域外安全社區試點的主要做法與經驗借鑒

劉 旭

(河南省社會科學院 法學研究所， 河南 鄭州 450052)

域外安全社區試點的主要做法與經驗借鑒

劉 旭

(河南省社會科學院 法學研究所， 河南 鄭州 450052)

域外安全社區理念的提出包含了吸收多元社會力量參與、增進風險應對的針對性以及實施全流程的監測與評估等豐富的內容。來自域外多個國家和地區的安全社區建設，從風險的源頭防范和治理、現狀數據的摸排和分析、治理框架的多方參與，到重點人群具體風險情況的確定，積累了較為成熟的實踐經驗，對推動我們國家的安全社區建設具有積極的借鑒意義。當前我國的安全社區建設要著力于建立健全安全風險數據信息的收集和分析系統，增強對社區居民現實風險狀況的了解和把握，通過在社區確立一個廣泛參與、有效協商的治理平臺，充分吸收居民、社會組織等各類社會主體參與到安全計劃的制定和執行，形成貼近實際、落腳基層、廣泛參與、多方協同的安全社區運行機制。

域外； 安全社區； 經驗借鑒； 啟示

域外安全社區的提出和興起，反映了公共領域治理的新趨向。域外安全社區建設相關的政府組織、社會參與、制度體系等方面的有益經驗，對于拓展我國公共安全建設的內涵、增強安全風險應對的問題意識、豐富安全社區建設具體舉措具有重要意義。安全社區建設在我國仍然處于起步階段，遭遇到治理內生機制欠缺、安全風險應對較為粗略以及運行體系不健全等困難和問題[1]。應當從完善治理架構入手，構筑多方面社會力量廣泛參與的治理運行體系，將安全社區治理融入安全風險信息摸排、數據分析、措施應對、計劃實施以及反饋評估的全流程，推動我國安全社區建設的有效運行和長足發展。

一、域外“安全社區”理念的提出

“安全社區”的概念發端于瑞典法爾雪平社區的實踐。該社區為了防范人類社區面臨的意外傷害風險，提出依靠社區各部門和志愿組織的協同配合，在教育、監管、環境改善、宣傳等方面制定傷害防御計劃。該社區的實踐成功地減少了包括意外傷害、加劇傷害、工傷事故等在內的傷害類型。到1999年，該社區被世界衛生組織評審為全球首個安全社區。世界衛生組織于1989年在瑞典斯德哥爾摩舉行的第一屆世界事故與傷害預防大會上進一步提出了安全社區的評估標準，并在接下來的安全社區評估及創建過程中，將安全社區的內涵予以拓展[2]。

(一)“安全社區”理念的包容參與

世界衛生組織對安全社區認定標準里首要的一點就是注重“一個負責安全促進的跨部門合作的組織機構”，強調跨領域、跨部門之間的參與及合作，認為這是安全社區建設能夠有效推進的制度基礎。衡量安全社區建設水平高低的指標就在于是否存在一個足夠包容性的制度平臺，包括協商議事平臺、行動協調平臺等，吸納社區居民、志愿者組織、政府部門共同參與到安全社區的創建和維護進程。應該說，安全社區理念不是政府行政管理的理念，它并不依賴于政府部門單一力量的作為，而是致力于形成多方協同、有效參與的運行機制。

(二)“安全社區”理念的問題導向

“安全社區”建設本著問題導向，著力于從源頭、關鍵環節防范及化解安全風險，這就表現在“安全社區”要從信息源上總結及把握社區人身傷害的基本情況，概括及分析傷害發生的原因及現狀。這一點在世界衛生組織的評估標準里意味著要有記錄傷害發生的頻率及其原因的制度。一方面，從信息的角度對安全社區面臨的情況予以摸排，才能使安全社區的預防計劃及防范舉措有的放矢，產生針對性和實效性；另一方面，除了常規性的安全防范計劃和舉措之外，安全社區建設還要求完善高風險情況下的應急處置機制，以及高風險對象的專門處置機制。世界衛生組織為此提出安全社區應當包括“有針對高風險人員、高風險環境以及高脆弱群體的安全水平的預防項目”，結合對15～24歲的年輕人、老年人，以及交通事故發生的道路、暴力事件發生的公共場所等高風險特征狀況，實施犯罪預防、意外傷害防范、減少事故等方面的安全計劃。

(三)“安全社區”理念的項目管理

推進安全社區建設還要對相關的預防計劃及項目實施活動保持及時評估，不斷推動對社區內安全需求把握的精確化，以及確保相關舉措是否達到預期的效果，通過評估進一步改進安全社區建設的內容和方法，進一步改進項目投放的環節及作用點。世界衛生組織也將這一標準納入了安全社區建設的基本構成，即不僅要確定“長期，持續，能覆蓋不同性別、年齡的人員和各種環境及狀況的傷害預防計劃”，還要及時開展建設效果的評估，設計“有安全促進項目、工作過程、變化效果的評價方法”。實踐中，要通過監測新的傷害數據來研判項目推進措施及方法的適當性，還要通過合作伙伴的擴展程度、市民知曉度等指標衡量項目進展及實施情況。

二、域外“安全社區”試點的主要做法

世界各大城市為創建安寧和諧的社會秩序，紛紛創建專門負責推進公共安全的組織機構，實施減少刑事與治安發案的計劃和戰略，制定了包括減少暴力犯罪、降低工作場所和家庭傷害事件等內容的傷害預防計劃；針對青少年等特殊群體，開展預防犯罪與矯正不良行為的幫扶和援助；通過對傷害數據進行全面的采集和細致的分析，較為精確地確定高風險傷害事件、高風險環境因素和高風險人群，為制定安全防范計劃提供有力的決策支持。西方國家一些較為先進的城市和社區綜合以上這些舉措，有效地降低了犯罪率，取得了犯罪預防及社會治理的明顯效果。

(一)強化風險的源頭預防和治理

國外不少城市除了加強常規的風險制止及處置力量以外，更注重從源頭領域抑制各類風險的滋生和蔓延，在風險產生環節開展對相關風險因子及變量的捕捉和把握。政府及民間廣泛確立了傷害風險根源的意識，對風險的形態、風險的頻率、風險在區域及人群中的分布等基本問題進行測度，尤其是對風險得以滋生的社會的、經濟的以及心理的原因作出分析，并在相關領域展開較為深入的研究。通過確立政府與民間社會較為頻繁而緊密的合作，風險防范及治理對策逐步涉及并滲透到經濟系統、社會環境系統及社會心理系統。如澳大利亞的墨爾本注意挖掘犯罪問題的根源，加強潛在犯罪和意外傷害的預防，強調通過社會、經濟和環境因素的健康和福利，增進社會認同及社會安全，加強不同文化和語言以及邊緣社會群體間的溝通和聯系，以此減少邊緣群體犯罪的情況[3]134。

安全社區建設中風險源頭治理通過多種渠道展開，治理舉措更多地融入社會交往和社會聯系，在社區、族群、家庭等多個層面增進了解、認知及相關關系的和諧。香港東涌社區就推行了包括家庭和諧計劃、陽光社區計劃以及少數族群文化項目在內的舉措，采取課程、演講、討論、嘉年華活動等形式，增進家庭及社區的和諧；針對南亞裔等少數族群中的移民家庭及青少年，開展語言、學習能力、文化共融等方面的指導和幫扶，推動不同族群之間的相互理解和尊重；陽光社區計劃旨在培育居民的歸屬感和相互交往，對單親家庭及弱勢群體進行關愛，并協助他們結成伙伴及網絡，這些舉措都在文化心理及社會交往層面為安全社區的創建構筑了條件和基礎[4]。

(二)加強對實際情況的數據摸排

國外安全社區普遍將傷害數據的采集、整理及分析作為推行安全計劃的基礎性工作，通過多部門、多渠道的信息收集和匯總，剖析社區傷害事件的多種類型及其構成，以此精確把握社區高風險因素和高風險人群，為制定傷害預防計劃提供決策依據。新西蘭的羅托魯阿安全社區創建，綜合了交通局、事故賠償局、警察局、消防局等多個部門的統計數據，通過數據匯總與分析，制定了與實際情況較為貼近的傷害預防計劃。如通過對羅托魯阿2001到2005年間數據的統計和分析，明確了車輛事故、窒息和跌倒作為當地死亡事件的主要原因，并且確定了高速公路、家庭和公寓作為傷害事件的主要發生地。為此，當地制定了道路安全運動、預防家庭暴力、預防自殺等安全促進項目，著力針對統計數據反映的風險事件及其類型，加以防范和應對[5]。

風險源的數據分析得到了深入推廣，為預防計劃和治理對策的制定提供依據。通過對數據的總結及分析，使當地在一定時間段內的安全狀況得以呈現，使人們能夠確定治理的對象，也使得治理決策及行動具有現實的科學依據。如美國沃斯堡社區整理2006年到2010年傷害事故的數據，發現非故意傷害事故死亡的人數比例占到7.0%～8.5%，自殺人數比例為2.6%～3.2%，他殺比例為1.6%～2.2%。在非故意傷害事故中，跌倒和交通事故為排在前列的主要原因，自殺、中毒、兒童傷害、家庭暴力及性侵犯等位列其后，通過這一數據分析，為下一步確定優先開展的傷害預防項目奠定基礎[6]。

(三)成立旨在吸納社會參與的跨域機構

國外許多地方就犯罪的社會防范、犯罪信息研究以及犯罪策略生成，建立了專門的政府機構予以負責。這些機構通過發布犯罪研究及治理項目，強化學校、公益機構等非政府組織的合作，促成多渠道、綜合性犯罪治理對策發揮實效。如英國的丹佛市制定了涵蓋政府、營利部門、公民、非政府組織和社區在內的公共安全計劃，設立專門工作機構——城市安全局，實施青少年就業、技能培訓及道德教育的項目，起到了減少犯罪的效果[7]。美國的沃斯堡組建了有54個組織機構參與的安全社區聯盟，其成員覆蓋了當地政府、緊急情況反映小組、醫療和衛生系統人員、非政府組織、當地企業等多領域。該聯盟設置了8類傷害預防工作組，在志愿領導工作組的協調下，通過例會、報告、商討的方法，推進有關的信息交流和項目協同[6]。

國外的安全社區戰略及運作著力于滿足及反饋社會意愿及社會需求，又要搭建制度平臺，采取發布項目、社會競標、財政支持的手段，構建政府與民間良性互動的格局。如美國丹佛城市安全部門吸收私營部門、公民、企業、非營利組織和社區作為合作伙伴，對青少年就業計劃給予撥款支持，認同并支持青少年公益性組織的角色，與社會力量一道，開展青少年與政府領導人的溝通，以及召集青少年會議、提供就業培訓和工作機會等[7]。

(四)重視對重點人群風險的預防和化解

國外在數據分析的前提下，普遍確定了年輕人、低收入群體、老年人作為高風險人群，分別圍繞具體風險領域和風險事件類型采取相應的預防和治理措施。安全社區建設十分重視青少年違法犯罪問題，將之納入犯罪預防總體戰略的重要構成，并且納入社會成長及社會進步具體規劃部署。針對青少年的發育現狀，及時推行介入和干預，動員社會各方面力量，從活動宗旨、教育課程設置、思想引導和宣教等方面，多方營造青少年成長環境。青少年犯罪的預防已經貫穿到城市安全戰略制定、安全計劃實施、執法和司法行動戰略的整個流程。如加拿大的多倫多市制定并執行青少年就業戰略、青少年司法援助戰略，為青少年提供就業、受教育、培訓和參與的機會，并通過指導性干預計劃，將青少年納入司法援助系統[8]。香港東涌社區推行了以“飛輿計劃”為代表的青少年安全健康項目，結合警方、學校、非政府組織等多部門的力量，以反對毒品和杜絕犯罪為主題，吸引了從初中到高中1.3萬名學生參加[9]。另外，國外不少社區適應青少年風險事件的特點，開展了涉及運動創傷、溺水等方面的戶外傷害防范項目，從法規執行和社會教育體系等層面推動對重點人群的安全保護。

三、域外安全社區建設的啟示

國外安全社區建設的特點首要地表現在廣泛吸收社會各方面力量形成多元參與、協同共治的格局，通過參與平臺及協商制度的搭建，為發揮國家與社會、多渠道多領域治理資源和治理潛力提供了良好的制度基礎。域外先進城市的安全社區推進計劃以各系統的數據和信息收集為決策依據，信息平臺建設以及相應的信息匯總分析對于精確地把握社區高風險因素及高風險人群，發揮著調查研究和情況摸底的作用。域外安全社區建設所配合實施的傷害預防計劃，從預防兒童溺水、防范跌倒、預防自殺，到減少公共場所暴力、預防青少年犯罪，表現出貼近實際、有針對性、措施具體的特點。這些應對舉措及有益經驗在內涵的理念層面，以及在執行制度層面，都值得我國的安全社區建設進行全面認真的總結和借鑒。

(一)關注群眾更為具體的安全需求

相對于域外較為發達的城市和社區而言，我國的安全社區建設至今仍然處于粗放發展的階段，安全社區的跨領域合作及參與框架及運行機制的建設仍然較為滯后，安全社區賴以維持的社區自治的環境和基礎薄弱，較為系統的、流程化的數據收集、信息分析、公示發布、計劃和項目制定以及安全社區的評估還未形成。各地的安全社區建設大多還停留在防盜搶等防范刑事犯罪的層面，政府的安全社區戰略粗糙籠統，部門貫徹粗疏放任，安全社區建設不落實、不具體的問題突出，各地普遍缺乏安全社區建設實施的具體計劃及舉措。這與國外較為細致的安全社區行動戰略形成較大的差距，形勢要求我們的安全社區建設要更加具體地關注群眾的安全需求，更加認真細致地了解影響群眾平安的因素及現狀，工作機制上要更貼近實際、貼近群眾，建立影響群眾安全感的信息收集渠道和分析系統，確立科學的風險研判和有效決策機制，準確地把握群眾面臨的風險類型，并為此采取有針對性的預防和應對措施，同時，還要完善居民廣泛參與的表達、反饋及評估體系，使安全社區建設真正與群眾的安全訴求相結合，與群眾自覺、自治的參與相結合。

(二)確立社會導向的安全社區建設體系

域外安全社區建設一個值得關注的特點是，普遍重視多方面、多領域的社會力量在預防傷害及控制犯罪中的作用，從源頭治理、風險防范、法律執行，直到重點人群的幫教，都吸收民間力量的積極參與。西方國家注意通過市場機制，采取監獄矯正私營化等手段，吸引營利性組織參與治安防范與罪犯監管等工作。許多西方國家成立了一些專門以預防青少年犯罪和推進社區矯正為宗旨的非營利性組織，配合政府參與犯罪防范和控制。在美國等一些國家，政府不僅與非政府組織構建起親密的合作與協商關系，甚至撥款給專業的社會工作組織，用以增加弱勢群體的就業、推行心理輔導與教育等，協同推進實現減少犯罪、維護秩序的宗旨[9]。這種國家與社會互動、公私合作的理念，將促進國家法律秩序的民主均衡，推動政府職能的轉變，增加公共服務產品的質量與效益。我國傳統的政府主導的管理模式反映到安全社區建設當中，就表現在政府職能轉變不到位、民間組織等社會力量發育不足、平安建設的社會參與機制未理順等方面。國外發達的社會參與體系帶來強烈的借鑒，啟示我們挖掘社會潛力，激發社會活力，進一步壯大繁榮公共安全領域的社會組織，完善公共服務購買、政府與民間合作等制度平臺，構筑政府與社會協同的平安建設格局。這也要求城市及社區機構更有包容性、吸納性和參與性，安全社區的治理架構要更為扁平化，凸顯協商性，要構筑相應的平臺和制度，吸收包括企業、公益性組織等多方社會力量參與的社區安全治理，在組織構成、方案制定、項目運作等方面體現協商治理的要旨。

(三)增強相關數據分析及對策應用

國外把信息收集、研究和分析擺到公共安全建設的基礎性位置，使之具有實證科學的根據。為及時把握公共安全的現狀與趨勢制定切合實際、有針對性的治理對策，提供扎實的資料和科學的分析方法。國外的先進經驗也啟示我們，應當及時搭建危害發生情況的資料共享平臺，根據政府各部門的資料，如實做好情況記錄、信息匯總、分析評估、變化預測工作，全面掌握地區內社會危害發生的烈度，給安全社區建設組織機構行動與措施執行提供決策依據。同時，在傷害統計分析和危險源辨識的基礎上，以高風險人員、高風險環境為切入點，建立健全傷害發生的頻率及原因分析的數據庫，給傷害成因的分析以及有針對性措施的制定創造扎實的數據基礎。要將社區、醫院、政府部門等多信息匯集渠道整合及融入到安全治理架構和運行體系內，結合數據檢測系統、問卷調查、定向評估等方法，加強安全社區基礎信息數據的采集、使用、反饋及流程評估。

[1] 鄭君.安全社區基礎建設的有效抓手[J].勞動保護，2015(3)：14-17.

[2] 劉淑妍.中國城市基層政府治理變革的新形態——以“WHO國際安全社區促進項目”建設為例[J].北京航空航天大學學報：社會科學版，2015(6)：13-19.

[3] 周向紅，齊超.國外平安城市建設對我國的啟示[M]//金國華.平安建設與社會治理.上海：上海社會科學院出版社，2007.

[4] 陳文濤.香港東涌安全社區創建[J].勞動保護，2016(5)：61-63.

[5] 陳文濤.新西蘭羅托魯阿的安全社區創建[J].勞動保護，2016(1)：65-67.

[6] 陳文濤.美國沃斯堡安全社區創建[J].勞動保護，2016(3)：61-63.

[7] 《檢察風云》編輯部.國際知名平安城市經驗[J].檢察風云，2008(2)：11.

[8] 李禮.西方城市公共安全服務創新的經驗與啟示[J].黨政論壇，2012(5)：57-60.

[9] 吳宗憲.論社會力量參與預防青少年犯罪的長效機制[J].華東政法大學學報，2013(5)：137-142.

編輯：劉小明

2017-03-28

2017年度河南省社科院基本科研費項目“當代中國‘試點’現象及法治分析”(17E15)；2017年度河南省社科院重點課題“河南依法治省重點、難點問題研究”(17006)

劉 旭(1980—)，男，河南省社會科學院法學研究所助理研究員。研究方向：法治及社會治理。