打破“雙創”行政壁壘須深化審批制度改革

劉 洋

(中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080)

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·經濟理論與實踐探索·

打破“雙創”行政壁壘須深化審批制度改革

劉 洋

(中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080)

2015年以來，國家層面出臺一系列政策措施，著力解決大眾創業、萬眾創新中的“痛點”和“難點”。但實踐中，多數創業者在審批環節仍遭遇到不同程度的阻礙。鑒于“雙創”的制度困境,建議通過深化審批制度改革，掃除創業創新中的行政障礙，為推動經濟結構調整、打造發展新引擎、增強發展新動力提供源頭活水。

“雙創”；審批制度改革；行政壁壘

在2014年的夏季達沃斯論壇上，李克強總理首次發出“大眾創業、萬眾創新”的號召；2015年政府工作報告再次提到要打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”，由此，“大眾創業、萬眾創新”的新浪潮開始引發公眾關注；2015年6月16日，國務院印發《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》，提出一系列推動大眾創業、萬眾創新的系統性、普惠性政策措施；2016年政府工作報告22次提及創業。當前，在經濟新常態的背景下，“雙創”被擺到前所未有的位置。2015年是“雙創”元年，僅上半年中國高技術產業的增加值就保持兩位數的增長，比規模以上工業平均增速高近5個百分點；網上零售額在過去兩年連續高增長的基礎上，上半年增速將近40%；機器人、新能源汽車等新產品的增長速度也都大幅增長[1]。據人社部統計，中國每天新增企業一萬多家，新增市場主體超過四萬家，創造大量就業崗位。一年來，“雙創”為穩增長、擴就業做出了重要貢獻。

然而，創業創新在審批領域卻屢屢碰壁。近日，上海兩家小食店因證照問題被迫停業引發總理關注。11月21日，在國務院召開的深化“放管服”改革座談會上，李克強總理談道：“這些小食店都是小本生意，屬于草根創業，群眾口碑好，也有創新發展的意愿和社會需求。對這些業態的監管，怎么把握好分寸，既執行有關規定，又扶持善待創業者，這個問題需要我們認真思考。”同時，總理強調，我們所說的轉變政府職能，不僅要從過去以“審批”為主轉向以“事中事后監管”為主，更要轉向以“優化服務”為主。總理意在督促政府審批部門要“以小窺大”，進一步研究如何通過深化審批制度改革，破除制約生產力發展和中小企業創業的不合理束縛，如何在剛性的規定與柔性的服務之間找到有利于市場健康發展的平衡點，這是現階段擺在審批部門面前的重要議題。

一、審批制度改革中束縛“雙創”發展的關鍵問題

1.審批效率低下導致“雙創”“起大早、趕晚集”。長期以來，很多行政機關一講管理就要審批,審批手續繁雜，部門之間協調不暢，導致行政效率低下。原國務院副總理曾培炎曾就此“現身說法”：建一棟科研樓，前前后后居然要蓋200多個公章。

大學生創業是“雙創”中極為重要的一部分。近年來，全國各地對大學生創業的補貼政策越來越多，從一次性創業扶持補貼、創業企業招用工補貼、場地租用減免到免息貸款等。但審批手續過于煩瑣，因種種條件限制，很多大學生享受不到國家的創業扶持政策，還有一些大學生創業企業在等待審批的漫漫征途中，錯過了企業生存成長的關鍵時期，不幸夭折。當前，中國經濟已進入新常態，鼓勵創業創新，充分激發市場活力刻不容緩[2]。面對大學生創業，如何精簡審批環節、提高審批效率，讓政策投入的資金更加有效地扶持大學生創業，值得我們思考。

同創業一樣，創新領域也常常遭遇審批帶來的層層阻礙。2015年，在十二屆全國人大三次會議上有代表提出，審批難影響科研成果走向市場。北京大學第三醫院骨科主任劉忠軍在發言中說道：“我們這些年一直在研發3D打印的骨科金屬內置物。2009年就開始立項研究，2012年就申請了臨床實驗觀察，當時我們國外的同行還沒有起步。如今，三年過去了，我們還在等待審批。可是國外的類似產品已經大規模上市了。我們是‘起了大早，趕了晚集’。”

目前，中國科研人員有很大一部分精力要浪費在行政審批和經費報銷上。成果轉化不能等，我們必須通過深化審批制度改革給科研單位“松綁”，使成果轉化“提速”，以此來促進創新驅動發展戰略的實施，為大眾創業、萬眾創新提供源頭活水[3]。

2.管得過死堵住“雙創”發展大門。審批制度改革的實質在于處理好政府與市場、政府與社會、政府與公民的關系。如何做到“管住管好卻不管死”考驗著政府的執政智慧，政府干預過度束縛市場的手腳，影響經濟發展。“雙創”領域若管得過死，將會把無數創客攔在創業創新的大門外。

近年來，創業領域出現一個奇怪的現象：大量廣州企業舍近求遠到深圳注冊，根據深圳市市場和質量監督管理委員會提供的數據,到深圳注冊的廣州企業數量逐年攀升:2011年為261戶、2012年為204戶、2013年為425戶、2014年為500戶、2015年上半年為286戶。其中的緣由令人無奈：原來在廣州注冊公司,企業名稱預先核準登記很難通過。如果再需要臨商證明,全跑下來普遍要一個月。而一個月的時間足以決定一家互聯網公司的生死存亡。依據《企業名稱登記管理規定》,在登記主管機關轄區內不得與已登記注冊的同行業企業名稱相同或者近似。但是,對于這條規定中何謂“近似”名稱,法規并沒有明確規定，審核人員的自由裁量權較大。在廣州注冊,同一個行業有兩個字以上相同就叫作重名，而在深圳注冊名稱審核很容易通過,而且手續更簡單，不需要提交場所證明，因此廣州創客們寧愿舍近求遠，同時也把大量稅收留在了深圳。

在“雙創”的大背景下，深化審批制度改革，以扶持的態度優化精簡審批流程、激發創業創新活力顯得尤為重要，切莫讓行政審批成為干事創業的“萬事開頭難”。

3.服務缺位使小微企業生存難上加難。長期以來，由于體制上的原因，很多行政機關工作人員習慣于權力思維，把審批當成自己手中的權力，而沒有意識到權力來自于人民，把行政審批視為管理社會的手段，而非服務社會的手段。盧梭在《社會契約論》中這樣描述政府與公民的關系：“國家的權力直接或間接地來源于公民的授權，因此國家的主人是公民，政府則是仆人，政府的職責就在于為公民服務。”[4]在全國范圍內倡導優化服務的背景下，過去普遍存在的“門難進、臉難看”現象已大幅度減少。然而，根據優化服務的要求，僅僅做到“門好進、臉好看”是遠遠不夠的。目前，審批領域“事依然難辦”，行政機關的服務明顯缺位。

某大學生創業成立的公司，在創業初期，請不起會計，又不懂金融知識，經常因報稅材料不合格被打回來，需要反復跑多趟。后來，他們不得不聘用會計事務所幫忙報稅，無形之中增加了成本。小微企業生存基礎薄弱，需要政府部門的引導和扶持。針對這些處在創業初期的小微企業，審批部門面對不合格的申報材料不應冷冰冰地說“不”，而應及時提供全面咨詢服務，告知他們“怎么才行”。同時，對新登記企業應有針對性地進行基礎性培訓，使其盡快步入正軌。

二、深化審批制度改革是破解“雙創”壁壘的良方

1.簡化審批流程，實現并聯審批。為提高審批效率，更好地服務于民，全國各地都在壓縮審批時限，簡化審批流程。但很多地方沒有從根本上改變串聯審批的方式，改革的效果依然平平。老百姓辦理同一件事還得跑多個部門，重復提交各種材料。就像患者在甲醫院拍了個片子，到乙醫院還得重新拍，兩個醫院之間對檢查結果互相不認。這不僅增加了患者的成本，實際上也增加了社會的成本[5]。行政審批也是一樣，一家行政機關掌握的信息，應當與關聯業務機關做到信息共享，避免老百姓就一個相同事項多次申報、多次跑腿。

并聯審批是目前提高審批效率的最根本途徑。所謂“并聯審批”就是改變以前行政審批單位按序逐家進行行政審批的模式，對涉及兩個以上部門共同審批辦理的事項，實行由一個中心(部門或窗口)協調、組織各責任部門同步審批辦理的行政審批模式，做到“一窗受理、并聯審批、統一收費、限時辦結”。從目前的運行效果來看，并聯審批將行政資源進行整合，大大節約了行政相對人的時間，同時也節約了大量行政成本，提高了行政效率。

《中華人民共和國行政許可法》第二十六條規定，行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理，或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理。這就是并聯審批的法律依據。《中華人民共和國行政許可法》自2004年7月1日起頒布施行，二十六條規定的如此高效便捷的審批方式，為何到今天才陸續實行？個中原因值得我們反思[6]。

2.適度監管，讓審批有“溫度”。我們給市場放權并不是放任，而是為了騰出手來加強監管。只有管得好、管到位，才能放得更開、減得更多。那么，什么是管得好，管到位？筆者認為，監管應當掌握兩個字：適度。

世界上最簡單的尺度就是度量衡，一尺就是一尺。而行政審批則不同，它需要多尺度判斷，需要審批者更多的智慧。毛澤東同志認為，政策和策略是黨的生命，政策有條文，策略無條文。策略就靠我們去拿捏、把握。一個執法人員不是簡單的執法機器，需要具備一定的執法素質，遇到特殊狀況能夠隨機應變、靈活處理，而不是死磕法條，機械執法。在審批過程中，不應死守規定、管中窺豹，而是靈活運用政策條文，準確拿捏適用尺度，以人為本，服務于民，同時要顧及長遠的利益和經濟發展的大局。

李克強總理就上海兩家小食店被迫關停事件強調，“監管也不一定是冷漠的，要多帶一點對老百姓的感情”。監管部門首先應該思考“為何監管”這個深層次問題。我們監管難道是為了把企業管死嗎？對企業的監管，應當全面實行“兩隨機、一公開”機制，探索聯合檢查，避免因為一個違法事項查黃一家企業。剎車不能踩死，要點到為止，還要保證一定的速度，要釋放市場的活力，切實提高監管的針對性、有效性，使市場活而不亂，這才是我們監管應當起到的作用。

小食店事件中，如果監管人員能夠如總理說的那樣，無論是從民生、鼓勵創業的角度，還是從方便當地居民生活的角度考慮，多帶一點對老百姓的感情去監管，這兩家小食店就不會一關了之，而是經過監管部門的積極引導，做到既合法經營又服務于民，讓審批行為也變得有“溫度”。

這兩家小食店很具代表性，這背后是民生，是經濟，是創業。偌大的城市，如若容不下一家小食店的合法生存，又何來創業創新的市場活力？當前，面對紛繁復雜的國際形勢和國內經濟下行的壓力，扶持善待創業是“激發市場活力和社會創造力，釋放中國經濟巨大潛力”的關鍵所在。

3.增強服務意識，做到“管”“服”結合。行政機關是改革的窗口，它直接與老百姓打交道，行政機關的服務水平直接體現改革的效果。這就要求行政機關工作人員必須轉變服務理念，樹立起“審批就是服務，管理就是責任”的新服務理念，以促發展為己任，以辦事人為本，把困難留給自己，把方便留給行政相對人[7]。同時，還要用制度去激勵，制定合理的、具有可操作性的服務規范，以此來衡量工作人員的服務態度、服務水平。制定嚴格的獎懲機制，多樹立優質服務的典型，倡導正確的服務導向。

除了窗口的工作人員以外，行政機關也應當寓管理于服務，做到管理與服務的有機結合，在服務中實施管理，在管理中體現服務，這也是政府職能轉變的要求。讓政府通過服務來保障創業創新健康有序發展。2016年2月，黑龍江省政府將企業投訴中心改為企業和創業投訴中心，受理“科技人員、大學生和農民”三支隊伍的創新創業過程中投訴。這種服務理念的轉變，為“雙創”提供了有力保障。大眾創業、萬眾創新，是當前中國經濟發展的動力之源。繼續深化審批制度改革，打破“雙創”的行政壁壘,充分激發市場活力至關重要。審批部門應當以最大的善意讓審批的“溫度”溫暖創業者的艱辛，真正做到李克強總理所說的：“以職能轉變的靚麗轉身 ，換取人民群眾的更大福利。”

[1] 解讀李克強大眾創業萬眾創新:少不了一個“眾”字[EB/OL].(2015-08-11)[2016-09-16].http://politics.people.com.cn/n/2015/0811/c1001-27446096.html.

[2] 朱旭峰,張友浪.新時期中國行政審批制度改革:回顧、評析與建議[J].公共管理與政策評論,2014,(3).

[3] 應松年.《行政許可法》一部促進政府管理創新的重要法律[J].中國司法，2004，(2).

[4] 李偉敏.服務型政府理念下的行政審批制度改革[J].行政與法,2015,(10).

[5] 施雪華，湯靜容.當前中國行政服務中心的主要問題與解決對策[J].理論與改革,2013,(9).

[6] 馬懷德.行政審批制度改革的成效、問題與建議[J].國家行政學院學報,2016,(3).

[7] 艾琳,王剛.行政審批制度改革的理性思考[J].中國行政管理,2014,(8).

[責任編輯：陳淑華]

2016-10-21

劉洋(1988—)，女，黑龍江哈爾濱人，教師，從事行政審批研究。

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1007-4937(2017)01-0086-03