權力變移：現代社會組織權力的培育路徑探析

王 棟，喬耀章

(1.重慶三峽學院 馬克思主義學院，重慶 404020；2.蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215006)

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·政治文明研究·

權力變移：現代社會組織權力的培育路徑探析

王 棟1，喬耀章2

(1.重慶三峽學院 馬克思主義學院，重慶 404020；2.蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215006)

當前，中國簡政放權改革遇到的首要問題是，在權力下放的同時，還要處理好權力管理的問題，其次就是權力如何運用的問題。而事實上，單純的“權力轉移”路徑已經難以滿足現實改革的需要，這種單向、簡單的思維方式，沒有考慮到權力本體的自主性運行和發展的需要，也沒有照顧到權力使用主體的實際情況和現實條件，更沒有體現出政社多元主體之間的權力結構和權力平衡要求。有鑒于此，需將“權力轉移”轉化為符合以上各種目標需求的“權力變移”改革路徑。這一路徑的主要觀點包括建立或發展社會組織權力的法律基礎、價值邊界、市場契約、主體培育等。

權力轉移；權力變移；社會組織權力

一、概念辨析與問題的提出

權力轉移是指當前政府向市場放權、向社會放權的代名詞，是目前學術界和社會實踐中的普遍提法。它另外的叫法還有“簡政放權”“放權”“讓權”“還權”“賦權”“增權”“權力下放”等。其中，“簡政放權”是政府層面的正式提法。在康曉光的《權力的轉移——轉型時期中國權力格局的變遷》一書中，初步探討了政治、經濟、社會三大領域之間，權力分布格局的變化過程[1]。這一研究從宏觀歷史演變的角度，闡述了國家與社會之間的權力結構變化，是對權力轉移的理論先聲，然而，它還未深入到更具體的實踐前沿細節發生的改革過程。2013年3月10日，《國務院機構改革和職能轉變方案》發布，這是改革開放以來，中國推進的第七次簡政放權改革，也是2013年以來短短一月內第三次提出簡政放權，改革取得了初步成效，總的來說，“簡政”較易，“放權”難。為何出現這種情況，一是放權涉及權益的根本，推動較難；二是放權的方式較為簡單，使得權力下放效果并不明顯，除了權力下放后管理上難以跟進外，更重要的是，下放的權力能否使社會接得住、用得了。這就涉及到另一個問題，即權力在下放給社會(社會組織)以后，這些權力能否適用于社會組織。自2013年始，國務院先后出臺了多項放權文件，各地政府緊鑼密鼓地進行簡政放權改革，然而，前置審批權下放給社會中介組織后，由于缺乏監管，造成亂收費、壟斷經營、操作不規范等問題，吃掉了政府改革的紅利。在2015年的海南兩會上，海南省人大代表向簡政放權“怪象”開炮：“一個建設項目，從拿地到拿證，要經過24個中介機構的‘關卡’、送審48個評估報告，要想加快審批，就得塞‘加班費’！”[2]2014年6月，在國務院簡政放權改革例行記者招待會上，李克強總理強調：“行政審批制度改革不是簡單‘放權’了事，改為備案制的，更要加強事中事后監管。‘放’是放活，而不是放任；‘管’要管好，而不是管死。”，“轉變政府職能的核心要義，是要切實做好‘放管’結合。”[3]

因此，“權力轉移”概念的應用已經難以適應現實的需要，必須對其進行與時俱進的“變革”。“權力變移”的提出正是這一新形勢下需要的名詞產物。權力變移是“權力轉移”與“權力轉變”含義的結合體。李克強總理在2013夏季達沃斯論壇上表示，新一屆政府做的第一件大事，就是以轉變政府職能為核心，大力推進行政管理體制改革。從某種意義上，轉變政府職能是對“權力轉變”的第一層含義要求，也預示了“權力變移”的必要性和現實性。但是，轉變政府職能還只是政府單方面的作為，政府職能轉變后，其職能放給誰，怎么放，放下后怎么接，怎么用？又是簡政放權面臨的新的難題。有學者指出，政府不僅是“放權”，更應該是“還權”，并建立權力責任機制[4]。政府還權于社會是應有之義，但新的問題又提出來，政府可以還權，但這些權力還成之后，社會能否適應，能否用得了？政府還的權是社會真正應該有的權嗎？一系列問題追問，給予政府放權提出了新的要求，即必須變權，因為政府所放下的權，是政府本來使用的權，它的一系列特征、要件，以及使用的外在環境都是政府的所屬范疇，如果將其直接放給社會，社會能否接得住，用的上手？綜上所述，無論從理論層面還是現實角度，提出“權力變移”是“權力放權過程中，同時對權力進行相應改變，使轉變后的權力是真正為社會‘量身定做’的權力”這一新含義十分必要。

托夫勒(美，Toffler)在其所著《權力變移》中較早闡述了科技信息發展所帶來的權力革命，權力開始不斷向社會逆增和轉移，其中“變移”也首次在本書中提出[5]。中國學者包心鑒第一次論述了“權力變移”概念，在《改革高度集權的管理體制：權力變移的關鍵》一書中，指出“只有通過對高度集權體制的深度改革，實現公共權力在國家與社會之間的合理配置，逐步完善社會自我管理、自我發育、自我發展的良性運行機制，以及社會對國家權力的制約、監督機制，才能創造社會逐步收回國家權力的條件，有效保證國家機器‘社會公仆’的角色?！盵6]然而，包心鑒教授并沒有對“變移”的具體內涵進行拓展闡述。其后，呂慶春在《市場轉型期經濟與行政權力的變移》、王昉荔在《網絡技術對權力變移的影響》[7]中相繼提出了“權力變移”概念，但仍是突出其“轉”的含義，本文試圖在以上研究基礎上，著重以“變”的視角，觀察當前政社分開的路徑，探索適合社會(組織)運用的權力體系。仔細分析“權力變移”應該包含以下層面的意思：一是政府“放權”，政府不該管的不要管；二是政府“還權”，將本屬于社會，且社會可以直接拿來用的權力還給社會；三是政府“變權”，將不符合社會實際，但應必須還給社會的權力進行相應改變，使之符合社會實際所用；四是“育權”，政府所放的權力只是社會應有權力中的一部分，還有相當部分權力需要政府“培育”或者社會“培育”；如果將含義進一步擴展，“權力變移”還應包括社會向政府的反向“賦權”。這一含義在高奇琦所著《國外政黨與公民社會的關系——以歐美和東亞為例》[8]一書中的“構建中國執政黨與公民社會關系的雙向賦權模式”內容里，予以了詳細闡述。因此，“權力變移”概念是結合當前各種“放權”提法的綜合考慮。

二、權力變移的路徑

權力變移要素的構建包括以下方面的路徑：社會組織權力法律基礎、社會組織權力價值邊界、社會組織權力市場契約、社會組織權力主體培育。

1.首先是社會組織權力的法律基礎。英國學者馬克·尼奧克里爾斯在《管理市民社會》一書中指出：“法律的構建和調解的不僅是作為公民的個體主體，而且是作為階級分立對立雙方權力集體主體”[9]。可見，法律不僅是一種控制權力的工具，它還可以塑造一種權力，或一種權力主體，同時，它也可以保障一種權力的行使，因而法律的功能是多樣性的，對于社會組織權力的形成及維護有一種基礎性作用。胡水君在《法律與社會權力》一書中也指出中國應“從政治型社會權力向法律型社會權力轉化”[10]。當前，中國社會權力還處于萌芽狀態，政治色彩濃厚，應在“去政治化”基礎上，加強法律建設，為社會權力奠定成長基礎。一是推進軟法建設。軟法在中國學術界還是一個比較新的詞匯，軟法最初出現于國際法，后流行于歐盟，現在加拿大、美國、澳大利亞等國的法律書中日益受到關注，目前，對它還沒有一個明確的定義，國外有學者將其描述成為一種沒有拘束力的準法律法規體系，或者說約束力在一定程度上弱于傳統“硬法”，或者將其界定為與“硬法”相輔相成的行為規范體系，主要依靠共同體的威信，信譽和輿論來保障，其表達形式為“自我規制”“志愿規制”“合作規制”等[11]。如果說硬法是國家正式出臺發布的法律法規文件，“軟法”則是社會上非正式的隱性存在于社會交往活動中的規范約束或約定習俗。“軟法”由于其根植于社會，適用于社會群體之中，因而為社會權力提供了法律“效義”的制度規章，它對社會權力起到一種承認、保護和規范作用。當前，中國“軟法”更多地表現于宗族、家庭和村落，傳統的家教、傳統習俗等陳舊“案例”，不具備現代性的契約或法律精神，在未來的軟法建設中應注重以下原則，“從主體上，軟法規則形成主體具有多樣性，即可能是政府，也可能是社會組織或公民，在效力上，一般不具有硬法那樣的強制制裁性法律后果，而更多的是自律和激勵性規定。在內容上，開放機制和協調機制是主要方式，在實施原則上，以“自由為體、為用”，兼顧公益與利益、公平與效率，建構適宜的社會權力成長的軟法體系。在軟法體系作為保障性基礎以外，還應建構社會組織權力的實體法律，首先由國家出臺《社會組織法》，以代替現有的《社團管理條例》，從實體上真正實現社會組織的獨有法律地位和國家層面的重要位置，在《社會組織法》中應明確社會組織的基本權力、權利、性質，以及實施的程序原則等。由于社會組織分類多樣，各類社會組織有著不同的背景、特征和組織形式，因此，《社會組織法》還應在其中詳細的規范各類社會組織的不同權力，甚或制定專門的“子法”，以明確不同社會組織的權力范疇。

除了將社會組織權力作為獨立行使民主管理內部事務和做出決策的法律規范以外，還應考慮將其納入公共權力范疇，即將其納入公法的規則范圍。因為社會組織除了管理內部事務外，還以公共(益)目的與政府或企業乃至其他部門產生往來關系，這種關系的調整就超出了社會組織章程的約束范疇，需用統一的公共法律進行調節。此外，它還有另外兩種優點：一是通過公法對社會組織的權力進行規范，可以為其正確的行使權力提供法律依據和保障，從而保證社會組織在依據章程進行管理活動時的有效性和權威性；二是當社會組織參與社會管理，行使一定公權力，事實上造成了一種與被管理者之間的不平等關系時，公法(行政法)可從中約束規范強者權力，保護弱者合法權益。當社會組織與組織成員或者社會公眾產生矛盾時，可以通過行政訴訟的途徑加以解決。同時，由于社會組織與政府相對獨立，故認為不宜通過行政復議的方式來解決由此類權力產生的沖突和矛盾。鑒于中國目前社會組織發展狀況和司法效率等因素，可考慮在司法途徑解決前，政府作為法律地位平等的第三方對當事雙方爭議實施調解。公法對社會組織權力的約束和規范及與其他社會主體的關系協調，使社會組織權力有了法律基礎依據，同時也促使其健康規范發展，不至于因與其他權力的沖突或爭議造成流變，這實際上是一種“約束下的保護”。當然，社會組織權力還應有相應的救濟機制，當這種權力受到侵害或者干擾時，有專門的救濟法律或機構及時實施救助。一般情況下包括行政救濟、司法救濟與社會救濟，在此只論述與法律相關的救濟，其中，行政救濟的法律關照則加強了對社會組織提起行政復議的權利的保障。通過行政復議及時發現和撤銷對社會組織做出的具體行政行為的錯誤，及時對給社會組織造成的損害予以補償。司法救濟則在賦予社會組織獨立的訴訟權力的同時，將涉及社會組織和組織成員的一切利益的爭議案件，納入法院審判權之中。另外，要發揮法院在民事案件、刑事附帶民事案件及行政案件中的中立調節作用，保證各方權益的公正平衡，在對行政規章中的社會組織法律文件，法院也具有審責權和私法建議權等以維護社會組織的權力。社會救濟的相關法律關照主要體現于充分發揮各種法律援助組織對社會組織的救濟作用。

2.社會組織權力的價值邊界。社會組織的權力有著深厚的價值基礎，作為社會治理主體的社會組織與其他主體一樣享有共同治理社會的權力。權力的價值基礎主要來自于公民社會價值要素，以及與之相關的自由、民主、平等、正義等價值要素。作為公民社會重要載體的社會組織在國家治理中有著重要的權力位置。馬克思在批評恩格爾“國家高于市民社會”理論的基礎上指出：“實際上，家庭和市民社會是國家的前提，它們才是真正的活動者”[12]250-251。同時，“家庭與市民社會是國家真正的構成部分，是意志所具有的精神實在性，它們是國家存在的方式?！盵12]251其他學者也相繼提出了公民社會與國家權力的關系理念，托克維爾提出了“公民社會制衡國家理論”，主張保持一個活躍的、警覺的、強有力的由各種非官方組成的公民社會來監督和制約國家。托馬斯·潘恩與阿拉托提出了“公民社會對抗國家理論”，并將東歐顏色革命中的波蘭社會運動稱之為“公民社會反抗國家”的興起。另外，還有許多學者在國家與公民社會之間實現合理的權力配置、兩者獨立自主運行的基礎上分別提出了“公民社會與國家共生共強”“公民社會與國家合作互補理論”“公民社會參與國家理論”[13]，在自由、民主、正義等價值觀念方面，也為社會組織權力的成長輸入了新鮮血液。西方馬克思主義者認為，社會組織及個人的真正自由或更大意義上的自由，只是在取得對國家權力的主動性或自我優先發展權的時候，才得以真正與國家發生自由關系。柏林在《兩種自由觀》中提出了“積極自由”。積極自由要求，社會組織在獨立的前提下向國家嵌入，“使得國家必須擠出更多的權力讓于社會組織，只有如此社會組織才不用沉浸于享受自由散漫性的醉歡而將權力拱手讓給權威者”[14]。在自由為社會組織設置權力的基本前提條件下，民主也為這種權力多了一份制度保障，“協商民主”或“審議民主”的提出，要求社會組織可以在國家的重大公共政策中顯示出自己的聲音，而卡羅爾·佩特曼(Karole Patoman)與C.B.麥克弗森(C.B.Macpherson)的“參與民主”更是以社會組織直接親自參與政府公務來作為回應，其后的程序民主、憲政民主和平衡民主為社會組織參與政務和社會治理增添了更多實際制度上的操作與保障。然而，自由與民主的理念要么使社會組織權力過于極端，要么過于保守，這就需要另一種理念——正義來進行平衡。羅爾斯提出的“公平正義”以“正義首要性原則”和“差異原則”[15]，糾正了邊沁、密爾、休謨等人的“功利主義”的“最大化原則”，以及諾齊克、瓦爾澤的“正義”的“自由至上性原則”。他首先提出：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕和修正，同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造和廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。”[16]同時，羅爾斯還賦予社會組織更多的期望，社會組織應以堅定的獨立視角，為維護公眾利益與國家保持一種公平的張力，從而體現社會組織為社會代言的重要角色。

權力實施的基礎是必須有相應的責任為前提條件，即權力如何能夠得到認同，保證它的合法性，就必須使其在一定責任要素和制度約束下陽光運行，社會組織雖然代表了普通民眾的利益，在追求民主平等，自由的公共價值方面具有重要意義。但社會組織也有著自身的利益訴求，當它代表組織成員或組織本身空間利益的時候，難免與公共利益發生錯位差異，從而導致沖突與矛盾。這就要求社會組織的權力行使應更多體現在“公共性”的名義之下，廖月琴指出：“對于社會組織發展來說，如何在追求自身價值理想的同時承擔具有公共性社會角色乃是一個不容回避的問題。”[17]因為“公共性”是促成當代社會團結的重要機制，對于抵御市場經濟背景下個體工具主義的快速擴張有著實質性的意義，是使個體得到超越狹隘的自我而關注公共生活的立基所在；還是形塑現代國家與民眾間良性相倚，互為“監督”新格局的重要條件[18]。特別是在當前市場經濟發軔，政府向市場和社會組織大量放權，但相應的社會組織制度及維護公共利益的制度規則還沒有完全建立起來的時候，這勢必會給社會組織權力非正常行使提供了“空間”，尤其在科學技術發展后，以網絡社會為代表的新公共群體的興起，以自身的分散性、虛擬性和傳播多向性和遠程性等特點，給政府和社會治理帶來了挑戰，在這種情況下，制度跟進和彌補將成為未來國家必須面對的重要任務。然而，社會組織權力的正確行使，除了加強社會組織管理制度的建設外，更重要的是培育公民的道德意識，特別是權利范疇的公民政治道德。當前，對“官員”政治道德的要求，已十分普遍，但對普通公民在參與政治或公共活動中的權利道德約束，卻尤為貧乏，幾乎沒有提到正規層面。隨著民主進程的推進和民眾利益訴求的擴大，這種公民政治參與的道德要求，也勢必成為未來各方關注的焦點，比如，在結社、表達、選舉、監督、決策、管理乃至聽證、陪審、信訪、網絡問政，以及各種公共場所的社會活動中，各種非理性的參與問題和事件層出不窮，尤其群體性事件和網絡中的誹謗攻擊更是社會治安的焦點。因此，加強公民政治參與及公共活動中的權利道德建設，以適應政治民主發展和社會利益訴求多元沖突的化解，是當前迫切需要論證和完善的。

3.社會組織權力的市場契約。經濟學家卡爾·波蘭尼在其《大轉型：我們的時代的政治與經濟起源》一書中指出，市場經濟體系“意味著要讓社會的運轉從屬于市場，意味著社會必須按照得以讓市場經濟體系良性運轉的方式來形塑自身”[19]。市場經濟成為了社會發展的前提，并且成為社會運作的基本保障。這種強大的市場力量，不僅對社會規則產生了影響，甚至對社會政治的核心領域——“權力”也起到了重塑作用。張銘在分析各國權力演變路徑時指出：“一方面，中古社會呈離散的分割的權力格局，到近代之初出現了匯聚與集中化的趨勢；另一方面，在權力集中達到一定程度之后，政治上又往往出現對這種集中權力進行限制的反向運動。”張銘將這種現象稱之為“權力悖論”，并指出，大凡能夠及時化解“權力悖論”的那些國家，如英、美、北歐等國便在現代化之路上一路高歌，而在化解“權力悖論”中處置失當的國家，如法、俄等國則承受著社會結構的長期反復震蕩，至于德、日等試圖回避化解這一悖論的國家，則很容易導致內部政治“走火入魔”。而“權力悖論”的真正化解并不依賴于國家對政治的優化安排，它必須借助于市場經濟的外在強大動力，“也正是市場經濟在近現代的異軍突起，才對以往時代中的一切呈現出碎片化的權力體系提出了整合與重組的要求，才對無法提供轉型社會以穩定底線秩序的權力提出了強化的要求；也正是市場經濟的進一步發展又提出了對于業已集中與加強的、有走向專斷化的權力進行了有效規制的要求”[20]。所有這一切市場經濟的力量核心，便是市場經濟中的“契約原則”，它在完成市場經濟的使命中，無形將這一原則注入了社會的血液，并規制著社會的健康運轉，也正是在這一要求下，社會組織權力得以成為制約政府等的強勢權力，有效平衡著市場中的各種力量，以實現市場交易與合作的公平與效益?？偨Y這一市場契約對權力重塑的演變歷程可以發現，存在一種國家的“自利→互利→民主→正義”的清晰脈絡。

在“利”與“義”的取舍權衡上，“義”在中國的歷史長河中向來是占絕對優勢地位的，“利”是低俗、卑下，小人作為；“義”是忠誠大愛，君子之風。而這種利與義的比較，背后的實質是一種國家壓倒個體的理論支撐。這種比較將理論上的優勢化作忠君、愛國的精神支柱和教導原則。近代以來最典型的一次啟蒙運動——新文化運動，追求的是個體自由解放，民主文明的進步，然而，這僅有的一點“自由”光亮，卻也被無限“救亡”的“國家至上”“民族主義”淹沒得泣聲一片。直到改革開放后，市場經濟的興起，以“保護私有財產”為基準的市場原則和法律文規才正式確立了“自利”的合法性。盡管“自利”并未消除本身的劣性。但這種“必要的惡”，無形之中對于國家專制主義是最有力的回擊武器。自此，正如馬克思所說：“人真正才認識到自己是人”，這是一切國家或社會整體繁榮與發達的基礎，也是維護個體幸福與自由的前提要素，然而，正如前所述，自利有其自身的“劣性”，這種“劣性”并不會因人而異，它是每個人的特性，包括強勢者，也包括弱勢者，這就是自利的異化形式：“優勢自利”與“劣勢自利”之分。兩者共同的本質是有著“自利”之心，不同之處則是兩種自利之體，由于占有資源、資本、權力或地位的不同，在為“一己之私”謀利時，產生了強大反差，由此，優勢自利者無條件地從劣勢自利者身上獲得了利益，這也是馬克思所描述的“階級”的另一種政治化稱謂[21]。但劣勢自利者并不甘心，除了沒有絕對把握獲取自己的應得之外，市場便從中起著一種均衡作用，因為市場會以“劣勢自利者”的不配合，不接受，或不交易、不參與來應對這種不公，從而使社會總體效益下降，優勢自利者無論如何加大投資力度，也難以挽回總量經濟的下滑，這就逼迫優勢自利者向劣勢自利者做出讓步。孫國峰認為：“我們必須承認自利的存在，它是社會發展的‘最終動力’，只不過應該在自利基礎上建立完全互動的制度體系。我們可以將互利理解為自利追求最大化時的約束條件，沒有這些約束條件，失去控制的自利就將導致對整體社會資源的浪費?！盵22]因而市場經濟要想實現最大效用函數，就必須使每位參與市場交易之人，都有利“可圖”，這就是“互利”對“自利”的發展。如果說“自利”為社會組織能夠在社會治理或社會分配中占有一席之地，那么“互利”的提出，便為其提供了獲得利益的途徑和條件。市場正是以一種“無形之手”來撥平國家或強勢權力與社會或社會組織權力之間的差異，但這只是還處于不成熟狀態。在中國改革的初期，市場經濟仍未完善，所謂“自利”的原則往往成為自利者牟利的借口工具。首先是政府與社會組織合謀。大量的政府官員或退休官員在社會組織中兼任要職，某些社會組織成為政府或事業單位分化后的代理機構，承擔著政府某些社會管理職能。其次與“壟斷性社會組織”合謀。某些行業協會被少數國有大企業操縱，內部中小企業根本沒有發言權，成為組織內大型企業牟利的工具。另外，某些社會組織的牟利合謀，“他們(協會)也許僅僅是將自治作為一種掩蓋其自身利益保護的門面，自治通過限制進入而被使用作為反競爭的設置”[23]。王蓓蓓對此指出：“行業協會就此掌握著‘重復博弈’的懲罰性措施，更能克服‘集體行動’的困境”企業更趨向于合作，一旦企業處于激烈的市場競爭或環境影響之中，行業協會就立即把自身的協商功能轉化為合謀行為，通過民主程序用自己的偏好來取代公共偏好，損害社會整體利益[24]。因此，互利的真正體現是在其市場價值，還應用市場契約精神即經濟民主進行協調，“互利這種權力的完全回歸，必須形成擁有個體所有權的不同自利之間的力量制衡……換句話說，體現互利的公共權力必須要求國家這個載體獨立于任何自利之上，它所面臨的主要問題是如何設置一個控制其代理者由自利向純粹自利轉化的機制”[25]。然而，民主并不是萬能的，民主也有失靈的時候。它給予社會組織和國家及企業之間相互合作的平衡工具，成為實現真正平等的終極策略，尤其是以“多數民主”壓倒“少數民主”的所謂“少數服從多數”往往成為民主體現的借口而忽視或侵犯弱者利益，因此，我們最后要做的是必須賦予弱者(社會組織)權力，使它具有與國家相抗衡，能夠抵制國家政策不當干預的能力。此外，在民主機制內部注入“正義”的制度保障，在保證國家、企業、社會組織之間平等之外，還應對弱者——社會組織以適當的政策傾斜、法律保護，以及制度救濟?？梢妵摇白岳ダ裰鳌x”的發展歷程，逐步構建起市場契約精神的結果框架，也成為社會組織權力存在及完善的重要支撐。

4.社會組織權力的主體培育。權力的實施必須有“可靠”的主體保障，所謂可靠，這里是指主體本身有實際的能力，有一定的實力，以及對任務的承受力、對外界環境的適應力和對突發問題的反應力，這都是權力能夠正常實施的必要條件。本文將從社會組織本體能力建設與客體外在環境要素，即政策激勵、法律教化、制度保障，改革驅動、市場培育及文化基礎等方面展開探討。首先是社會組織能力建設?！吧鐣M織能力即社會組織利用資源形成和制定組織愿景，戰略、使命和目標，并有效實施組織的愿景，戰略、使命和目標，為社會提供非營利性質(包括公益性和互益性)的產品和服務，形成組織與環境的良性互動，獲得競爭優勢，確保組織在可持續發展過程中體現出來的潛能和素質?！盵26]一般情況下，它包括四個能力的維度：一是使命、愿景與戰略規劃能力；二是治理結構與領導能力；三是行政及財務管理能力；四是資源管理能力。另外，它還可能包括公益營銷與公關能力，項目管理能力和公信力管理能力等。因此，社會組織的能力建設也應圍繞以上幾個方面展開，這就需要一個社會組織應是學習型的社會組織和制度規范型的社會組織，同時，它還應是一個創新型的社會組織和發展型的社會組織，在塑造這些種類社會組織的同時，也要逐漸建構起社會組織能力的基本架構，并以此為基礎不斷提升。其次是法律教化作用。法律有著規范作用，法律的精神和教義在其形成和實施過程中，對社會組織起到一種引導和培育作用，法律本身就是一種對社會或國家制度的安排，在這種制度設計中，法律將以選擇的方式對社會各種主體進行優化組合及關系調整或者存去取舍，這無疑都對社會組織的存在與發展及角色定位產生了重要影響，至于法律隱含的民主、自由、平等和保護作用。英國政治學者馬克·尼奧克里爾斯曾經指出：“法律所構建和調解的不僅是作為公民的個體主體，而且是作為階級分立對立雙方權力的集體主體”，法律因此從國家高度的名義在權力主體之間進行權力優化安排，并以權力的形式來塑造和扶持社會組織的壯大發展。他同時強調，國家應將法律看作一種管理手段，以管理名義將法律作為培育和影響社會組織的重要工具?！胺珊凸芾硎且环N媒介，通過這種媒介，國家建構調整編排和隔離市民社會的機體，無論是人的身體還是非人的機體。法律和管理之所以重要，是因為它們不僅僅是‘上層建筑’。與粗鄙的基礎——上層建筑分析方法不同，法律如同國家一樣，最好被理解為在一種總體性中的依存因素，但該因素建構了這種總體性特征，這是一種服從于持續斗爭的總體性?！盵27]再次是制度保障作用。社會組織能夠順利成長和其功能正常發揮，都需要有合理的制度保障，這種制度從宏觀層面來講就是政治體制，這種體制允許并鼓勵社會組織的存在發展；從微觀層面則是針對社會組織的具體制度要求是否合理健全。從第一個層面來說，黨和政府已經明確了社會組織在國家與社會治理中的合法地位，并承認其承擔的重要職責。然而，從具體微觀制度層面卻不樂觀。俞可平將其總結為“制度剩余與制度匱乏并存”，“一方面關于民間組織的許多規定大量重復、交叉和繁瑣，從國務院、民政部到各部委聯合下發的社會組織管理規定，從中央到地方各級部門單獨分別制定的對本區域管轄范圍內社會組織的規定，從民政主管部門到業務主管部門規定，從政府到黨委各級部門制定的管理規定，由此造成了制度多頭制定，多層制定，制度間缺乏銜接溝通，不僅重復性強，而且有些地方還存在沖突，這無疑為社會組織管理帶來了麻煩”。另一方面，“在制度剩余的同時，民間組織的管理又存在著許多‘真空’地帶，一是缺乏管理民間組織的一般性法律，二是缺乏針對性和操作性的法規，三是現行的一些管理條例在實際生活中已經較難適用”，制度的匱乏更不利于社會組織的健康發展，社會組織常常在工作中遇到復雜性、敏感性，或者出現與其他主體發生矛盾需調節時，無相關制度可以遵循的情況。俞可平指出：“當前我國社會組織的實際發現空間已經遠遠超出了其制度空間(這里所說的‘制度空間’就是按照民間組織管理法規合法存在的空間；‘實際空間’即是民間組織現實存在空間)，一個典型的例證就是，社會組織實際存在的民間數量，已經遠遠多于政府主管部門正式登記在冊的數量?！盵28]可見，在中國，制度還未能起到真正的引導和培育作用，這就需要完善和健全相關社會組織的制度法規，理順各管理主體間制度制定的系統性和銜接性，增強制度在社會組織發展中的指導性作用。除制度性規范外，我們還應制定一些積極的政策，以政策的激勵效應來鼓勵和推動社會組織的發展。政策激勵一般可分為合法性激勵、資源性激勵和選擇性激勵等。合法性激勵又可分為政治合法性、行政合法性與社會合法性三種不同層次的要求，其中，政治合法性是賦予社會組織政治上的認可，允許社會組織在現有的政治體制內活動。行政合法性是認同社會組織在社會治理中的積極角色，認同其與政府目標的一致性，從而與政府展開合作。社會合法性則是民眾、風俗、文化等方面對社會組織的心理認同，承認其是社會必要的組成部分。因而合法性激勵是對社會組織政策激勵的首要前提，而不同層次的合法性要求是對社會組織逐步深入的促進機制。另外，資源性激勵是政府用資金補助或招標購買等方式來扶持激勵社會組織發展的有效方式。當前這種方式已成為社會組織管理方式轉變與政府職能轉變的重要議題，各種形式的購買服務方式也應運而生，如蘇州的“公益創投”項目，中央對農民工維權組織的“中央彩票基金項目”等都取得了顯著成效。但目前部分地區(上海、北京、重慶)的政社分離改革，由于政府急劇從社會組織事務中撤出，致使社會組織的辦公場所、人員構成、資金來源都受到較大程度的影響，尤其對那些非經濟行業類的社會組織，由于無一定資金支持來源，從而給這些社會組織帶來了較大的經濟壓力。因此，在實施政社分開改革的同時，政府應保持對社會組織一定的資源性激勵措施，使其在獲得獨立工作的同時，也有充分的資源來維持組織的可持續發展。以上法律教化、制度保障和政策激勵如果說是政府的社會責任要求，那么，另一種社會組織發展的重要環境動力——市場，也起著不可忽視的作用。由于中西方公民社會發展歷程的不同，一般情況下，西方國家公民社會與市場經濟同步成熟，且互為前提條件，而中國的公民社會則是在市場經濟推動下發生的，因此，市場經濟對于中國公民社會的發展有著更為不同尋常的作用。在中國，一般市場經濟發展較快的地方，社會組織發展也較快，如東部沿海地區，以溫州市為例，情況則更為特殊，徐令義在《溫州實驗區發展態勢》一書中指出：“溫州的重商和功利精神、社會自治傳統是商會發展的重要社會基礎。這種傳統使得民間組織擁有廣泛的社會生存空間。而在歷史上產生的重商精神和功利思想，奠定了溫州人重實際、講實利、求實效的思想文化基礎，這種傳統使溫州企業家不但能夠大膽地突破體制界限，做出理性的制度安排，進行行業組織創新[29]。溫州現象不僅體現了市場經濟政策給予社會組織發展帶來的利好，同時，溫州人的經濟頭腦、市場意識，也無疑賦予了其較其他地區發展更多的主動性和先行性。另外，還有一種“客家人”現象，歷史上的客家人由于遷至南方后，在與當地居民的資源分配中占有劣勢，很多客家人由于土地欠缺，只有從事“生意”的行當，而在當時的中國，“經商”被視為一種低等的行業。改革開放后，隨著中國政策形勢的轉變，帶給傳統以經商為生的客家人以重大的發展轉機，在廣東、福建、浙江等客家人聚集較多的地方，市場經濟也在此先行發展，社會組織在這些地區的發展也較為興盛。如果說市場培育是市場組織重要的外在社會推力，那么文化環境的塑造就是社會組織能夠順利成長的重要因素。文化雖然在推動社會組織發展中起到的是一種慢效應，但如果缺乏相應的文化支撐，或者存在文化上的沖突，公民社會則必然從根本上無法得到真正發展。作為社會主導者和治理決策者的國家，定位上應該以改革的姿態，推動以上要素的形成和鞏固?！案母矧寗印睂⒁陨弦卣w推進，起到了聯動效應，并在某些環節重點突破、引領發展。應該說，“改革”是當前社會組織培育各種環節及要素的重要路徑選擇，應該堅持不懈地推動前進。

三、進一步討論

“權力轉移”是一個短期內實施的改革戰略策略，“權力變移”則是基于事物基本發展規律的長期性、階段性的科學發展觀。它將權力轉移單純的“放”，發展為注重“放、管、用”結合的效果。通過長期性積累來突破舊體制的束縛，并逐步實現新制度體系的建立。它以時間換空間的策略，通過階段性發展過程、迂回上升的發展路徑，實現社會組織權力的真正確立。但是，越是宏觀性和根本性的戰略發展，越要考慮其發展的方向性和趨勢。在短期性戰略策略“權力轉移”的實施中，實施者可以及時發現問題，予以糾正，但在“權力變移”過程中，因為涉及根本性權力的培育和權力結構的重組，一旦改變就很難進行改動，因此，在“權力變移”的初始階段，必須確定權力變移的正確方向，嚴格按照中國特色社會主義道路的制度演進路徑和模式。在“權力變移”的中期階段，建立改革跟蹤機制和糾錯機制，及時發現變移中的問題，糾正并總結原因，避免新的問題的蔓延擴散。在“權力變移”的后期階段，將前期操作性的策略和戰略行動，上升到制度化層面，并通過法律的形式進行規范。

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[責任編輯：王雅莉]

2016-10-15

國家社會科學基金項目“新形勢下我國社會組織界別協商建設研究”(15BZZ075)；教育部人文社會科學青年項目“善治圖景下政社分開與社團管理創新研究(13XJC810001)”

王棟(1979—)，男，山東淄博人，副教授，政治學博士，從事社會組織與社會治理研究；喬耀章(1954—)，男，江蘇揚州人，教授，博士生導師，從事政府理論研究。

D035.1

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1007-4937(2017)01-0028-08