簡政放權：當前政府職能轉變的一個路徑選擇

柳新元，楊騰飛

(武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072)

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·政治文明研究·

簡政放權：當前政府職能轉變的一個路徑選擇

柳新元，楊騰飛

(武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072)

改革開放以來，中央政府進行了幾次機構改革，雖然取得一定成果，但由于沒有真正厘清政府與市場，政府與社會之間的關系，因此，并沒有達到既定目標。以簡政放權的府際關系邏輯、市場邏輯和社會邏輯為分析框架，梳理改革開放以來歷次政府機構改革的意義及其局限，可以得出，簡政放權是當前政府職能轉變的一個路徑選擇。具體而言，中央政府應該向下級政府放權，各級政府應向市場和社會放權，以最終實現國家治理體系和治理能力的現代化。

簡政放權；政府職能轉變；政府機構改革；服務型政府

新中國成立后，中國很快建立起高度集權的政治和經濟體制，政府因此全面介入人們的經濟和社會生活，導致人們的社會自由度減少，社會活力不足，經濟活動受到各級政府的管制，企業難以按照市場需求自主安排生產經營。改革開放后，政府不斷放松對企業和社會的管制，除發揮政府這只“看得見的手”的功能外，還注重市場“看不見的手”的作用。黨的十四大確立了全面建立社會主義市場經濟體制的目標，要求各項經濟活動按照市場規律辦事，放松對社會的控制，以激發各方面的創造力、活力和積極性。之后，黨的十八屆三中全會確認了市場在資源配置中起決定性作用，并要求充分發揮社會組織的作用，激發社會活力。而這都需要政府轉變自身角色，適應社會發展的潮流和規律。鑒于此，怎樣轉變政府職能？轉變哪些政府職能？如何轉變政府職能？將成為本文關注的重點。轉變政府職能涉及三個方面的問題：即中央政府與地方政府之間的關系——府際關系、政府與市場之間的關系、政府與社會之間的關系。中央政府應放的權力要放，適度分權于地方政府；各級政府也應明確自己的權力范圍，公布權力清單，在邊界范圍內做好自身事務，放權于市場和社會。而簡政放權可以有效回應上述問題，在提高政府效率和清廉程度的同時，增強市場和社會活力[1]，簡政放權將成為中國未來政府職能轉變的一個路徑選擇。

一、簡政放權的邏輯：一個分析框架

我們研究的思路將遵循國家—市場—社會三分法。這一方法與分析框架要求不同的領域采用不同的治理思路。因為政府、市場與社會各自按其不同功能和規律調節不同領域的事務。在目前的市場經濟條件下，政府職能是經濟調節、市場監管、社會管理與公共服務，而市場根據平等、自愿、公平和誠實信用原則履行平衡供求矛盾、商品交換和價值的實現、信息傳遞，以及收益分配功能；社會則主要發揮交流、導向、整合、繼承和發展功能。政府、市場和社會各司其職，為人們能夠過上一種優良的生活，釋放社會活力、激發創新熱情等奠定良好的政治與社會環境。

1.簡政放權的府際關系邏輯

簡政放權需要中央與地方政府之間合理劃分各自權限。現代社會是一個復雜的系統，按照傳播學的理論，中央政府得到的信息經過層層傳達之后失真度較大，有的甚至南轅北轍，這對決策的科學化民主化不利。而地方政府更接近社會，往往可以對經濟社會發展現狀做出快速反應。雖然科技發達的今天，信息傳遞速度加快，但這些信息依然需要人來處理，中間環節越多，信息傳達處理的速度就越慢。即便中央政府掌握了失真度較少的信息，但它的精力也是有限的。中央政府各部門管得過多過細，并不利于地方政府因地制宜及主動性的發揮，因此，把一些原屬于中央處理的行政事務交給地方，效果往往會更好。隨著改革開放和市場經濟的發展，政府與社會的關系被改變，政府對市場和社會承擔的責任與使命也發生變化，政府因此進入到重構其職能體系和組織布局的時代[2]。特別是面對當前的差序政府信任格局[3]，中央和地方政府的權責劃分總體上需要適應經濟社會發展的要求，中央政府要做的不是上收行政權力，而是要下放權力，并加大對地方政府的監督力度，使其不能濫用權力，以便更好地發揮地方政府貼近基層，就近管理的優勢，真正為人民服務，做到有所為，有所不為。

2.簡政放權的市場邏輯

簡政放權要求各級政府向市場放權。政府負責制定宏觀經濟政策，同時發揮市場在資源配置中的決定性作用。只有政府與市場各司其職形成合作與互補的友好關系，才能有效促進市場經濟的發展，推動經濟增長。反之，如果政府長期過度干預或者放任市場行為，則很容易導致市場經濟秩序的混亂及經濟危機風險的發生，會抑制經濟發展水平的提高和經濟規模的提升[4]。人類社會的經濟活動是自發產生的，最初，在一個相當長的歷史時期內沒有政府干預，直到后來，政府向部分從事經濟活動的主體征稅，才開始涉入市場，但這個時期的市場范圍仍然很狹小，并不活躍。進入資本主義社會后，早期階段的市場還是比較自由發展的，政府扮演著“守夜人的角色”，但由于市場所具有的自發性、盲目性、滯后性等缺陷，所以，需要政府站出來，以更加積極的態度來治理市場失靈。政府的經濟職能是隨著市場經濟的發展應運而生的。當前，中國政府的經濟職能主要是保持宏觀經濟穩定、加強市場監管、維護市場秩序、彌補市場失靈、提供公共服務、保障公平競爭、推動可持續發展和共同富裕[5]。另外，政府還需要制定執行能夠保證市場經濟健康運行的法律，反對除自然壟斷之外的形形色色的壟斷，尤其是要打破以不合理的行政審批造成的行政壟斷。至于企業生產什么、生產多少以及為誰生產則是企業自己的事情。此外，市場自動淘汰生產效率低下、技術落后的企業，使那些技術先進、科技創新型的企業更好地生存下來。總而言之，在社會主義市場經濟條件下，政府的經濟職能必須是宏觀調控型的，其根本目標在于彌補市場缺陷和保證一個公平競爭的宏觀經濟環境。而這就要求政府進一步轉變職能，向市場放權，把市場做得了和做得好的事情交還給市場。

3.簡政放權的社會邏輯

積極培育社會力量，促進其成長是簡政放權的應有之義。在打造一個強有力政府的同時，培育一個相對自治的社會，既能改善社會治理，又能保持一定的社會自由度。政府與社會的關系受到古往今來政治研究者的關注，以馬基雅維利、布丹、霍布斯和黑格爾為代表的一派堅持強政府主義路線，即堅持以國家權力統領社會；而以洛克、斯密和托克維爾為代表的一方則認為，社會權力不但要獨立于國家權力，而且要制約國家權力的濫用[6]。強國家—弱社會、強社會—弱國家、弱國家—弱社會、強社會—強國家這四種國家與社會關系模式，是當前學界關于政府與社會關系的研究成果，四種模式各有優劣。本文認為，在現代社會中，政府扮演的角色是為全社會提供公共產品、維護社會公平正義、評判社會紛爭，而社會組織是社會自我組織、自我管理、自我服務的。社會組織一旦出現問題，政府可以事后監管。中國不同于西方，它走的是一條政黨造國家、國家造社會的道路[7]，社會組織發育不成熟，政府的管理就不可或缺。但是，由于政府權力和精力有限，既不可能處理所有的社會事務，也不可能處理好某些特殊的社會事務，因此，就應該給社會組織以必要的活動空間。

二、改革開放以來歷次政府機構改革的意義及其局限

1.歷次政府機構改革歷程回顧

改革開放以來，中國進行了七次規模較大的政府機構改革，分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年，這七次機構改革都以精簡政府機構和其工作人員來推動政府職能轉變。總的來說，這些政府機構改革實踐確實積累了不少寶貴經驗，但也在一定程度上存在著明顯問題。

1982年的政府機構改革，規模較大、目標指向明確，改革的目的就是要試圖重構和完善行政管理體制，此次改革前后持續了三年。通過精簡各級領導班子，明確規定部門職數、任職年齡和文化結構，減少副職，廢除領導職務終身制，使干部隊伍在年輕化方面取得了較大突破。但由于國家當時正處于農村經濟體制改革的階段，因此，沒有提出全面變革行政管理體制的任務，沒有真正減少政府機構及其工作人員，致使改革的結果既沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制，也沒能真正實現政府職能的轉變。

1988年的政府機構改革，在調整和減少工業和專業經濟管理部門方面取得了進展。 由于當時提出在深化經濟體制改革的同時要推進政治體制改革，并首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”。所以，此次改革先中央政府后地方政府，自上而下、分步實施。但由于后來一系列復雜的政治原因，以及經濟過熱和通貨膨脹的影響，地方政府機構改革暫停，被精簡的機構很快又重新膨脹起來。

黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制，所以1993年政府機構改革的重點是轉變政府職能，并首次提出了政府機構改革與建設社會主義市場經濟體制相適應這一目標。但此次機構改革“目的雖清楚，目標卻不明確”。雖然減少壓縮甚至撤銷工業和專業經濟部門是社會主義市場經濟體制的內在要求，但從改革措施來看，這類部門保留增加的較多，合并撤銷的卻很少。 與此同時，本次改革還試圖通過統籌黨政機構設置來理順紀律檢查與行政監察的關系，例如提出了中紀委和監察部合署辦公。

建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系是1998年政府機構改革的重要目標。本次改革試圖通過對政企不分組織基礎的消除、國家公務員制度的完善及高素質、專業化行政管理隊伍的建設等措施，逐步建立起與社會主義市場經濟體制相適應的中國特色的行政管理體制，因此，在政府職能轉變上取得了重大進展，幾乎所有的工業、專業經濟部門都被撤銷， 在很大程度上消除了政企不分的組織基礎。

緊緊抓住當時社會經濟發展存在的突出問題，進一步轉變政府職能是2003年機構改革的進步所在。此次政府機構改革的目的是建設服務型政府，全面促進經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設四位一體的目標，基本途徑是全面履行政府的經濟和社會職能，為建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的政府體系而努力。但其中有些部門職責交叉重疊的現象并沒有被解決，這也成為下一次大部制改革的原因。

為進一步推動并深化行政管理體制改革，2008年的機構改革按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督三權制衡、協調的要求，在優化組織結構、規范機構設置及完善運行機制上下工夫，為全面建設小康社會提供組織保障。此次改革的重點在三個方面：加強和改善宏觀調控以促進科學發展，加強社會管理和公共服務以保障和改善民生，通過探索職能有機統一的大部門體制來整合、理順部門職責關系。

2013年政府機構改革的目標是理順關系、優化結構、轉變職能、提高效能，進一步完善大部制并加大部門的整合深度和力度，促使部門間的協調配合機制更加健全，并在此基礎上，形成決策科學、分工合理、權責一致、執行順暢、監督有力的管理體制。但在閱覽了國務院網站后發現，政府機構設置、領導職數、編制問題依然沒有得到較好的解決，領導超編問題普遍嚴重；除了國安部、國防部和監察部查詢不到相關信息以外，其他各部門均存在領導超編現象，而且各部委內設機構也過多。

2.簡要評價歷次政府機構改革

轉變政府職能的關鍵是處理好政府與市場、政府與企業、政府與社會組織(以及政府與個人)的關系，這七次政府機構改革以建立社會主義市場經濟為導向，通過合并、撤銷、精簡政府機構，建設服務型政府。但我們不難發現，前幾次機構改革由于復雜的政治和經濟原因，呈現一定的反復性，有的被撤銷的機構又重新建立起來，有的方面的改革半途而廢。這是沒有認清政府職能，沒有科學設計，以及過分擔心改革風險的結果(雖然取得了干部年輕化、廢除領導職務終身制等成果)。1993年以來，由于對政府職能認識的逐步加深，政府改革的目標得到了進一步明確，因而在大部制改革方面取得了一定的成果，服務型政府建設也有突破性進展。但不可否認的是，在國家、社會、市場的三方關系中，中央政府的權力依然過大；在審批領域，政府比較強勢，導致社會組織成長緩慢，社會力量弱小；行政審批項目依然過多，普通企業在繁瑣的審批環節面前無能為力，民間資本投資渠道明顯狹窄，亟需政府放寬市場準入，在非自然壟斷領域給予民企同等的國民待遇。正是由于上述問題的存在，新一屆領導集體才提出以簡政放權為突破口，不斷加快政府職能轉變的步伐。

三、簡政放權：當前政府職能轉變的路徑選擇

由于以往以機構合并、裁撤為手段的政府職能轉變并沒有減少政府權力過大、管事過多的現象，因此，只有簡政放權才能真正進一步解決政府職能轉變的問題。政府職能從著重管制走向公共服務是大勢所趨，而建設服務型政府已成為理論界和政府的共識；推動簡政放權，減少不必要的行政審批是其中的重要一環。在社會主義市場經濟條件下，市場對資源配置起決定性作用，政府僅履行宏觀調控職能即可，不必關注經濟運行的細枝末葉；另外，推動國家治理體系和治理能力現代化，也要求政府有所為、有所不為，大力實施簡政放權。宏觀審視全面深化改革的時代背景，各級地方政府簡政放權和公布自己權力清單，也是全面改革系統工程的一個重要組成部分。從2013年5月到2016年11月，中央政府先后進行了超過七次大規模的簡政放權改革，使權力清單和權利清單相配套，向下級政府、社會和市場放權，試圖在厘清自身權力邊界的前提下，充分發揮地方政府和社會的積極性，鼓勵大眾創業、萬眾創新。可見，簡政放權已經成為目前政府職能轉變的一個現實路徑選擇。

1.當前簡政放權的目標

一是中央政府向地方政府放權。從府際關系看，簡政放權在提高中央政府行政效率和推進法治國家建設的同時,也將加強地方政府的自主權限并增進權威。一方面2013年以來，國務院相繼取消了行政審批項目高達360余項，這種行政審批權限的削減不僅與中央倡導的國家治理現代化的總目標相符合，也是中央政府職能由管理型轉向服務型的具體體現。此外，中央政府在權力精簡的過程中，還取消了49項非行政許可審批事項，并將84項非行政許可審批事項調整為政府內部審批事項。非行政審批事項具有特殊性， 其本身并無法律法規的依據，是計劃經濟思維的產物，也是社會主義市場經濟體制下權力尋租的溫床，更與中國建設法治國家和法治政府的要求相違背，因而對它的廢除勢在必行。在2015年5月召開的國務院常務會議上，非行政許可類別被取消，這實質上是中央主動把政府的權力關進籠子里。正如李克強總理所言，“我們取消非行政許可審批，制定權力清單，其目的就是為了劃定政府權力的‘邊界’。”另一方面，正是由于中央權力過分集中，導致地方政府在其經濟和社會發展中嚴重缺乏自主性和靈活性，嚴重影響了地方政府的治理績效，也嚴重損害了地方政府的合法性。因此，中央政府應該通過不斷加大對地方政府的權力下放，來增強自身進行經濟和社會發展的自主性與靈活性，使地方政府通過提升治理績效來增強自身的合法性。在新一輪的簡政放權過程中，中央將大部分的投資審批事項的權力下放給地方，將國家扶持項目的具體操作交由地方政府主導(中央政府僅確定方向、原則與標準)；同時加大了對地方政府的財政支持力度，為地方政府更好地履行職能提供財力保障。中央政府的這些放權讓利措施，不僅有利于調動地方政府的積極性，也會提升地方政府的權威和合法性；而地方政府的合法性增強,將反過來增強中央政府的合法性。

二是各級政府向市場放權。自2014年8月12日，國務院發布《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》(國發(2014)27號)以來，中央政府將134項前置審批的工商登記事項改為后置登記事項，并取消了134項職業資格許可和認定事項。本文認為，這類審批事項的改革不僅是實質性的向市場放權行為，也會因此調動起全社會大眾創業、萬眾創新的熱情。這主要是因為繁瑣的工商審批程序及其連帶的高額費用一直是創業的主要限制，過多過亂的職業資格許可，也成為阻礙人們進入新行業進行創業創新的門檻。如果把此次政府大幅度減少工商審批程序和大量撤銷一些人為的職業門檻，與政府放松一些行業的市場準入聯系起來考慮，會使這些改革新政在促進大眾創業方面發揮的作用更加明顯。

三是各級政府向社會放權。一個良好的社會需要秩序和活力，政府和社會組織在各自的領域內發揮作用，能實現優勢互補。當代社會，政府的職責是監管和服務。政府在對各類社會主體的活動進行監管的同時，需向各類社會組織放權。作為一種事前監管手段，行政審批意味著政府責任的前移，但如果事后監管不到位，再多審批也難以維護好社會秩序。因此，對政府來說，加強對社會組織事后的監管遠比事前審批的要求更高、責任更大。社會組織作為現代社會的一個重要組成部分，可以在慈善、社會互助、應急突發災難及培育社會信任方面發揮重要作用。但長期以來，政府對社會組織限制的過多過嚴，嚴重阻礙了其正常的發育和功能發揮。鑒于此，在簡政放權的過程中，政府可以在登記注冊、降低門檻、放寬準入等方面為社會組織的發展提供必要的便利。同時，依法加強對其事后的管理。這不僅可以減輕政府管理社會的負擔，而且可以讓社會組織在培育公民的公共精神方面發揮良好作用。

2.簡政放權需要注意的問題

一是政府需要進一步轉變觀念。政府要相信市場和人民能夠管理好自己的事務。在簡政放權的過程中，去除家長制觀念。另外，在簡政放權的過程中要大力提倡執政為民、權力為民的觀念。此外，簡政放權后，行政審批制度改革不僅面臨許多來自部門權、責、利及行為習慣等因素的困擾，而且存在部門間系統融合、共享信息、同步改革和配套政策等問題[8],而這些問題的最終解決，在很大程度上需要相關政府部門及其工作人員觀念的轉變。

二是在簡政放權的過程中，要鼓勵各利益相關方的有序參與。當前的簡政放權是由中央政府主動決策、積極推動、層層壓力推動的，它局限于政府內部行為，缺少市場、社會和公民等其他主體的參與，也沒有考慮因地制宜的問題。這就導致中央政府對市場和社會信息掌握不及時，出臺的決策大多是宏觀性的，因此，在簡政放權的過程中，鼓勵相關利益主體(如地方政府，企業，社會組織和個人)的有序參與和充分協商，以打破部門和地方的利益藩籬。

三是建立簡政放權的監督反饋機制。簡政放權要促進社會的發展和進步，關鍵在于落實。這需要注意權力虛放及放權不配套、不到位的問題。有調查發現，簡政放權后，有三成的企業認為存在變相行政審批，或與之前相比變化不明顯[9]。此外，還存在審批項目打包現象，一些本該被取消的審批事項一項變成多項，而需要保留的項目又將不少項目合成一項，導致審批事項浩繁、程序復雜[10]。只有建立落實簡政放權的監督反饋機制，才能避免形式放而實際不落實的問題。通過網絡、報刊、廣播電視等各媒介公布、宣傳簡政放權的具體文件和措施，是建立簡政放權監督反饋機制的一項基礎性工作。如此，既方便人民群眾監督，上級主管部門也可以根據群眾反饋意見，敦促相關部門及時整改，使簡政放權真正發揮實效。

結 語

黨和政府為了加快政府職能轉變，在吸取以往政府機構改革經驗教訓的基礎上，把簡政放權(即行政審批制度改革)作為行政體制改革的突破口。截至2015年10月，國務院已經八次下發了簡政放權文件，相關措施也取得了一定成果，但最終效果還有待于時間和實踐的檢驗。通過分析歷次政府機構改革的經驗和教訓，本文認為，前幾次的政府機構改革在推動政府職能轉變方面的效果十分有限，政府權力依然無處不在，管理的事務依然過多過細，不利于發揮地方政府的積極性，不利于調動大眾創業的熱情，也不利于社會活力的迸發。目前，中央政府又提出了新一輪的簡政放權，在劃定中央權力清單(和權利清單)后，地方政府可以擁有更多的自主權，可以制定和實施符合地方實際的政策，充分發揮自身的主動性和積極性；對市場來說，減少相關審批可以推動中小企業成長，創造更多就業機會，釋放大眾創新的活力；對社會組織來說，一些限制將被取消，這對于促進社會組織的成長和減輕政府不必要的負擔來講，具有重要意義。當然，中央和地方政府的簡政放權只是政府職能轉變的一個方面，要使中央及地方政府的職能轉變到位，不僅需要其他行政改革措施的緊密配合，還需要政府、市場、社會三方的密切協作，而這將是一個較長時期的探索和磨合過程。

[1] 竺乾威.行政審批制度改革：回顧與展望[J].理論探討,2015,(6):6-7.

[2] 林尚立.重構府際關系與國家治理[J].探索與爭鳴,2011,(1):37.

[3] 李艷霞.何種信任與為何信任？——當代中國公眾政治信任現狀與來源的實證分析[J].公共管理學報,2014,(2).

[4] 馬力宏,劉翔.變化中的政府與市場關系及其影響[J].理論探討,2013,(5):73.

[5] 張旭.“政府和市場的關系”與政府職能轉變[J].經濟縱橫,2014,(7):21.

[6] 龐金友.國家與社會：近代西方理論的視角[J].寧波市委黨校學報,2008,(1).

[7] 任劍濤.以黨建國：政黨國家的興起、興盛與走勢[J].江蘇行政學院學報,2014,(3).

[8] 張定全.全面推進地方政府簡政放權和行政審批制度改革的對策建議[J].中國行政管理,2014,(8):16.

[9] 馬建堂.簡政放權：來自社會的評價與基層的聲音[J].國家行政學院學報,2015,(4):5.

[10] 李波,等.行政審批制度深化改革的困境與出路[J].政治與法律,2013,(11):70-71.

[責任編輯：王雅莉]

2016-10-25

湖北省教育廳高等學校哲學社會科學研究重大項目“改革開放以來中國的意識形態話語體系：創新、成就、問題與趨勢”(15ZD006)

柳新元(1966—)，男，湖北黃岡人，教授，博士生導師，經濟學博士，從事廣義政治經濟學研究；楊騰飛(1991—)，男，河南平輿人，博士研究生，從事當代中國政府與政治研究。

D035.1

A

1007-4937(2017)01-0023-05

簡政放權：政府權力轉移的諸問題思考(專題討論)

編者按：改革開放以來，我國已經先后進行了七次政府機構改革，而《國務院關于印發2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點的通知》則拉開了新一輪政府簡政放權的序幕。簡政放權作為政府職能轉變的重要突破口，意味著政府權力的轉移。可以說，簡政放權，精簡的是束縛市場主體的“無形鎖鏈”和錯裝在政府身上的“有形之手”，釋放的是市場的活力和發展的動力，以及全社會的創造力。基于此，本刊本期約請了幾位學者就政府簡政放權、權力發生轉移過程中出現的新問題、新現象進行探討，旨在為政府全面深化改革、進行政府職能轉變提供一些有益的思考。