基層協商民主的實踐路徑與前景

陳家剛

（中央編譯局 世界發展戰略研究部，北京 100032）

基層協商民主的實踐路徑與前景

陳家剛

（中央編譯局 世界發展戰略研究部，北京 100032）

協商民主是我國人民民主的重要形式，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展，構建程序合理、環節完整的協商民主體系，是我國社會主義協商民主制度建設的重要目標。在協商民主的各種具體形式和渠道中，基層協商民主具有基礎性的地位和功能。在協商民主制度建設作為政治體制改革重要任務提出來的前后，我國各地基層協商民主的實踐探索已經取得了顯著的成效。隨著我國協商民主制度建設的整體推進，基層協商民主作為一種民主實踐形式，不僅有力地改變著當代中國的治理方式、民主觀念，而且切實地為中國民主政治建設提供了一種新的觀察視角和可行的實踐路徑。

一、基層協商民主的內涵

民主是人類共同的價值觀，但如何實現民主，則存在不同的方式。不同國家、不同地區在實踐民主方式的選擇上也存在很大差異。雖然民主是一個總體性概念，但有的強調授權即選舉的環節，有的強調協商即決策管理和監督的環節。協商民主的重點在于權力運行過程。因此，在一般意義上講，協商民主指的是在現代政治體制中，不同的行為者包括政黨、公民個體、社會組織等，基于平等的權利和理性，通過對話、討論、辯論等形式，達成共識，做出合法決策的民主形式。協商民主以平等為前提，以權利為基礎，以對話和協商為手段，以達成共識為核心原則，以合法決策、促進公共利益為目標。協商民主可以在政黨之間展開，也可以在國家政權機關中施行，也可以是基層政治生活的重要方式。基層協商民主是協商民主各種形式中的最為基礎性的形式。

（一）基層協商民主指的是什么

要探討基層協商民主問題，前提是確定基層協商民主的內涵和邊界。有學者認為，“所謂基層協商民主，就是在我國社會基層單位，公民通過有組織地開展對話、討論、審議等方式，參與公共決策和基層社會管理的活動”。而基層的邊界在什么地方呢？“省級以下的社會基層單位，除了鄉鎮、農村、城市社區、企事業單位等社會基層之外，縣市級政府涉及的公共事務也大多與基層民眾有著密切關聯，應該屬于基層協商民主涉及的范圍。”①另外一種觀點是通過探討協商民主的基礎來界定的：“隨著我國社會經濟結構不斷發展和完善，建立在村民委員會制度、城市居民委員會制度和企業職工代表大會制度基礎上的基層民主協商得到很大發展。”②基層民主協商主要包括這三個方面的內容。有的學者則對“基層”的界定給出了一般的原則性描述，例如：“基層概念的發展經歷了一個黨的組織體系→國家政權機關→群眾自治組織的過程，實現了黨的領導、政府管理和群眾自我治理三個層次的統一。”基層，是指社會組織結構和行政管理組織中最低的層次，與群眾的聯系最直接、最廣泛，是構成各種組織的基礎。其外延主要包括：中國共產黨的基層組織、基層政權機關即國家機構中的基層組織、基層群眾性自治組織和企事業單位③。而在2015年中央出臺的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中，對基層協商民主做出了明確的規定，即“鄉鎮、街道的協商”“行政村、社區的協商”“企事業單位的協商”④。而在同年7月出臺的中辦、國辦《關于加強城鄉社區協商的意見》中，則將其中的“企事業單位的協商”的主體具體化為“農村集體經濟組織、農民合作組織、物業服務企業”⑤。“企事業單位”在基層協商民主中有了明確的規定。

綜合起來看，基層協商民主主要是在縣級以下的鄉鎮、行政村和城市社區等范圍內。不同的行為主體，包括基層黨組織、基層政權組織、自治組織、社會組織、農村經濟組織以及公民個體等，圍繞涉及各方面利益的公共問題，通過廣泛參與、協商對話形成共識的民主形式。因此，把握基層協商民主重點可以圍繞這樣幾個關鍵環節：一是基層協商民主是基層民主的一種，二是其核心是促進公共利益，三是基層范圍的廣泛參與，四是對話與協商的方式。我國各地黨政機構在不斷探索推進基層協商民主創新的過程中，形成了一些比較典型的做法，例如浙江溫嶺的“民主懇談會”，江蘇南京的“黨員議事會”，四川彭州的“社會協商對話會”，吉林安圖的“民意裁決團”，云南鹽津的“參與式預算”，浙江、廣東、安徽、海南等地的鄉賢參事會等。其他比較常見的還有村（居）民會議、村（居）民代表會議、社區論壇、民主聽（議）證會等。這些協商實踐取得了良好的效果，豐富了社會主義協商民主的理論和實踐。

（二）基層協商民主的參與主體

隨著我國市場經濟的發展，城市化、工業化、信息化的發展，以及20世紀80年代以來國家推動的基層治理改革的推進，我國基層政權和基層社會都在經歷著深刻的變革。基層利益結構日益多元、人們權利意識逐步增強，圍繞公共利益與私人利益的矛盾和沖突也更加凸顯，由多元、分化帶來的治理主體也越來越多元化。基層治理從最初黨政主導的單一權威主體開始走向以黨政為主、同時輔之以多元利益主體的合作治理。雖然由于占有資源、權力屬性等因素的影響，黨和政府依然在基層治理過程中發揮著主導作用，但是，各種自治組織、社會組織、群眾個體等也越來越多地在基層治理中發揮著關鍵作用。因此，從協商參與的主體來看，基層協商民主意味著不同的行為主體通過民主的方式協商合作的過程。基層協商民主的參與主體，包括基層的黨政機構如鄉鎮、街道黨政機構，基層自治組織如村民委員會、居民委員會等，農業合作社等合作型、公益性社會組織，基層公眾個人，以及基層各種經濟組織等。

在所有這些參與基層協商的主體中，掌握著國家權力資源、經濟資源的黨政機構仍然是協商過程的核心參與主體或者說組織者。在目前中國的政治框架下，作為執政黨的中國共產黨，是國家和社會全部政治生活的領導核心，在各級地方政權組織中，黨組織與政府機構一并設立，鄉鎮以上黨的各級領導機構的干部也享受政府公務員待遇。黨組織在基層協商民主中發揮著核心作用，它們是基層協商活動的牽頭組織者，例如，“涉及兩個以上行政村、社區的重要事項，單靠某一村（社區）無法開展協商時，由鄉鎮、街道黨委（黨工委）牽頭組織開展協商”⑥，同時也是直接的參與者。黨政機構發揮作用，主要是通過鄉鎮（街道）干部、城鄉自治組織的書記（主任）等來體現的。作為黨和政府各項政策的執行者，他們的知識能力、政策觀念和服務意識等是影響基層協商民主的關鍵因素。雖然在基層，但他們都要執行上級的指示和政策。

基層協商民主的參與主體，還包括基層經濟組織及其代表力量如“合作社”“青苗會”“農林會”等；其他各種由基層群眾自發成立或政府倡導成立的社會組織，如農村中的宗族或家族組織、廟會組織等；還有互助性的公益組織如“積善堂”，以及輔助性的自治組織等。隨著經濟社會的發展，此類組織及其代表人物的作用開始變得越來越大。

基層協商民主的最主要的參與者是基層群眾，而協商主題、往往也關系到最廣大的群眾利益。基層民眾的積極參與是推動基層協商民主的基礎；他們的素質、能力、參與熱情也直接影響著協商的質量。他們中有普通村民，也有基層精英，如鄉賢、專業技術能人，以及村（居）干部等。在基層群眾參與者中，那些文化素質較高、管理能力較強、比較富裕、辦事比較公道或德高望重的精英個體，在推動和參與協商過程中發揮著極為重要的作用，其影響力甚至在某些方面超過了基層干部。

（三）基層協商民主的價值

在我國，基層是社會生活最基礎的層級，是政治與民眾聯系最密切的地方，也是各種利益關系最直接顯現的地方。基層協商民主的價值有以下五個方面。

第一，能夠解決群眾的實際困難和問題，解決基層社會的矛盾。當前，我國經濟社會發展正處在巨大的轉型期，基層群眾的利益訴求逐步多元，權利意識也越來越強。利益分化帶來的不同利益主體的沖突使基層社會成為矛盾多發地帶，化解分歧和沖突已經成為基層社會發展的關鍵，而傳統的、依靠權力簡單施壓的方式已經無法實現治理目的。基層的協商民主，可以創造平等對話與溝通交流的平臺，對不同利益主體間的利益關系進行協調和整合，引導其參與到公共事務的管理和討論中，理性地表達自己的意見與建議，最終達成理解和共識，從而化解糾紛和矛盾。

第二，基層協商民主能夠推動政府決策更加合理和正當，提升基層民主治理能力。基層政府的決策是否合理和正當，一方面影響著黨和國家政策與法律的落實，另一方面也是能否維護基層群眾利益的關鍵因素。開展基層協商民主，應通過一定的規則和程序進行。例如，浙江溫嶺的“民主懇談”，廣東云安的“村民理事會”制度、“兩代表一委員”制度等，將要決策的問題進行廣泛的醞釀、磋商、討論，開展充分的協商，比較各種不同意見和方案，吸收有價值的意見建議，構建起問政于民、問需于民、問計于民的互動溝通平臺，推動基層方方面面力量參與涉及公共事務的決策討論，體現了基層有序政治參與的擴大和政策主體間的協商、合作與對話的互動關系，提高了決策的民主化和科學化水平，減少了政府決策的隨意性和盲目性，提升了政府公信力，增強了基層黨政機構的治理能力。

第三，基層協商民主有利于深化我國基層制度化建設。我國基層民主政治制度雖然已經形成了原則性的框架，但是民主制度的實踐性還需要有更深度的推進。目前，基層民主制度建設普遍存在滯后性明顯、空洞化突出和制約力不足的現象。基層民主制度中的授權、決策、監督和評估等環節缺乏有效的實施機制和程序安排。做好基層協商民主，能夠形成全面表達社會利益、合理平衡社會利益、科學調節社會利益的協調機制；能夠破除長期以來的“官本位”和“人治”思想，對權力行使進行有效監督，控制基層政權肆意侵害民眾利益的非民主取向；能夠完善以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為核心的基層治理模式。

第四，基層協商民主實踐有利于培養有責任感的公民。民主不僅僅是政治體制問題，也是國家與公民、公民與公民之間的關系問題。“為真正民主力量提供基礎的最重要的前提是把個人看作價值的唯一來源。”⑦尊重每個人的尊嚴，保障每個人的權利，協商民主實踐的內在價值符合“每個人的自由發展”的本質要求。基層協商是一個公民教育過程。在這個過程中，公民的政治參與意識得以提高，民主技能得到訓練，政治責任感和民主精神得到增強。人們在參與協商過程中學會了怎樣行使自己的權力，怎樣實現自己的主體價值，怎樣成為合格的協商者。

第五，推進基層協商民主，是我國社會主義民主政治發展的必然要求。社會主義民主政治的本質和核心是人民當家做主，是最大多數人享有最廣泛的民主。基層民主是我國政治文明建設的基石；提升基層治理能力，是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎。基層協商民主與基層的選舉民主一樣，是推動社會主義民主政治發展的具體表現形式，是為了更好地實現人民當家做主。基層協商民主作為黨的群眾路線在基層政治領域的重要體現，是協商民主發展的一個重要部分。我國基層協商民主實踐集中體現了人民主權原則，是符合我國國情、確保人民當家做主的重要民主形式。發展基層協商民主是社會主義民主政治的必然要求。

二、基層協商民主的實踐

基層民主內容非常廣泛，概括來講，涵蓋著民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等內容。就其基本內涵與運行機制來說，協商貫穿于基層民主的整個過程并在各個環節發揮著關鍵作用。近年，我國各地在城鄉社區基層協商領域進行了許多有價值的探索。

（一）形成了具有創新性、針對性的基層協商民主平臺

近來，我國各地在基層治理的實踐中，圍繞協商民主這個主題，形成了各具特色、切實有效的制度設計和操作平臺。這些平臺和制度為協商民主的開展提供了制度依托和支撐，從而保障了協商民主在基層的探索。

在鄉鎮層面，比較具有突出特色的有這樣幾種形式：一是溫嶺的“民主懇談”制度。通過聽證會、對話會、溝通會的實踐，以平等對話形式，把涉及城鄉社區的公共決策直接訴諸廣大群眾，并針對不同群體的意愿訴求和利益表達展開協調溝通。黨委、政府決策建立在群眾協商共識基礎之上，“民主懇談”已經成為基層協商的典型形式。二是四川彭州的社會協商對話會。彭州市從解決基層群眾利益出發，逐步搭建起村、鎮、市三級協商平臺。議事成員采取群眾推薦、個人自薦和組織推薦三種方式，從鎮干部、村（居）民議事（協商）會成員、民主黨派、無黨派、民族宗教、新社會階層、新型職業農民和農村鄉土人才代表中協商產生。三是云南鹽津的“參與式預算”。鹽津采取隨機抽樣與村民代表相結合的方式產生議事代表，保證了議事成員的廣泛性和代表性，使普通村民有途徑參與到協商中來，促進了討論視角的豐富與多樣。四是重慶萬東鎮“圓桌議事會”。萬東鎮以“圓桌協商會議”的形式，邀請、聯系各方面的群眾代表一起協商解決本地（區）面臨的重要問題和事務，協商制定具體的制度、操作程序、行事方式，探索形成了村務管理的提案權、審議權、決定權、執行權、監督權等“五權一體”的協商民主管理運行機制。“五權”前后銜接，互相推動，環環相扣，循環往復，形成一個既開放又閉合的運行體系。

在城市社區和村級自治組織，人們也創造出了各種不同的協商平臺。例如，杭州市上城區紫陽街道上羊市街社區的“鄰里值班室”⑧。通過服務社區事務，包括定期參與社區決策、聽取居民意見、向社區反映居民訴求、調解鄰里糾紛、“壹居議事廳”，鼓勵居民積極參與社區治理，構建社區多元主體協商共治的“公共論壇”，切實維護社區和諧與穩定。還有廣西貴港屯級“一組兩會”（黨小組+戶主會+理事會）協商自治制度對村民自治的新探索。“一組兩會”協商自治制度以自然屯為基本單元開展民主協商、互助自治⑨。其他如“民主議政會”“民主聽證會”“民主議事會”“民主評議會”等多種協商民主形式也在基層社區廣泛實踐。這些形式因地制宜，針對居民反映的突出問題，收集梳理形成議題，召集相關利益主體按照規范程序進行協商，達到辦實事、解難題、聚民心的目的。“居民說事”“協商議事”“居民論壇”“小巷訪事”等各種協商實踐不斷涌現，展現了基層民主的旺盛生命力。

（二）既充分利用已有的制度構造，同時也發展出新的制度設計

在實踐中推動協商民主的運轉，一個重要的條件是協商民主制度建設。協商民主的作用發揮只有通過一定的制度才能實現。實踐表明，一方面，我國的憲法、法律、法規等所建構的制度安排，可以保證協商民主的運轉；另一方面，民主實踐的多樣性、差異性也為創設新的制度安排預留了拓展的空間。

就利用既有制度來說，例如廣東省云安縣的基層協商民主實踐，該縣的富林鎮馬塘行政村基層協商的做法是：“完善村民會議制度，建立協商平臺。馬塘村建立以村民大會和村民代表大會為核心的協商平臺、參與決策平臺。村‘兩委’把村里的重大決策和群眾關心的熱點、難點問題提交村民大會和村民代表會協商解決，在廣泛聽取村民和村民代表的意見建議的基礎上，再做出決策。”⑩健全和完善的基層群眾自治機制，使協商活動建立在法定制度平臺之上，保證了制度本身的權威性和持續性。另外，浙江省溫嶺市首創的“民主懇談”制度，在自治組織中利用法定制度開展協商，而在政權組織中則致力于激發既有制度的活力。例如，民主懇談實踐激活了人大制度改革。主要體現為:一是通過民主懇談形式，大力普及和提升社會公眾的參政議政意識，形成公眾參與的政治氛圍，促進人大代表履職的責任和能力；二是通過“參與式預算”，當地政府建設項目及其預算公開，群眾可以直接提出意見和建議，有助于地方人大聽取民意并作出正確決策；三是探索地方公共事項決策的科學、民主和法律依據，特別是在參與公共預算過程中，引入專業技術人員進行可行性論證和資金預算，這對地方人大具有重要的借鑒作用?。利用已有的制度設置，例如利用黨支部、村委會、村民會議、村理財小組等的成熟制度，開展基層治理、協商議事，而不是重構制度結構，這樣就解決了支部作用問題，解決了群眾權利問題，解決了“兩委”矛盾，解決了監督問題。

在制度創新方面，浙江麗水雅溪鎮在充分醞釀、廣集民意的基礎上，2013年年初召開會議，協商、選舉產生有關村干部、“鄉村能人”等24人組成的居民自治聯合會理事會，全面承擔參政議事、民意代理、調解維權、監督評議等職能，構筑了基層民眾參與民主決策、民主管理、民主監督的新機制，形成了較為充分完備的鄉鎮協商民主發展模式，以富有成效的實踐拓展了基層協商民主、優化了鄉鎮治理。而重慶的萬盛經濟開發區萬東鎮則通過“圓桌議事會”協商解決基層問題，特別是在黨支部的帶領引導下，通過各個方面的代表協商，探索出了村級組織民主管理的新思路、新方法，建立村級組織“五權一體”民主管理運行機制，在加強基層組織建設、調動群眾參與基層社會事務和社會治理、營造和諧穩定社會環境、服務地方經濟社會發展大局等方面發揮了積極作用?。通過創造性的探索，搭建民眾協商參政的新平臺，構筑組織化協商載體，將分散的參與者、利益表達等有序有效地組織起來，是基層協商民主發展中的重要內容。

（三）重視協商民主實踐程序和機制建設

基層協商民主的重點，主要是圍繞基層的公共利益，解決基層群眾經濟社會生活中遇到的各種問題。因此，建立什么樣的協商機制，對于推進基層協商民主，保障基層協商民主科學決策機制持續運轉非常關鍵。總體上講，選用簡便、易懂、實用和有效的方式，激發公眾表達意愿和訴求的熱情，建立政府與公眾之間的對話平臺，進而構建政府與公眾的溝通、互信機制，是我國基層地方民主政治建設的基礎性工作。例如，四川省成都市的蘆稿村村民議事會，摸索總結出了一整套村民議事的基本程序——“村民議事六步法”。其主要流程是：議題收集、議題審查、民主討論、結果公示、執行監督、評議整改。蘆稿村采用“村民議事六步法”議定通過了村級公共服務項目、村民享受低保、申請殘疾補助、村組財務制度、產改誤工費用支出等諸多涉及村民權益的重大事項。“村民議事六步法”初步形成了村民協商議事的機制，在實踐中取得了良好的成效?。

針對基層民眾參與能力較弱、公共責任精神相對缺失的現實問題，華中師范大學城市社區建設研究中心陳偉東教授、袁方成教授團隊秉持“社區是居民的”這一核心理念，充分吸收開放空間會議、世界咖啡館會談等現代參與式技術方法的精髓，結合中國城鄉基層實際，開發出一整套具備開放性、易用性和適用性的社會治理技術體系，通過技術訓練和引導，推動社區、社團、社工和居民共同行動，利用社區內外的各類資源，在居民組織化、社團化的過程中推進公益和志愿服務的多樣化，在創新服務和治理運作機制的過程中，促進具有參與熱情和行動能力的現代社會公民的培養。復旦大學的韓福國博士提出并在城市社區實踐的“復式協商民主”決策程序，為矯正“協商民意測驗”在中國適用的局限性，基于中國特定的政治參與結構，提出了分層抽樣的代表選取方式，保證各個社會群體參與的平等性，以及利益表達的充分性?。

“公共協商的程序能夠促進公平的民主結果。”?建構具體的針對性的程序和機制，有助于引導基層群眾有序有效地參與基層政治生活，提升民意嵌入的動力，有助于為基層政權運作、職能發揮提供支撐和實現機制，從而實現基層政權治理行為與群眾利益訴求的契合度，找到基層社會治理“最大公約數”。

三、基層協商民主前瞻

隨著經濟社會的發展與進步，我國許多地方的基層協商民主實踐取得了很大的成績。但是，由于觀念認知、發展導向、制度落實等方面的影響，基層協商民主的實踐還存在著一些需要完善的地方。

一是人們對于協商民主的認知還存在一定程度的偏頗。隨著主流話語的形成和傳播，“協商民主”在文件、講話、討論中逐漸成為熱詞。但囿于工具性的傾向，基層政治生活中“遇到問題才協商”“想協商就協商”“有時間就協商”的現象依然存在；一些基層干部的官本位思想根深蒂固，缺乏對基層民主政治建設的科學認識，“替民做主”的行事作風比較常見；“生計問題大于民主”的觀念在基層尤為突出，很多人認為參與政治活動既浪費時間又浪費精力，不善于甚至不屑于運用手中的民主權利。

二是基層協商主動參與不足。黨政機構在我國社會生活中發揮著領導、主導作用。很多地方的案例表明，沒有政府的重視和推動就不可能有基層協商民主的萌芽和發展。這種制度路徑，本質上是“強政府、弱社會”的國家社會關系產物。雖然很多時候基層政府與群眾有著共同價值取向，但動員參與方式的弱化，使基層群眾并非完全認同基層政府。另外，居民政治理性的提升，減少了對政治權威的簡單遵從，人們更關心與自身利益息息相關的公共政策。隨著實現自身價值的途徑和機會增多，人們不再必然通過公共參與來實現自身的社會選擇。與社區精英階層相比較，普通居民進行社區公共參與的機會要少一些，主動性也弱一些。這都在不同程度上降低了人們的參與熱情和積極性。

三是協商實踐存在形式化傾向。有些地方或者有些方面的協商存在著走形式、假協商問題。例如決定后協商，實際上以通知、告知的方式取代協商；例如扭曲協商程序、操控協商過程，導致“聽漲”現象出現，等等。在我國,由于多數協商是在國家和政府主導下進行的,參與者獲得真實的平等和自由可能會受到懷疑，協商的真實性和說服力不強。有時，會有許多記者出現在會場，這表明協商制度的開展僅僅是宣傳工作的需要?。形式化傾向還表現在許多地方“推進協商民主改革發展領導小組”“協商民主領導小組”“協商民主試點工作領導小組”“協商民主制度創新專項領導小組”等組織領導與協調機構的紛紛成立。

四是基層協商的制度及其能力不足。雖然主要的制度框架已經確立，但在具體運行機制方面還存在著一定的欠缺。如：制度規定過于籠統，過于寬泛，協商彈性大，缺乏具體明確的操作規則等。各地創設的協商民主形式雖然豐富多樣，但也導致了協商民主制度機制存在碎片化或缺乏系統性，協商程序尚未規范化、制度化；由于參與者掌握的資源與提出有說服力觀點的能力存在差異，協商通常難以保證有效參與的實現與預期目標的達成；組織開展協商活動需要一定的經濟條件支撐，經濟條件和富裕程度在某種程度上會對協商進程產生實質上的影響。

作為協商民主的具體實現形式之一，基層協商民主的實質就是保證和實現群眾廣泛、有序的政治參與。“在民主政治中，正當性的基礎來自于所有人民義務性的服從。人民之所以履行此一義務，是假定他們的決定是在一個公正的起點上，平等地表達了所有人的利益。而此一假設要能成立，必須是這些決定在原則上開放給自由且平等的公民，在適當的公共領域的協商過程中獲得的。”?在基層社會推行協商民主，是解決當前經濟社會轉型時期凸顯出來的基層公共事務治理矛盾和問題的重要途徑。

深入推進基層協商民主，首先要堅持人民的立場。中國的社會和政治結構形態的特點，使廣大群眾參與基層民主必然以個體的身份出現。在中國傳統文化中有調解協商傳統，糾紛和沖突的解決大多通過協商而不會輕易訴諸法律。協商本身也是為保障和實現老百姓參與權、知情權和表達權。所有這些都為基層協商的發展提供了有利的社會條件，協商民主在基層治理中有良好的社會基礎。“人民群眾是社會主義協商民主的重點”?，涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式，在各個層級、各個方面同群眾進行協商。

在深入推進基層協商民主，加強制度建設的同時，需要將增量發展與存量利用充分結合起來。在我國的基層民主治理實踐中，協商民主依托的制度平臺，既包括由憲法法律等規范的一系列制度形式，如村民代表大會、居民代表大會、村民會議、居民會議等，也包括基層實踐創新的制度形式，如村民議事會、“圓桌協商會議”等。如果僅僅局限于既有的存量制度，則有可能出現無法適應和解決新問題的狀況；如果離開既有的制度規范，而過多依賴創新的制度形式，則明顯會削弱法定制度的權威性、合法性和持續性。“既要充分開放官方的協商議事管道和平臺，進一步拓寬居民參與的渠道和范圍，集中民智民力，反映社情民意，解決民生、落實民權、維護民利；又要積極鼓勵和支持民間組織、民間機構建立貼近居民及居民公共生活的社會化溝通協商新的管道和平臺。”?基層協商民主的完善和發展，需要在進一步推進制度建設的過程中，將增量和存量的制度形式有機結合起來，使制度管用、有效、可持續。

深入推進基層協商民主，應當更多鼓勵人民政協參與實踐探索。在基層協商民主實踐中，由于多元參與主體的現實，基層群眾很多時候都是將基層黨委、政府視為各種利益關系的相關方，對于其是否能夠保持公平公正的立場表示很大的不確定性。因此，由基層黨委、政府直接具體組織協商活動，存在著基層群眾認同度低的問題。人民政協作為我國協商民主的重要渠道和專門協商機構，相對超脫，是沒有直接利益的相關“第三方”，可以通過向下延伸的方式在推動基層協商民主協調聯動機制中發揮作用。雖然人民政協在基層發揮作用會遇到機構、編制等問題，但是可以采取較為靈活適用的方式開展探索。例如，湖北省宜昌市政協多年來在經常性聯系群眾中推進人民政協協商民主向基層延伸的探索，為建立人民政協牽引的基層協商民主建設協調聯動機制提供了重要啟示?。

深入推進基層協商民主，重點要加強基層組織建設。任中平教授等通過對成都市青白江區蘆稿村基層協商實踐的考察后指出，開展基層協商民主實踐的效果究竟如何，在很大程度上取決于有沒有一個堅強的基層黨組織發揮領導核心作用，關鍵在于議事會召集人即村黨支部書記能力強不強、威信高不高、方法好不好，這會極大地影響基層協商民主的實際成效。由此看來，開展基層協商民主建設，首先要加強農村基層黨組織建設，關鍵是要選好一個稱職的基層黨支部書記。而這是基層協商民主本身無法解決的問題，只能有賴于黨內民主和基層民主的深入推進，尤其是村黨支部書記選任制度的改革。也就是說，基層協商民主能否有效推進，很大程度上還要取決于基層黨內選舉民主的實現程度?。要推進協商民主進一步發展，必須加強領導干部的民主意識，改造決策中強勢的“官本位”文化和“管制型”行政思維。

社會發展和民主的進步取決于人民群眾的思想認識，而人的正確思想主要來源于社會實踐。我國各地開展的基層協商民主實踐，通過公眾參與、議題選擇、協商對話等多種形式和環節，啟發了干部和群眾的民主意識，并使這種意識融入社會生活和民主實踐，成為社會改革和進步的內在、持久動力。“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決”“基層民主越健全，社會就越和諧”。我國基層城鄉社區的各種協商民主實踐，覆蓋了基層治理中的群眾自治實踐，涉及民主決策、管理和監督等環節，能夠有效解決基層的各種問題。基層協商民主較好地實現了民主從觀念到實踐、從價值到程序的轉變，有力推動了基層治理的深化和發展。多樣性的協商民主實踐，是基層群眾自治的生動體現，是社會主義協商民主建設的重要組成部分和有效實現形式。

注釋：

①余華：《基層協商民主的現狀分析與發展對策——以浙江省為例》，《觀察與思考》2015年第3期，第44—50頁。

②陳立明：《參政黨參與協商民主的制度設計與運行機制》，《湖南社會主義學院學報》2014年第3期，第4—9頁。

③陳麗：《基層協商民主：概念的界定及其解讀》，《科學社會主義》2014年第5期，第63—66頁。

④《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》，《人民日報》2015年2月10日，第1版。

⑤中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于加強城鄉社區協商的意見》，《人民日報》2015年7月23日，第1版。

⑥中共中央辦公廳國務院辦公廳：《關于加強城鄉社區協商的意見》，《人民日報》2015年7月23日，第1版。

⑦詹姆斯·M.布坎南：《自由、市場和國家》，吳良健、桑伍、曾獲譯，北京經濟學院出版社1989年版，第253頁。

⑧鄭春勇、陳珊珊：《協商民主與社區自治模式新選擇——基于杭州市上羊市街社區“鄰里值班室”的分析》，《中共太原市委黨校學報》2015年第3期，第45—47頁。

⑨何霜梅：《協商民主與鄉村治理——基于廣西貴港屯級“一組兩會”協商自治制度的思考》，《中央社會主義學院學報》2014年第5期，第25—29頁。

⑩耿世棟、張山、余偉、廖昕：《基層協商民主的實現途徑研究——以云安縣為例》，《廣東省社會主義學院學報》2015年第2期，第5—9頁。

?翁鳴：《溫嶺模式:一種協商民主實踐的創新機制》，《理論探討》2014年第3期，第10—14頁。

?傅汝棟、汪守軍：《基層協商民主實踐探索——以重慶萬東鎮“五權一體”實踐為例》，《廣州社會主義學院學報》2015年第1期，第29—32頁。

?任中平、王菲：《基層協商民主的經驗、價值與啟示——以成都市青白江區蘆稿村為例》，《黨政研究》2015年第4期，第82—87頁。

?韓福國：《我們如何具體操作協商民主：復式協商民主決策程序手冊》，復旦大學出版社2017年版，第60—61頁。

?陳家剛：《協商民主》，三聯書店2004年版，第47頁。

?何包鋼：《中國協商民主制度》，陳承新摘譯，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2005年第3期，第13—21頁。

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?習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日，第2版。

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?劉學軍：《建立人民政協牽引的基層協商民主建設協調聯動機制——以宜昌市人民政協的探索為例》，《理論視野》2015年第6期，第34—36頁。

?任中平、王菲：《基層協商民主的經驗、價值與啟示——以成都市青白江區蘆稿村為例》，《黨政研究》2015年第4期，第82—87頁。

2017-05-20

國家社科基金重大項目“健全社會主義協商民主制度研究”（13&ZD033）

陳家剛，男，中央編譯局世界發展戰略研究部主任，研究員，主要從事政治學理論、中國政治、協商民主研究。