政府職能轉變視域下簡政放權保障機制研究

蔣 澤 楓

(通化師范學院 思想政治理論課教研部，吉林 通化 134002)

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·政治文明研究·

政府職能轉變視域下簡政放權保障機制研究

蔣 澤 楓

(通化師范學院 思想政治理論課教研部，吉林 通化 134002)

簡政放權是一場“觸及利益”的改革，知易行難，在現實中阻力重重，究其原因主要在于地方政府和基層單位對簡政放權內涵缺乏深刻理解，缺少相關的制度支撐，監督、考評力度不夠等因素，這也致使地方政府和基層單位對國家簡政放權改革的兩個關鍵點——“管”和“放”的執行和落實不到位，嚴重影響了簡政放權的進程和實施效果。鑒于此，在政府職能轉變的大背景下，著力從思想、制度、監督、法治、預警、考評六個方面構建簡政放權保障機制，對正確處理好“放”和“管”的關系，推進自上而下的簡政放權改革具有重要的現實意義。

政府職能轉變；簡政放權；權力轉移

“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。”一語道出了中國兩千多年封建統治的本質。然而，隨著社會日新月異的變化，過去那種政府統籌一切、管理一切的思路已經無法適應當下社會的發展。當前，中國經濟發展正處于轉型的關鍵時期，轉變政府職能是當前形勢下穩增長、控通脹、防風險，保持經濟持續健康發展的迫切需要和重大舉措，是經濟社會發展到這一階段的客觀要求。而“簡政放權”作為全面深化改革的“先手棋”，是轉變政府職能的“當頭炮”，是釋放改革紅利、打造中國經濟升級版的重要一招[1]。簡政放權既是增強政府治理、建設現代政府的內在要求，也是提升政府公信力、執行力和權威性，更好服務人民群眾的有效保障。2013年3月14日，黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，這表明新一屆政府通過簡政放權，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府的改革方向和目標。之后，國家采取了一系列行之有效的措施，僅在2015年，國務院就發布關于簡政放權的文件達55個，國務院常務會議超過1/3的主要議題涉及簡政放權，全面清理了453項非行政許可審批事項，取消了62項中央指定地方實施的行政審批事項，改革紅利已逐漸顯現。

雖然各級政府下了很大力氣，但“中梗阻”現象仍然大量存在，“國務院都過河了，地方政府還在摸石頭”，“簡政放權，中央熱，下面涼，上下有‘溫差’，執行過程走了樣”。地方政府和基層單位對簡政放權內涵缺乏深刻理解，缺少必要的制度支撐，監督、考評力度不夠等諸多因素，直接導致地方政府和基層單位對國家簡政放權改革的兩個關鍵點——“管”和“放”執行和落實不到位，嚴重影響了簡政放權的進程和實施效果。鑒于此，著力從思想、制度、監督、法治、預警、考評六個方面構建簡政放權保障機制，對正確處理好“放”和“管”關系，推進自上而下的簡政放權改革，有著重要的現實意義。

一、思想保障：強化內涵認識，確保思想意識先行

1.明確簡政放權的歷史文化淵源

國家治理體系和治理能力現代化離不開歷史文化傳統，中華文化是國家治理體系和治理能力現代化的思想基礎。習近平同志說過：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。中國今天建立的國家治理體系，是在中國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。”[2]簡政放權思想正是繼承了中國傳統儒道思想的精華，既體現了道家“無為而治”的陰柔之術，又體現了儒家積極有為的剛健之美。

早在春秋時期，道家創始人老子就提出了著名的“無為而治”的思想，強調“無為而無不為”。這是一種遵循社會發展規律，形成被管理者參與管理的思想。其根本理念是為公眾創造一個寬松的社會環境，即政府要遵守“謙下不爭”的自律規范，不與民爭利，注重“君無為而臣有為”的管理方式,讓民眾積極參與社會管理。無疑，從實施內容和實際效果來看，簡政放權改革正是“無為而治”理念的一種體現。實際上，無為而治的“無為”，決不是放任不管，一無所為，而是精簡體制，創新方式，尊重規律，減少阻礙。寬松政策的建立，利好政策的制定都是在為“無為”提供條件，保證群眾參與的能力和權利，保證實現利益的最大化、便民的最優化。黨和政府的簡政放權是大道至簡的“無為而治”，是轉變政府職能，提升社會效率，實現優化民生的“有為”之舉。

儒家經典《論語》堪稱中國傳統文化的精華，昔日有北宋趙普半部論語治天下之說。而今簡政放權理念在儒家經典《論語·雍也》篇中也似乎可以找到影子。可以說，簡政放權是對其中提及的“居敬而行簡”的完美演繹。《論語·雍也》有一段孔子弟子仲弓評價子桑伯子的話：“居敬而行簡，以臨其民，不亦可乎？”意思是，心里是嚴肅認真的，做事簡約不煩瑣，以這樣的方式治理百姓，不就很好嗎？引申至今，“居敬”，就是作為國家的公務人員，首先要在內心敬畏人民；“行簡”，就是不要用太繁多的東西來擾民。這與簡政放權的理念十分吻合[3]。正如李克強總理所說：“把錯裝在政府身上的手換成市場的手，這是削權，是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺，但這是發展的需要，是人民的愿望”[4]。壯士斷腕式的簡政放權是痛苦的，它所針對的是以往過度控制市場的“傳統”和“慣性”，已被實踐證明了不再適應中國當前及未來的發展需要，因此，必須進行改革、優化和升級。而發展的好、順應民意則必然會贏得人民更大的擁護和愛戴。

當前，簡政放權在推進的過程中出現了一種錯誤的解讀，把簡政搞成了惰政，將放權變成了放任，并認為“居簡而行簡”就是什么都不用管，什么都不用干。其實，《論語·雍也》中這段對話還有下面一句：“居簡而行簡，無乃大簡乎？”這就是說，太“簡”了也不行，就過于簡慢、怠慢，就沒有法度了。因此，在新事物不斷涌現的情況下，手握公權者要時刻慎用權力，不可“任性”。要盡力處理好“放”和“管”的平衡關系，努力提高行政管理水平。李克強總理對此也專門強調：“‘放’是放活，而不是放任；‘管’是管好而不是管死，不能讓老百姓覺得，我們的工作就是在文件上‘畫個圈’就不管了。”也就是說“管放結合”才是出路，穩增長、促改革、調結構、惠民生都是政府的職能，無論程序和形式如何簡化，它對應的政府責任沒有變化。對政府部門來講，簡政放權或許使其利益減少了，但市場活力卻增加了，國家和人民富裕了，意味著政府部門的政績上升了，其有所作為的空間擴大了，這也對應了“居簡而行簡，無乃大簡乎？”的道理[5]。

2.深化對簡政放權內涵的認識

簡政放權的核心是關于“放”和“管”的問題，即“把該放的權放掉”，“把該管的事管好”。

一是準確把握“放”和“管”的基本內涵。首先，需要“把該放的權放掉”。因為市場主體是社會財富的創造者，要發揮市場配置資源的決定性作用，就要進一步打開“政府職能轉變”這扇大門，最大限度減少對生產經營活動、一般投資項目資質資格等的許可審批。發揮地方政府貼近基層的優勢，把由地方實施更有效的審批事項，堅決下放給地方。加快體制機制創新，使企業和產業在公平的市場競爭中優化升級，為轉型提供“源頭活水”。同時，加快企業工商登記等制度改革，大力發展中小微企業和服務業，提供更廣的就業門路和更多的就業機會，從根本上解決就業難的問題。其次，需要“把該管的事管好”。把該管的事管好，需要切實加強市場監管，營造公平競爭的市場環境，對食品、環境、安全生產等領域群眾高度關注、反映強烈的問題，進行重拳打擊，讓不法分子付出代價；需要創新公共服務提供方式，把政府工作重點放在“保基本”上，在非基本的公共服務領域，更多發揮市場和社會組織作用；需要規范行政事項審批，防止滋生腐敗，做到標準明確、程序嚴密、運作透明、制約有效、權責分明；需要政府部門騰出更多的精力抓大事、議長遠、謀全局，增強宏觀調控的針對性、有效性和權威性，堅決完成遏制產能嚴重過剩、行業盲目擴張等硬任務[6]。

二是理順“放”和“管”的辯證關系。“放”的根本前提是“管”，也就是要理順部門職責，監管部門權力。把“放”簡單理解成了撒手不管、放任自流是完全錯誤的。我們只有嚴格管理，合理引導，將部門職責劃分清晰，并充分向社會展示，接受社會監督，才能讓“放”一帆風順。

“管”最終需落實到“放”，也就是要發揮市場作用，精簡行政審批。在“政府全權管理社會”和部分領導干部“官本位”思想的影響下，政府部門干預市場運行，造成了高成本和低效率現象出現，且借“管理”之名進行“尋租”等腐敗問題時有發生。因此，要放就要放得徹底，不該管的不伸手，不該說的不插嘴，才能放得坦坦蕩蕩，放得扎扎實實。

而“放”和“管”看似矛盾，實則不然。貫穿兩者之間的便是以人為本這根線。“放”是為了還政于民，促進公平、提高效率；“管”是為了合理引導、保證透明、防止腐敗。看似殊途陌路，其實異曲同工。只要把握住法治社會這根準繩，真正踐行“法無禁令即可行、法無明令不可為”的信條，就一定能協調好二者之間的關系。

二、制度保障：充分發揮清單制度的規范作用

進一步明確職權范圍和數量是處理好“放”和“管”關系的關鍵環節，即在明確了有哪些權力可以使用的同時，劃定哪些權力需要進行有效監管。行政權力具有擴張性，沒有約束就會出現權力濫用、權力尋租等腐敗異化現象，導致政府職能履行不到位，行政效率低下，市場機制不能充分發揮作用。因此，要以權力清單制度、負面清單制度、問責清單制度、監管清單制度為基本框架，給行政權力打造一個制度的籠子，對其進行制度上的約束，使之科學有效運行。

1.權力清單制度

權力清單制度指政府對自身權力進行梳理、界定、規范化，并以列表清單形式公之于眾，主動接受社會監督，自覺促進依法行政的實踐活動。這種制度的目的是將相關權力事項置于社會監督之下，促進政府行政審批權力的公開化和透明化，督促政府部門依法行政。全面梳理政府權力和責任并進行科學分類，對于不符合社會主義市場經濟要求、于法無據的政府權力，要加以清理并盡快取消。而對于需要保留的權力和法定責任，要向社會公開。

在行政審批管理系統中，權力清單制度是基礎性管理工具，規定了行政審批制度改革的框架和結構。完善權力清單制度，摸清權力家底，規范政府行政權力的使用，做到清單之外無權力[7]。

2.負面清單制度

負面清單制度是政府以清單方式明確列出禁止和限制企業投資經營的行業、領域、項目等，總體按照“非列為禁止即可進入”的原則，將主動權交于市場，最大限度激發市場活力，進一步優化產業投資環境，提升行政效率和資本效率。

在行政審批管理系統中，負面清單制度是核心性工具，是行政審批行為實施的基礎和參照[7]。應進一步削弱和打破部分領域和行業的市場壟斷權，盡量縮短清單條目，降低市場準入門檻，拓寬市場準入空間，賦予不同市場主體以同等的準入待遇，從而實現清單之外無禁區。

3.責任清單制度

簡政放權并不意味著政府從此可以做“甩手掌柜”，要從問責程序、問責過程、問責主體和對象、行政問責的可操作性等方面進行構建問責清單制度。根據權責對等原則確定問責事由，把行政不作為和濫用職權、玩忽職守等違法行政行為一起納入問責范圍。

4.監管清單制度

監管清單制度旨在解決行政審批改革后的監管事項，杜絕政府職能缺位、越位和錯位等問題，重在厘清部門監管職責，界定政府各部門之間權力運行的界限，通過清單形式公布不同行政事項的監管主體與責任。在行政審批管理系統中，問責清單制度和監管清單均屬于保障性工具，是保持行政審批制度改革持續性的關鍵[7]。

清單制度在制定執行過程中要做到兩點：一是為了防止政出多門，清單制度要統一出口。所有清單制度統一由各省按照程序經過廣泛論證，征求意見，最后經由立法機關授權政府發布。二是清單制度要進行定期審查、動態調整。清單一經公布，行政部門不得擅自增減項目，但為了適應新形勢的需要，要根據法律法規和機構職能調整情況，對清單進行定期性審查、修改、完善、確保清單內容有效、與時俱進。對清單制度的審查權力由立法機關負責。其中，保留項目可繼續按原來的渠道實施。增加的項目要進行綜合評審后，經立法機構審核表決通過，再交由政府組織實施。

三、監督保障：建立監管機制，監督權力運行

在推進簡政放權的過程中，清單制度明確了行政權力的法定權限和運行程序，將權力這只猛虎關進籠子里。但為了防止猛虎出籠，還需著力提升監管能力，建立監管機制，監督權力在陽光下健康運行。

1.調整優化結構，整合監管資源，充實一線監管力量

首先，政府部門要將對權力的監管和對權力的使用放在同等重要的位置，在放權的同時，也要對權力的使用負責，要進一步調整優化部門設置和機構編制配置，充實一線監管力量。其次，監督行政權力運行僅僅依靠政府自身力量是遠遠不夠的，要把黨內監督、人大監督、司法監督、政協民主監督、社會輿論監督等監督力量擰成一股繩，形成合力。

2.加強全過程監管

簡政放權后，前期手續變得簡化，而中后期監管的任務卻加重了。在把好事前審批的關卡之外，事中事后監管要求監管人員要主動發現問題，并采取措施。要通過優化流程、創新方法、建立長效機制，把事中事后監管納入制度的軌道。

3.實施全面查找，突出重點監控

在全面查找廉政風險點的過程中突出重點，特別是要加強食品藥品、生產安全、環境保護等涉及人民群眾身體健康和生命安全領域的監管能力。

4.改進監管方式

采用現代技術手段，提高科學監管水平。針對權力清單、負面清單、問責清單、監管清單中確認的行政權力，通過建立數字監察平臺，實現對行政審批權力運行的全程監督、實時監控。

5.加強機關監管文化宣傳

在各級政府內部營造有權必有責、用權受監督、侵權要賠償、違法受追究的濃厚氛圍，牢固樹立公共精神，以提供優質公共服務、維護社會公平正義為己任，不斷強化責任意識和自律意識，使政府真正成為簡政放權、改革創新的守護神。

四、法制保障：在法治軌道上進行簡政放權改革

簡政放權就像一把利劍，把多年來政府管理工作中的許多矛盾和問題更加直接地挑破了。隨著這項改革向縱深發展，諸多涉及利益格局、權力分配的問題及長期形成的管理理念、習慣、思維方式等都將更直接地暴露出來。簡政放權改革及由此延伸出的各領域改革，將更加艱巨復雜，只有更好地運用法治思維和法治方式推進改革，改革才能順利進行，改革的成果才能落地生根[8]。

1.加強理論學習，端正思想觀念

簡政放權改革要符合中國國情，體現中國特色法律法規中的基本精神、制度、規范和要求。但凡重大改革必須有相應法律依據，要嚴格遵守職權法定和公開透明原則，嚴格按照法律程序進行，不省步驟，不缺環節，充分發揮法治對改革的引導、規范、促進和保障作用。只有這樣，簡政放權改革才能不偏離軌道，沿著正確的軌道前進。“改革為主，法治為輔”，“法治只能當后勤，不能干先鋒，只能在幕后，不能在臺前。”“法律的條條框框妨礙和遲滯了改革”等草莽式的改革觀念都是把改革和法治機械地對立起來，不利于改革與法治的內在統一和有機結合，應當及時、堅決地加以糾正。

2.立法引領改革、立法授權改革

十八屆四中全會明確指出，實現立法與改革決策相銜接，做到重大決策于法有據。同時，也要通過立法方式消除改革障礙。當法律已經嚴重滯后于社會發展，就應該及時廢除、修改，不要讓法律法規成為改革的絆腳石。對法律設定的審批事項，經過深入論證、專家評估、多方協調、國務院審議等慎重研究決策過程，可以取消和下放的，國務院均及時向全國人大常委會提出修改法律的議案。對于保留下來的行政審批項目，國務院也提出了規范行政審批行為的措施。對一些難以在面上推開、暫不具備法律修改條件的改革創新，通過法律授權的方式提供支持。

五、預警保障：以問題為導向，著力反饋調整

簡政放權是潤物春雨，需要穩步向前徐徐圖之。近年來，國務院把簡政放權作為全面深化改革的當頭炮，采取了一系列重大改革措施，有效釋放了市場活力，激發了社會創造力。但也出現了一些不可回避的現實問題，通過對這些問題的梳理和反饋，及時進行動態調整，對于全面進行簡政放權改革有著積極的促進作用。

1.預防簡政放權懶政惰政，放任自流

簡政放權需要政府具有一往無前的決心。這一舉動會造成政府官員的權力被稀釋，通過權力進行尋租的空間被擠壓，經由權力交換而來的利益逐漸減少等一系列連鎖反應。因此，有的地方和部門會出現將“簡政”簡單等同于“減政”，“放權”片面等同于“放任”的現象，繼而出現懶政怠政，將權力脫離實際，放任自流、混日子、不作為、得過且過，讓市場陷入混亂的問題。更有一些政府部門，機構設置和辦事流程混亂。這等于把“放”理解成為撒手不管、放任自流，這種錯誤的想法必須被禁止和糾正。

2.預防簡政放權流于表面形式

一是堅決杜絕“放小不放大，放虛不放實”式的改革。有的地方和部門簡政放權不愿意主動“割肉”，工作呈現“放小不放大，放虛不放實”的特點，企圖通過簡單地下放和取消一些社會關注度低、含金量不高的項目來蒙混過關，而真正能夠充分激發市場及其他社會主體活力的權力并未得到真正下放。諸如束縛企業生產經營、影響人民群眾就業、創業、創新的審批事項取消和下放的明顯不夠，釋放社會主體參與社會治理的審批事項取消和下放的明顯不足。

二是堅決杜絕隱性化權力的存在。政府為了保留更多權力，謀取利益，甚至將權力轉化為隱性權力。如第三方中介和非行政許可審批等。第三方中介是一種較為常見的官中介，即指政府部門以出資指定第三方機構間接行使行政審批權力，其實質就是一種變相的間接管理，以從中牟取暴利。因此，要進一步規范和治理中介服務機構。清理各政府部門下屬的中介機構，使兩者脫鉤，切斷中介機構與政府部門之間不正當的聯系和利益輸送關系。培育和發展中介服務市場，使中介服務機構公平有序競爭。加強對中介服務機構的監管，促使中介服務機構完善治理結構，使之成為真正的市場主體。一度被代指為“制度后門”和“灰色地帶”的非行政許可審批也大量隱性化存在。2015年5月6日，國務院常務會議決定，按照依法行政要求，在2014年大幅減少國務院部門非行政許可審批事項的基礎上，徹底取消這一審批類別。這一“讓權力在陽光下運行”的重大舉措，將大大減少交易成本和制度成本，極大釋放市場主體的活力和創造力。但在實際的實施過程中，不愿“割肉”的心理可能直接導致非行政許可審批狀況無明顯改觀。

三是堅決杜絕脫離實際，盲目放權。有些地方和部門為了響應上級號召，盡快完成任務，全然不顧中國市場運行規則尚不規范，市場主體自我約束機制尚不健全的客觀事實，忽略了中國目前社會組織發育極不健全、部分社會組織具有濃厚的行政化傾向的現狀，忽視下級承接下放權力的經驗不夠、準備不足的狀況，盲目地取消和下放審批權力，使簡政放權徹底淪為應付上級的形式化行為，從而不可避免地陷入“一放就亂”的窘境。

四是堅決杜絕數字化表象改革。推進簡政放權就要對政府機構行政審批的范圍和數量進行削減，這是簡政放權的一種必然結果。有些地方政府和部門對于這個問題沒有一個科學準確的理解和認識，錯誤地將削減審批數量的多寡作為衡量改革成功與否的標尺。數量削減的越多，則越成功，效果越明顯，反之則不然。過分片面地追求減少審批數量，將對簡政放權的理解僅僅停留在數字化表象之中，玩數字游戲，進行數字政績攀比，使改革完全流于形式。

政府要加大對上述相關可能會出現問題的預測和判研分析，從而制定科學準確的制度和政策，為社會的健康發展保駕護航，這意味著國家工作人員遇到的挑戰會增多，因此，必須加強自身學習，切實轉變思想和作風，提高管理能力。

六、考評保障：以評促改，以評促建

簡政放權要抓住工作落實，要狠抓一個“評”字，從而達到“以評促改，以評促建”的最終目的。

一是考核工作作風。從總體工作情況分析考察各級政府部門是否出現思想僵化偏激，懶政怠政，將權力一放了之的行為。

二是考核改革過程和內容。首先是考核各級單位部門的簡政放權改革進度。通過縱向審核個體工作計劃進度表來判斷其工作進度是否一致；通過橫向審核不同部門工作開展進度的情況，形成各單位之間的相互競爭機制，提高工作效率。其次是考核工作內容。是否存在“放小不放大，放虛不放實”；是否脫離實際，盲目放權；是否有隱性化權力；是否參與數字化表象改革等走過場、形式化現象的存在。

三是考核改革實際成效。具體需要考察政府機構審批事項是否減少，工作效率是否提高，是否取得了明顯的社會經濟效益等，群眾是否真正感受到政府辦公的方便快捷，人民群眾是否滿意，是否展現出政府執政為民的形象，是否能進一步增強政府公信力，營造優良的政務環境等。

[1] 國務院召開會議部署機構職能轉變工作講話[EB/OL].中國政府網,(2013-05-13)[2016-05-06], http://www.gov.cn.

[2] 習近平在省部級主要領導干部的改革專題研討班講話[EB/OL].新華網,(2014-02-17)[2016-05-06], http://www.xinhuanet.com.

[3] 陳軒.李克強熱字之一：簡[EB/OL].人民網,(2016-02-28)[2016-05-06],http://www.people.cn.

[4] 李克強答新加坡《聯合早報》記者有關這次國家機構改革和職能轉變方案的問題[EB/OL].新華網,(2013-03-17)[2016-05-06], http://www.xinhuanet.com.

[5] 放活不是放任,管好不是管死[EB/OL].新華網,(2014-06-04)[2016-05-06], http://www.xinhuanet.com.

[6] 國務院召開會議部署機構職能轉變工作講話[EB/OL].中國政府網,(2013-05-13)[2016-05-06], http://www.gov.cn.

[7] 陳振明.簡政放權與職能轉變——我國政府改革與治理的新趨勢[J].福建行政學院學報,2016,(1).

[8] 王峰.要在法治的軌道上把簡政放權改革推向深入[N].中國青年報,2015-07-20.

[責任編輯：王雅莉]

2016-10-25

蔣澤楓(1981—)，男(滿族)，黑龍江明水人，副教授，歷史學博士，從事思想政治教育和中國思想史研究。

D035.1

A

1007-4937(2017)01-0036-05