訟的現實運作是如此嗎？事實上，在很長一段時間里，無論是對行政訴訟功能的爭執不下還是能動司法政策的甚囂塵上都將行政訴訟不僅看作是一個把法律適用于具體事實的程式化活動，更是將其視為實現社會治理、追求社會整體利益的具體實踐。在這一過程中，法院被賦予了過多的角色期待，承擔起了社會治理與制定公共政策等多項延伸性功能，“服務型法院”亦成為與“服務型政府”共生的目標。“服務，既是一種工作內容，也是一種工作態度。作為一項工作內容，服務意味著司法不單是運用法律判斷是非的過程，更是貫徹落實社會治理目標的過程；作為一種工作態度，服務還意味著法官不能做消極的裁判者，而應當積極主動為地方經濟發展提出建議、創造環境、提供保障。”［10］而法院為了實現超越自己本職工作的“治理”目標，必然要求其在案件的審理過程中，除了對具體的規則予以適用外，還需對諸如案件判決的可接受性、社會穩定等多重價值予以權衡和考量。［11］多重價值判斷標準的不確定性或流動性只可能鼓勵非法律的因素合理、合法、制度性地進入司法程序，導致糾紛解決與規則之治的無法厘清，付出的代價則可能是選擇性司法①所謂的選擇性司法，是指法院在案件的受理、審理和執行的過程中，依據法律規則之外的因素，來作出是否受理，如何判決和怎樣執行的決定。很多案件是經由選擇性司法被過濾掉了的，以致于完全沒有進人司法的流程。選擇性司法由于其所依據規范的不確定性，導致當事人對于法院行為的完全的無法預期，從而可能形成比沒有法律還要糟糕的結局。選擇性司法所帶來的最大問題在于，它可能會以司法的名義和權力站在一起，從而徹底消解民眾對于法治的信心。參見汪慶華：《中國行政訴訟：多中心主義的司法》，載《中外法學》2007年第5期。的產生以及由此引發的公眾對司法公信力的喪失。行政訴訟在不斷迎合多變的價值訴求甚至現實的利益訴求過程中迷失自己，法院亦與通過“規則之治”的司法邏輯而獲得內生性權威的目標漸行漸遠。

1.2.2 《行政訴訟法》修改的反思。長期以來，針對行政訴訟立案難、審理難、執行難致使公眾對行政訴訟的信任大打折扣，政府和司法部門的合法性也面臨著不斷受到質疑的危險，學術界和實務界不斷呼吁啟動《行政訴訟法》的修改和推動司法改革的進程。雖然此次修法來得有些突然，但卻是大家期盼已久的。拋開學界對于此次修法內容多還是少、力度強還是弱的爭議不論，客觀而言，在一定程度上，新《行政訴訟法》有它的積極意義——通過行政訴訟目標的修改明確了切實解決行政爭議的重要性；通過確立立案登記制度緩解了“立案難”的問題；通過擴大行政訴訟范圍、加強對復議機關的監督加大了對行政相對人權益的救濟；通過加強對拒不執行行政判決、裁定、調解書的行政機關直接責任人的處罰力度緩解了“執行難”的困境。而2015年5月1日起開始施行的《行政訴訟法》若干問題的解釋也進一步對以上制度的落實作出了細化的規定。無疑，這些制度層面的完善具有理論的正當性與現實的可行性，也是學者長期呼吁的結果。

然而，在欣慰地看到法院“擴權”的同時，也為當下行政訴訟結構中失衡的法院能否擔當起如此的重任而擔憂。一方面，如何理解行政爭議的解決，到底是法律上的解決還是事實上的解決，事實上解決的標準又在哪？是否限于當事人的滿意？另一方面，如果法院不能明晰自身的角色定位，更多考慮的是作為被告的行政機關能否接受，自己的審判行為又會給行政機關的治理帶來何種積極或消極的影響，即便賦予法院再強的審查權，法院也很難做到援法而斷，公正裁判。相反，越是賦予法院更強的審查權，法院可能面臨的壓力和阻力越大。在如此的情境下，如果我們只是在制度層面上精雕細琢，只關注具體制度的完善抑或是“法內”問題的解決而忽略了制度背后的司法理念或者是“法外”問題，這樣的改革很難達到最初的目標，“現在人們沒有充分認識到‘法外’問題對行政訴訟的影響，在一定程度上存在通過解決‘法內’問題帶動解決‘法外’問題的企盼。而事實上，‘法內’問題的解決，帶動不了‘法外’問題的解決；相反，‘法外’問題的解決卻能夠帶動‘法內’問題的解決。”［12］

在此需要重申的是，我們無意否定具體制度的改進，相反，我們認為，具體制度修改的點滴進步是必要的，也是來之不易的。我們只是認為，察覺不到行政訴訟獨特的訴訟結構錯位問題，忽略具體制度背后的司法理念問題，行政訴訟走出困境的諸多努力只可能是事倍功半。也唯有將行政訴訟的改革放置在整個國家司法改革的背景之下，轉變司法理念，同時在制度上保障這樣的司法理念轉化為我們的司法行為并指導我們的司法實踐，行政訴訟才可能有一定的機會走出困境。

2 國家治理現代化視域下公正行政訴訟的路徑選擇

基于上述的分析，我們發現深深嵌入在權力網絡中相對弱勢的法院與政治的過密“耦合”導致其角色的錯位，負擔過重的司法偏離了原先的功能定位。行政訴訟的真正困境是政治文化與司法文化沖突的反映，是法院作為司法者卻承擔了治理任務結構錯位的表現。在國家治理現代化的大背景下，行政訴訟的發展應注意以下幾點：

2.1 明確法院是政府治理監督者的角色定位

自1989年《行政訴訟法》頒布以來，學界就行政訴訟應然和實然層面上的功能定位進行過廣泛的討論——提出了“單一功能說”“二重功能說”“三功能說”和“四功能說”，不一而足。而新修改的《行政訴訟法》將其功能定位為“保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權”，從而確立了現行行政訴訟“四功能說”的地位。在一個價值取向日益多元和利益訴求明顯多樣的現代社會，行政訴訟多功能的并存是正常的，但行政訴訟多元功能的立法表述是否意味著每一種功能的地位是并列的，還是應當具有層次性？之所以要思考這個問題，一方面是因為具體個案中四種功能的同時實現本身是非常困難的①例如“監督行政”目標的實現只需要藉由法院對行政機關行政行為的審查，合法的予以駁回，違法的予以撤銷。但行政訴訟實踐中服判息訴率低的事實從一定層面上顯示出行政訴訟的簡單撤銷判決并不能從根本上“解決行政爭議”。，另一方面則是因為不同位階的功能定位會影響一個國家整個行政訴訟程序的設計以及具體制度的構建，亦是行政訴訟制度運行的邏輯起點和內控因素。基于獨特的行政訴訟結構——與民事訴訟和刑事訴訟所不同的是，行政訴訟的本質是審判權對行政權的一種事后審查，根本目的在于藉由監督行政的方式實現公民權利的救濟。因而，行政訴訟的首要功能應是監督行政。既然是監督行政，就意味行政訴訟應重在依法行政標準的堅持，關注的是公民權利的保障，而不是行政機關社會治理任務是否實現，秩序是否得以維護。法院應當通過行政訴訟成為政府治理的監督者，而不是政府治理的直接介入者。“司法是社會治理體系的有機組成部分，作為微觀社會矛盾糾紛的靈敏顯示器和社會治理狀態的預警機，為法治的發展提供反思機制，發揮制度變革的（微調器）功能，促進社會制度變革與社會發展的平穩結合，是其發揮社會治理功能優越性之所在。”［13］

2.2 法院通過行政訴訟判決的波及力影響政府治理

法院作為政府治理監督者的角色決定了其應與政府直接治理保持一定的距離，那么，法院應當通過何種方式來引導政府治理呢？我們認為在現有的制度框架下，法院可以通過行政判決的波及力來實現這一目標。行政判決不僅是法院對行政案件審理終結后就實體問題作出的處理決定，而且承載著法院對政府治理的肯定或否定性評價，一份論證嚴密、內容詳實的行政判決書可以為行政機關之后的治理行為提供有效的指引。然而，反觀我國的行政判決書，常因敘事空洞、說理不力、內容雜糅甚至前后矛盾而飽受詬病。作為被告的行政主體很難從粗疏的判決書中獲取提高自身依法行政制度化、明確化的指引，而作為原告的行政相對人亦很難對過于蒼白的判決書產生真正的認同，進而樹立起對行政訴訟應有的信任。為了更好地完善行政判決書的制作，同時也為了倒逼法院提高行政審判能力，應推動行政判決書的改革，強化判決書的說理與論證能力，讓行政判決書更能夠客觀、真實、準確地體現行政審判的特點和規律，為政府治理提供有效指引。同時，在行政糾紛多元化、復雜化的背景之下，為促使行政執法活動程序化、規范化、科學化，提高行政執法工作的效率和質量，充分保護行政相對人的合法權益，也應重視司法建議這種柔性處理方式，對于那些在行政裁判文書之中難以表述但又與案件系爭對象有關的問題，法院在作出裁判的同時應當提出司法建議，作為對行政裁判內容的有益補充。

2.3 法院通過行政訴訟機制的革新倒逼政府治理

我國傳統的行政訴訟是糾問式的審判方式——從調查取證到庭審判決，法官被放置在了決定性的地位，幾乎包辦了所有的訴訟活動。在這個相對封閉且較為單一的程序化的訴訟過程中，法院并沒有提供給無論是在訴訟知識還是訴訟能力上都處于相對弱勢的原告有效的法律指引，讓實際上地位并不平等的原被告在訴訟過程中權利實現得更為不平等。為了保障雙方當事人尤其是原告訴權的有效行使，增強行政判決的認同感，我們可以進行行政訴訟機制的改革，發揮法官對訴訟的引導和促進作用，構建立體化的事前訴訟指導制度、事中法院釋明制度以及事后法院答疑制度，通過疏通和完善訴訟主體間的交流對話，以建立有節有制、合法律化的、彼此容易理解的溝通機制。此種從“封閉對抗性行政審判模式”到“開放合作型行政審判模式”的轉變不僅能夠縮小原被告間攻擊防御能力的差距，而且有助于實現實質正義，提高訴訟效率，也從一個側面倒逼行政機關依法行政。當然，具體制度的構建需要更精細化的研究，但思路的提出不失為公正行政訴訟的有益探索。

3 結語

自國家治理體系和治理能力現代化提出以來，不同領域的學者對其內涵進行了多元的解讀，從法學，尤其是從公法學的角度觀之，我們認為其核心要旨乃是實現治理結構的現代化。作為國家治理有機組成部分的行政訴訟走出困厄局面的關鍵亦在于實現其訴訟結構的功能歸位，實現司法的歸司法，治理的歸治理。法院樹立起對法律的信仰、藉由法律的忠實適用不僅能產生解決個案糾紛的效果，更能在規范層面引導社會的行為，逐步形成治理主體對于特定行為較為穩定、一致的心理預期，進而產生個案裁判的“溢出效應［14］。這是司法參與和推進國家治理的最為主要的渠道與方式，也是新時代條件下行政審判能夠良性運轉，切實實現最高法院頂層設計的關鍵。當然，擺脫這個局面，走出這種困境非一日之功，需要持續努力。

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責任編輯趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.05.019

DF3

A

1004-0544（2017）05-0104-06

西南政法大學2014年度校級科研項目（2014XZQN-32）。

張魯萍（1987－），女，江蘇鎮江人，西南政法大學行政法學院講師。