論警察權力的運行與警察權威的構建

陳鳳艷

(中國人民武警學院 邊防系，河北 廊坊 065000)

論警察權力的運行與警察權威的構建

陳鳳艷

(中國人民武警學院 邊防系，河北 廊坊 065000)

從警察權威的實現方式來看，不能沒有強制性的權力作為后盾。但是僅靠權力的強制性形成的權威是脆弱的，真正的警察權威是在警察權力的良性運行過程中形成的。警察權力的良性運行需要對警察權進行規制與保障，而規制與保障的平衡是構建警察執法權威的關鍵。

警察權；警察權威;規制;保障

一、問題的提出

權威，是一種具有威望和支配作用的力量，出于履行職責的需要，警察毫無疑問應當享有權威。如果警察不具有權威，或者說警察執法行為對相對人不具有足夠威力或者根本沒有任何威力的話，警察的執法效能就會十分低下，社會治安也將趨于失控。從權威的實現方式來看，警察不能沒有權力，但是不是只要擁有權力就會獲得權威呢？事實上，權力的存在僅僅是權威的一種影響來源，它并不是唯一的，因為“權”未必生“威”，歷史上的統治者雖然掌握著生殺予奪的大權，依舊不能阻止一個王朝的顛覆[1]。僅靠權力的外在強制力所形成的威力是脆弱且有限的，真正的警察權威是一種發自內心的信任與服從，這種權威除了來自于法律所授予的警察權力的強制性之外，還來自于警察自身的威望。這種威望絕不是由法律規定就可以自然形成的，它是通過警察自身的內在影響力，在警察的日常警務執法活動即警察權力的運行中從公眾那里贏得的。

警察權力的運行狀態代表著一個國家的執法水平和法治文明程度。作為國家權力的組成部分，警察權的基礎是公民權利，維護社會公共秩序、維護社會公共安全及保障公民基本權利是警察權恒久不變的使命和功能。警察權良性運行，將為公民的工作和生活創造安寧有序的環境，并保護公民個人利益不受侵害，從而獲得公眾的認可。但如果警察權運行失范，則會嚴重危及公民權益，甚至激化公民、社會與政府的矛盾。現代國家大都制定了一整套規范警察權運行的程序和規則，但由于警察權內在的主動性和強制性決定了警察權運行中的失范現象很難避免，警察權極易失去控制而危及其本來要保護的公民權益、財產、自由甚至生命。警察權力運行失范現象的多發必然會影響警察的執法效果，影響人們對警察權的尊重與信任，惡化警察權力運行的環境，由此導致的后果與犯罪對人們的傷害有過之而無不及。警察權威呈現逐漸弱化的趨勢正是這一事實的深刻寫照。

那么，如何消除警察權力運行中的一系列問題？如何通過警察權力的運行來樹立和強化警察權威？本文力圖在當前法治社會的大背景下，結合警察權力運行的實踐，對警察權力的運行與警察權威的構建作一初步分析。

二、警察權力運行需要規制

(一)權力天然屬性的需要

權力來源于公共利益和公共秩序的需要，是一種具有強制性的政治力量，作為一種治理手段，權力是政府實現其統治和管理職能的基本條件。權力運用得當，可以有效控制和管理社會，為社會造福，但是如果權力被濫用，則將危害社會和民眾。權力是一種具有強烈擴張性和排他性的物質力量，孟德斯鳩在《論法的精神》中說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到有界線的地方才停止。”[2]如果權力得不到有效制約，其原有的維護社會公共利益和公共秩序的社會功能就會發生異化，不但不能為人類造福，反而成為損害人民利益的工具。警察權具有法定性，是國家公權力的一種，相對于國家其他權力而言，更具有暴力性、擴張性以及攻擊性的特征，在運行過程中，也更容易對公民權利造成侵害，進而損害警察在人民中的形象，影響警察權威的構建。“保障人民的權利和自由是法治的歸宿，而法治的出發點則是限制政府權力，建立有限政府。”[3]對權力的制約與監督是社會政治文明的重要標志，是建設社會主義法治國家的現實需要，作為政府權力的重要組成部分，警察權力運行理應受到規制。

(二)警察權運行客觀現實的需要

在當前建設社會主義法治國家的大背景下，警察法制建設也取得了長足的進步。法律體系逐步健全，監督機制逐步完善，公民權益保障逐漸成為警察執法的價值目標和基本理念。但在實踐中，警察權的運行仍然存在失范現象。雖然我們設立相關的規則和程序來制約警察權的行使，但是國家權力對警察權的控制力度仍然不足，尤其是警察權的運行過程畢竟還需要通過權力行使者來具體實施，而權力行使者的認知能力和道德水平往往是不完善的，難免會造成警察權運行的失范，而這是不以人的意志為轉移的客觀事實[4]。警察執法過程中的濫用權力、違法亂紀等行為已經加重了民眾對警察的不信任和排斥，警察權威在消退已經是不爭的事實。以往，一句“我是警察”，可以平息一場街頭械斗，現在這種情況幾乎少有。相反，一句“警察打人了”很可能會導致不明真相的群眾對警察的圍攻。近段時間來被各大媒體炒得沸沸揚揚的“太原警察打死討薪女工”一事，引起全社會對警察的輿論攻擊。姑且不論事實的真相如何，警察權力行使過程中的不規范執法以及職業道德的缺失在這一個案中是顯而易見的。警察權力的濫用不但侵犯了公民權利，損害了法治，并且也引發公眾對警察的不滿，在現實中不斷轉化成警察權行使過程中的抵觸與對抗。因而，必須對警察權力的運行進行規制，減少濫用警察權現象的出現。

(三)警察自由裁量權存在的需要

警察機關肩負著維護國家安全和社會穩定，維護公民合法權益的責任，警察權的運行直接涉及社會安全和人民生活安定。社會生活的復雜多變，使得警察的行政職能日益擴大，而法律無法窮盡社會的各種問題，加之法律條文畢竟是僵化的，尤其是隨著我國整個社會轉型期的到來，各種新問題、新情況層出不窮，各種治安案件、刑事案件多發且復雜，警察機關在處理各類不同案件時不能單純地依靠法律條文，必須具體情況具體分析，根據法律授予的自由裁量權，充分發揮警察權的自我判斷能力，完成警察權力預設的目標和任務。自由裁量權為警察執法所必須，但是過度的自由空間又容易對公民權益造成侵害，因而，正如美國行政法學家韋德所說：“法治所要求的并不是消除廣泛的自由裁量權，而是法律應當能控制它的行使”[5]，所以，需要對警察權尤其是警察自由裁量權進行規制，使得警察權的運行合理合法，執法效果公平公正，從而樹立警察權威。

三、警察權力運行需要保障

警察權是一種國家強制權，是維護國家安全、社會治安秩序的重要權力，在安全、秩序的價值追求前提下，警察權相對于其他權力具有更加突出的易擴張性和易侵犯性。因而對警察權力進行規制是完全必要的，是符合法治國家建設的客觀規律的，而眾多學者針對警察權力的規制更是提出了很多卓有成效的見解。但是在大家的目光都定位于規制警察權力的同時，筆者認為，還需要對警察權的運行進行保障。

(一)職責履行的需要

“警察存在的正當性與合法性是保障警察權力的理論基礎，維持一定限度、一定力度的警察是現代法治國家治理控制社會的一項重要的共識。”[6]限制與規范警察權是必要的，但是從警察權設立的目的來看，對警察權力進行規制并不能必然地實現執法公正以及對公民權利的保護，警察權力的弱化并不能保證公民權利就會實現，一味地控制或者限制警察權力，一味地夸大警察權對公民權的侵害都很容易導致矯枉過正，影響警察權的運行效果，影響保障人權與維持社會秩序目標的實現。警察權必須同時得到足夠的保障才能實現保障人權和維護社會秩序的目標。

當前，我國正處于社會轉型期，各種社會矛盾凸顯，治安問題多發，刑事案件數量攀升，各種嚴重暴力犯罪、重大毒品犯罪、有組織犯罪、恐怖襲擊犯罪突出，警察尤其是公安機關的警察所面臨的治安形勢十分嚴峻。為了完成對國家、社會、公眾安全的全方位保護，警察必然需要一定的權力支撐，需要一定的“暴力”推動，需要一定的警察權威，需要公眾對警察權威理性的服從與尊重。作為執行維護國家安全和社會治安秩序職能的專門力量，作為國家法律的重要執行者，警察權威是法律權威的重要體現。在對警察權進行規制的同時，必須對其進行強有力的、有效的保障，確保國家權力的正常運作，滿足警察權維護社會秩序和打擊違法犯罪的需要，捍衛法律權威。

(二)警察權益維護的需要

一直以來，由于警察權的擴張性，我們一直對公民權利受到警察權力的侵犯抱有同情和防范的態度，卻忽視了對警察執法權和人身權的保護。伴隨著我國進入社會轉型期，人民內部矛盾凸顯，治安形勢日益復雜，利益平衡機制失范，導致少數公民心理失衡，新形勢下警察的執法行為與公民權利行使之間矛盾的激化誘因也隨之增多。警察權與公民權的天然對抗性決定其必然產生眾多的對立面，現實中人們對警察權表現出一種冷漠和抵觸，不斷出現的襲警事件就是最好的例證。據不完全統計，2001年，全國有68名民警在執法活動中遭受暴力襲擊犧牲，3429名民警受傷；2002年，75名民警在執法活動中遭受暴力襲擊犧牲，3663人受傷；2003年，84名民警在執法活動中遭受暴力襲擊犧牲，4000人受傷；2004年，48名民警在執法活動中遭受暴力襲擊犧牲，3786人受傷；2005年，全國有27名民警遭受暴力襲擊犧牲，1932人受傷；2006年1月至5月，全國共發生阻礙執法、暴力襲警案(事)件1545起，共造成11名民警犧牲，164名民警重傷或輕傷、1733名民警輕微傷[7]；2008年至2012年，全國公安民警因公犧牲2204人，因公負傷16821人，平均每年441名民警因公犧牲、3364名民警因公負傷。在這五年中，公安民警因執法執勤時遭遇犯罪分子暴力襲擊犧牲63人，占同期犧牲民警總數的3.1%；負傷5450人，占同期負傷民警總數32.4%[8]。據全國人大代表朱良玉的統計，2013年，全國暴力抗法襲警案件占全部侵權案件的75.6%，造成23名民警犧牲、44名民警重傷[9]。雖然造成襲警事件發生的原因眾多且復雜，其中不乏有警察個人素質不高、法律意識淡薄、執法程序不當、侵害公民權益的一面，但更有法律、政府對警察權力保障不足的一面。無論如何，襲警事件的多發，不僅是對警察個人人身安全的威脅，更是對警察機關執法尊嚴、執法權威以及國家權力和法律權威的挑戰。嚴峻的事實使得我們必須對警察權力運行進行保障，維護警察的執法權威。

四、警察權力規制與保障的平衡是警察權威構建的關鍵

警察權力的運行過程是一個以限制公民自由為手段，以維護社會治安為內容，通過實現社會治安有序，最終達到保障公民自由的過程。通過對警察權力運行的規制，使得警察權在法律規定的限度內行使，不越權、不失職，實現執法的公平公正，只有這樣才能得到社會的認可，其行為才能被社會所理解、認同，并且被接受和執行，也才會樹立權威。而通過對警察權力運行的保障，使得警察權力的行使能夠充分體現法律的神圣與尊嚴，這對于那些違法犯罪分子及惡意的破壞分子是一種威懾，而對于那些不信任警察、進而產生不安全感的普通公民來說也是一種鼓舞，可以使其從內心里信任和支持警察行為，從而有效樹立警察權威。

但是，對警察權單純的規制或者單純的保障都不利于警察權目的的實現，不利于警察權威的構建。因為“當我們大刀闊斧地限制和約束警察權力時，削弱的警察權有可能因力量不足難以維護秩序；當我們支持保障警察權力時，強化的警察權有可能因權力擴張和膨脹而濫用職權損害人們的自由和權利”[10]。警察權力的規制與保障是對立的，但兩者又是統一的，規制警察權力是為了防止警察權任意行使侵犯公民權利，而保障警察權力則是為了維護公民的權利自由不受其他非法侵害，兩者統一于警察權行使的本質歸宿，即保護公民的權利和自由。既然兩者的目的一致，那么我們要解決的就是如何在這兩者間實現平衡，既防止警察權力過大，又防止警察權力不足。

警察權力運行規制與保障的平衡，說到底就是國家權力與人民權利的平衡，就是警察權與公民權的平衡，即警察權力的運行不能以損害公民權利為前提，而同時又要保證警察維護社會秩序和國家安全活動得以有序進行，如果在警察權力運行與公民權利保障之間能夠實現這種平衡，那么警察權威的構建就不是一個難題。

權利(力)保障與禁止權力(利)濫用是保證這種平衡的基本原則[11]。也就是在處理警察權力的運行問題上，既要拋棄過去重權力輕權利的思維模式，也要防止為了保障權利而一味地否定和削弱權力的觀念，在法治的平臺上，對警察權運行進行合理的規制與保障，最終實現既合理維護公民權利的正當內容，又充分保障警察權高效運行的和諧環境。但是這種平衡不會是絕對的平衡，而只能是一定時期內的相對平衡，這種平衡應該也必須隨著社會治安狀況的變化以及社會現實的需要而不斷進行調整，但是無論如何變化，社會秩序的維護和人權的保障是矯正警察運行狀態的標尺，而警察權力的規制與保障也應以此為目標。

(一)對警察權力保障的構想

當前，我國正處于社會轉型期，亨廷頓曾勸說轉型國家必須注意“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。當然，人們可以有秩序而沒有自由，但他們不能有自由而沒有秩序。必須先有權威，然后才能對它加以限制”。因此，針對當前警察權威弱化的現實，必須對警察權力運行進行保障，而非盲目限制，只有這樣才能實現維護公共秩序以及人民權益的終極目標。

首先，樹立法律的絕對權威。政治學家阿爾蒙德說過，“當公民和精英人物都相信權威的合法性時，要使人們遵守法規就容易得多，所以事實上所有的政府，甚至最野蠻、最專制的政府都試圖讓公民相信，他們應當服從政治法規，而且當權者可以合法地運用強制手段來實施這些法規”[12]。警察權威一部分來源于法律法規的規定，法律法規的權威性決定了警察的權威性，因此必須保證法律的絕對權威。在當前法治國家建設的大背景下，必須樹立法律至上的理念，無論是在執法還是守法層面都應該以法律為最高的行為準則，遵守和服從法律，不允許有超越法律、凌駕于法律之上的特權，所有觸犯法律的行為都應受到嚴懲。正如英國著名法官丹寧在他的判詞中說，“對這塊土地上的每一位臣民來說，不管他多么有權有勢，我都要用上托馬斯·富勒300年前的一句話：‘你決不是那么高貴，法律在你之上……’”。

其次，強化警察正當防衛權。暴力性和強制性是警察執法的特點，是由警察的性質以及其所擔負的職責所決定的，也是由國家法律許可并且保護的。但是現實中，由于人們對警察權威的藐視，再加上警察自身對“人性化執法”理念的誤讀，很多警察在執法時畏手畏腳，執法過程中被打被罵甚至被暴力襲擊的現象時常發生。如此無謂的軟弱、妥協與讓步嚴重削弱了警察權威，而警察一旦動用強制性手段，又會引發大量負面涉警輿情，2014年山西太原 “12·13”案以及2015年5月2日黑龍江慶安火車站槍擊案無不說明了這一讓人無奈的現實。因而必須強化警察正當防衛權，針對目前對警察動用武器、警械條件過于苛刻的現實，有條件地放寬防衛權的行使界限，捍衛警察權的應有權威。

第三，完善警察權益保護立法。警察權運行過程中存在的問題是我們不能回避的，但是警察權威不容削弱，警察權益更需保護的現狀也是我們必須面對的。目前，有關警察權益保護的立法還不夠完善，警察權益被侵害后的各項救濟制度還未能真正落實，一些警察維權機構形同虛設。因此要完善警察權益保護立法，切實保障警察的合法權益，尤其對侵害警察權益、惡意挑釁警察權威的行為加大打擊力度，絕不姑息。

第四，限制政府隨意動用警察權。由于現行警察管理體制的特點，地方政府對警察的動用可謂是隨時隨地。在當前社會矛盾多發的情況下，警察權被大量地運用于非警務活動，這一方面影響了警察正常職責的履行，另一方面容易激化警民矛盾，增加群眾對警察的不信任。因此要以法律形式規定政府動用警察權的依據和程序，避免將警察置于社會矛盾的焦點，損害警察權威。

(二)對警察權力規制的構想

第一，明確警察權配置，適度讓渡警察權。我國警察權的范圍觸及社會生活的方方面面，像空氣一樣充斥于廣大民眾的生活。如此相對膨脹和集中的模式導致警察職責過多，權限過大，容易侵害到公民的正當權益，引起社會公眾的不信任，進而危害警察權威。這樣的警察權設置，與放權于民的政府改革大趨勢不符，需要適當讓渡警察權，把一部分可以由民間自主管理的事項和權力分解出去，讓渡給市場有償服務、群眾自治以及社會中介組織，以此實現權力制衡與權力效率之間的動態平衡。

第二，加強程序控制，防止警察權恣意濫用。相對于其他制約方式，完善的程序是以一種看得見的正義的方式制衡和監督警察權。權力的行使必須置于陽光下，這是最好的防腐劑，沒有什么東西比秘密更能傷害正義。基于警察權與公民權利的關系，必須加強對警察權的程序控制，嚴格規范警察權力的運行過程。雖然程序公正并不是萬能的，但沒有程序公正是萬萬不能的。如果不按正當程序執法，處理再多的違法人員也無助于樹立警察權威。只有正當程序才是法治運行的制度保障，通過正當的法律程序才能作出公正的決定，從而增加群眾對執法機關的信賴，培育和樹立起人們的公平、正義觀念，使公安機關的執法活動獲得更多的支持和尊重，真正樹立公安機關的執法權威。

第三，強化監督規制，保證警察權循規蹈矩。警察權力濫用是損害警察權威的重要因素，而權力之所以濫用很大程度上是由監督不力導致的。黨的十八大報告明確提出強化權力運行制約和監督體系，確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。權威來自于對法律的遵守，而不是對法律的超越。因此，必須按照十八大精神強化對警察權力運行的監督規制，進一步鞏固和完善權責明晰、內外統一的監督體系，建立規范、嚴密、有效的警察權運行機制，讓警察權在法律的框架內循規蹈矩。

第四，強化警察權責任化，以責任制約權力。無責任即無法治，警察權的運行必須與相應的責任相聯系。要確保警察權力責任化，必須建立健全完整的、環環相扣的警察權力責任體系，既有集體責任，又有個人責任，既有上級責任，又有下級責任，既有政治責任，又有違紀違法責任，做到責任與權力的統一，完善內部責任追究制度，避免責任推諉，流于形式[13]。

警察權力的運行與警察權威的構建是相輔相成的，在警察權力的運行過程中，必須注重對警察權力運行的規制與保障，注重兩者之間的平衡，因為單純的規制與單純的保障都會加劇警察與公民的對立與矛盾，有損警察權威的構建。而警察權威的受損與逐步弱化，也會對警察權力的運行產生影響，導致公眾對警察執法的不信任、抵觸甚至對抗，最終導致對法律公正信仰的喪失。而這，是非常危險的。

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[11]陳曉濟.警察權與公民權的平衡[J].天府新論，2008(1):13.

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[14]趙義兵.略論警察權的行使原則[J].江西公安專科學校學報，2003(5):69.

(責任編輯：岳凱敏)

On the Operation of Police Power and the Construction of Police Authority

CHEN Feng-yan

(Department of Border-control and Immigration, Chinese People’s Armed Police Academy ,Langfang Hebei065000, China)

In view of the way of implementation, police authority can not be established without coercive power. However, the authority formed only through coercive power is vulnerable. The real power authority can be established in the process of benign exercise of police power through balancing its regulation and protection.

police power; police authority; regulation; protection

2016-12-12

陳鳳艷(1978—)，女，黑龍江雙城人，中國人民武警學院邊防系副教授，研究方向為公安學、犯罪學。

D631

A

1008-2433(2017)01-0124-05