科學原則對中國當下公安立法實踐的啟迪

萬邵鵬

（江蘇省揚州市公安局，江蘇揚州 225000）

科學原則對中國當下公安立法實踐的啟迪

萬邵鵬

（江蘇省揚州市公安局，江蘇揚州 225000）

作為國家行政立法體系的重要組成部分，公安立法在推動社會法制化建設方面日益發揮出重要作用。相較于當前學界所熱烈探討的“民主原則”“合憲原則”等，公安立法的“科學原則”似乎關注度不高。雖然由于歷史及現實的諸多原因，當前公安立法在實踐中還存在諸多不足，但如果突破思維的桎梏，圍繞科學原則這條主線，未來該項工作的發展前景值得期待。

科學原則；公安立法；立法實踐

“立法”一詞，在中國古代的典籍中已有記載。《商君》云：“伏羲神農教而不誅，黃帝堯舜誅而不怒，及至文武，各當時而立法”。可見早在西周時期，中國古代的統治階級已經有了立法活動的初步探索。最終經過不斷的嘗試與革新，自李悝著《法經》始，中國法律成文法的進程步入軌道，后世“立法”活動所立之法，無論經濟發展水平與政治體制機制如何風云變幻，大抵皆指成文法而言。放眼西方社會，“立法”一詞早在古希臘文明時期，就由先哲亞里士多德在其《政治學》一書中予以明確闡釋，至于近現代大陸法系與英美法系的碰撞交鋒，不過是其法學傳統的一脈相承。《立法法》第六條明確規定：“立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任”。作為國家行政立法的重要組成部分，公安立法在為公安機關執法活動提供法律依據的同時，也要最大可能的維護廣大人民群眾的合法權利。換言之，公安機關承擔著刑事司法、行政執法和社會管理的任務，其各項執法工作都與人民群眾息息相關，公安立法既是對其執法行為的法律確認，也是對社會公民自身權利的法律保障。

一、科學原則內涵之探究

何為立法的“科學原則”？誠然，談及立法活動的基本原則，一直以來人們較多的著眼于“民主原則”“合憲原則”“法治原則”等，而對于立法的科學性探究尚顯欠缺。但隨著社會法制化進程的不斷加快，我們可喜的看到，立法活動的科學原則逐漸為人們所知曉。黨的十八大報告指出：“法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等”。其中的“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”更是被有些學者譽為當前我國法治建設的“新十六字方針”。[1]可以看到，上述“新十六字方針”并不是并列關系，其中的“科學立法”原則處于引領全局的地位。換言之，沒有遵循“科學”原則制定的法律，后續國家機關的執法活動、司法活動和公民的守法行為都無從談起。從“有法可依”到“科學立法”，隨著我國現代化建設進程的不斷加快，中國的法制化建設已不僅僅滿足于“量”的需求，更希望于“質”的突破，通過由“量變”向“質變”的轉化，我們可以清晰的看出一條中國法制建設不斷前進的脈絡。我們不僅僅需要一定數量的“法”，更需要相當數量的“科學的法”，并且通過這些“科學的法”，去指導當前中國法制建設的社會實踐。

從語意上來看，“科學”是指一種反映現實世界各種現象的本質或規律的認識，是在對客觀世界及其現象無偏見的觀察和系統實驗的基礎上形成的任何知識體系。一直以來，人們對于“科學”這一概念的把握，多數時候著眼于其“客觀性”“規律性”“真理性”的特征，容易陷入拿“自然科學”去衡量事物標準的慣性思維。具體到公安立法實踐來看，一段時間以來，不少學者對于“科學原則”的內涵把握存在以下誤區：其一，以“自然科學”的理論類比立法活動，試圖將“自然科學”中某些絕對真理的屬性引入到立法活動中。這種觀點沒有從科學立法的產生動因上去探索，而是形而上學的將自然科學中某些程序性的做法機械的照搬到立法活動中，極易走向極端主義的偏激。其二，拘泥于語詞本身的概念，將“科學立法”簡單的理解為“科學地立法”，這種做法沒有厘清“科學”與“立法”兩者之間的關系，很容易使立法活動等同于“科學活動”，使得法律等同于客觀規律，畸變為立法的“唯科學主義”。其三，局限于現有科學概念的認識偏差，以某一僅具有相對可靠性的事物作為立法活動一成不變的標準。這種做法沒有認識到立法活動動態發展的過程，“科學原則”絕不是永世不變的客觀真理，這種“唯真理論”的立法思想往往會陷入教條主義的誤區。

相比一般意義上的科學實踐，立法活動充滿了社會性和歷史性。諸如“禁槍令”在中國屬于放之四海而皆準的金科鐵律，而在大洋彼岸的美國則舉步維艱，二戰結束后至今，幾乎每一次官方的禁槍立法嘗試都因受到各種阻力而胎死腹中。造成這一差別的重要原因就是中美兩國完全不同的社會體制和歷史傳統：中國歷朝歷代的封建統治階級出于鞏固皇權的需要，無一不對殺傷性的武器進行嚴格限制，私藏管制器具往往會受到刑罰的制裁①唐代《擅興律》規定：私藏甲一領及弩三張，流二干里；私藏甲三領及弩五張，處以絞刑。。由此形成了國家政權對于民間武器嚴格管控的歷史傳統，“禁槍令”的頒布自然是水到渠成。相反，大洋彼岸的美國自建國伊始，就形成了民間合法持槍的歷史傳統，部分軍火寡頭更是和政治集團有著千絲萬縷的聯系，故而貿然地在美國企圖頒布“禁槍令”顯然不切實際。“科學原則”之“科學”，并不是指所立之法與某個客觀真理嚴絲合縫，而是指這些法律遵循“科學的精神”，亦即是在“科學的精神”引領下完成的立法活動。更進一步而言，公安立法的“科學原則”也是一種立法制度，比如制定公安立法計劃和規劃，在公安業務類法律的立、改、廢過程中依托科學技術的手段運用，借鑒某些科學數據的分析方法，使得立法效率的顯著提高。關于科學原則的內涵闡釋，總結來看包括以下幾點：其一，客觀性。法律本身是一個客觀的現實存在，公安立法的客觀性，其實質就是要在執法主體和執法客體的個人意識思維和行為舉止之外尋求一種客觀標準。這些標準主要包括：立法者的原意、成文法的文意、社會公序良俗、公眾法律習慣等。“立法者應該把自己看作一個自然科學家，他不是在創造法律，而僅僅是在表述法律”，馬克思的上述觀點旗幟鮮明的指出了公安立法應當遵循的客觀標準。任何涉及“科學”的領域，都不能離開客觀性的尺度，失去客觀評價標準所立的“法”，只能是充斥著“立法者”個人情感的“私法、惡法”。其二，規律性。規律性是指在事物發展進程中存在的某種程度的一致性、連續性和確定性，它是事物平穩健康發展的重要保證。規律可以是數字化的科學公式，也可以是概括性的發展趨勢，但最重要的是具有穩定性和可預測性。公安立法的規律性意味著立法者在制定公安法律的過程中，要深刻研究法律問題產生的根源、發展態勢以及預期結果，在統一的理念原則和秩序框架內進行立法活動，體現出法律確定、連續、穩定、公開的內在品格[2]。其三，調和性。作為社會調整體系的表現形式，法律固然有其客觀與穩定的先天優勢，但法律也離不開與其他社會存在之間的相互調和。特別是公安業務類法律，由于公安工作直接面向社會大眾，對于公安立法而言，是不是“接地氣”，是不是“因時制宜”“因地制宜”，越來越成為立法者值得深思的問題。二、當下中國公安立法之困境

公安機關作為武裝性質的治安行政力量和刑事司法力量，其核心職能在于運用現行法律法規，采取行政或刑事強制力，來規制公眾的行為和維持社會的秩序。因此，經由立法機關通過并加以公布的規范性法律文件，是公安機關開展執法活動的法律根基。十一屆三中全會提出的依法治國“十六字方針”①即“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。把“有法可依”放在首要位置，無疑是對公安機關執法活動“合法性”提出的前提要求。遺憾的是，在相當長的一段時期內，公安機關的管理模式較大程度上參照軍隊的體制機制，專門性的公安立法活動少之又少，部分基層公安機關甚至存在“學好兩規兩法②即《刑法》《公安機關辦理刑事案件程序規定》《治安管理處罰法》《公安機關辦理行政案件程序規定》。，走遍天下都不怕”的現象。雖然國家立法權只能經由全體國民選舉產生的人民代表履行，但現實中大量的公安業務類行政立法活動都是由立法機關主導公安機關具體實施的，最后的表決程序很大程度上僅具有“形式審查”的意義。雖然近年來相當數量的法律法規相繼頒布實施，公安機關執法依據匱乏的困境一定程度上有了改善，但總體而言這項工作還存在諸多缺陷，簡單來說包括以下幾個方面：

（一）公安立法留有大量空白

雖然從整體環境來看，我國社會主義法制化進程成果顯著，但公安立法嚴重滯后確是不爭的事實。大量公安一線執法工作迫切需要的法律法規和規章亟待出臺，或者雖然存在法律文件但缺乏可操作性。當今社會科技水平迅猛發展，新的社會矛盾日益涌現，現行的法律法規是否滿足公安機關的執法需求值得關注。以我局所辦理的某起案件為例：在一起治安行政案件中，違法行為人依法被決定處以10日行政拘留后以需要提起行政復議為由向我局申請暫緩執行，并依法按照每日200元標準繳納保證金。按照《公安機關辦理行政案件程序規定》的第一百九十六條的規定：“被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的，可以向作出行政拘留決定的公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請”，據此我局依法批準其暫緩執行行政拘留的申請。但該違法行為人在獲得暫緩行政拘留執行批準后既沒有依法提出行政復議也沒有向人民法院提起行政訴訟，并且更換聯系方式和住處后失去聯系，導致該行政拘留處罰無法執行。縱觀《治安管理處罰法》和《公安機關辦理行政案件程序規定》中“暫緩行政拘留執行”的有關內容，法律條文針對違法行為人只是籠統的規定其“權利與義務”，要求其“不得逃避處罰”，而行為人一旦逃避處罰，其相應的法律后果并未明示。對比刑事案件，對于負案逃跑的犯罪嫌疑人，《刑事訴訟法》和《公安機關辦理刑事案件程序規定》規定了相應的“網上追逃”程序，極大的保障了公安機關打擊犯罪的工作需要。法律應當像一張嚴密的天網，既涵蓋社會的方方面面，又保持適度的彈性和張力，該起案件的違法行為人逍遙法外，無疑是相關法律的漏洞造成的。

（二）公安立法缺乏統籌協調

公安立法既包括制定新的法律、法規和規章，也包括對原有的法律文件進行修、補、廢的過程，這二者構成公安立法實踐的統一整體。值得關注的是，大量上個世紀制定頒布的法律法規仍在使用,雖然有的已經不適應時代發展的要求，但由于諸多客觀原因的影響，這些理應修改甚至廢除的“舊法”仍然“活躍”在公安執法一線。上位法排斥下位法，特別法排斥普通法是法律沖突適用的判斷依據，但現實情況中下位法違反上位法的要求，導致公安機關執法依據不協調的情況也屢見不鮮。以行政案件的簡易程序為例，《行政處罰法》規定：“違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定。”換言之，作為行政處罰行為的統領性法律文件，按照《行政處罰法》的規定，公安機關適用簡易程序，只能是對公民處以五十元以下以及對法人或其他組織處以一千元以下或者警告的行政處罰。但在交通違法案件中，按照《道路交通安全法》的規定：“對道路交通違法行為人予以警告、200元以下罰款，交通警察可以當場作出行政處罰決定，并出具行政處罰決定書。”根據該項規定，對于應當處以50元以上200元以下的道路交通違法行為，交警部門也可以實施簡易程序。顯然，交通違法行為屬于行政違法行為的下位概念，《行政處罰法》屬于《道路交通安全法》的上位法，后者在涉及行政處罰的種類、數額方面應當嚴格限制在前者規定范圍之內。作為行政處罰法律規范性文件，上述兩部法律均是公安機關的執法依據，但在涉及處罰額度的具體限度時卻產生了沖突，給執法活動造成了不必要的困擾。

（三）公安立法存在部門傾向

公安機關的職責是打擊各類違法犯罪，維護社會的秩序穩定，而非謀取本部門的利益。根據《立法法》的規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。”“國務院根據憲法和法律，制定行政法規。”從立法權限來看，似乎公安機關并不具有立法活動的主體資格，但現實中某些專業性較強的法律文件起草工作多數是由權力機關統籌協調，公安機關具體實施的。“由于難以避免的受部門利益驅動，公安機關在參與起草法律、法規、政府規章時，爭管理權限，爭處罰權、許可權和收費權的現象也是屢見不鮮”。[3]不僅僅是狹義上的立法工作，在公安執法文件頒布實施后的法律修改過程中，對于該法律文件的局部修改意見，也往往是以公安機關的反饋作為主導。公安立法的宗旨是維護人民群眾的合法權益，打擊懲治違法犯罪行為人，然而長期以來，該項工作主觀主義色彩濃厚，實踐中很少征求群眾意見。這就容易造成公安立法中的某些制度規定不公開透明，或者僅僅是公安機關的“一廂情愿”。此舉一方面極易滋生腐敗，另一方面也對公安機關的公信力造成損害。

三、未來公安立法實踐之展望

公安立法實踐既是一項技術，更是一門科學。“科學的法”換言之就是高質量的法，為了提高質量，公安立法應該在實踐中堅持以科學原則為指導，這不僅是理論層面上的提倡，更是實現依法治國，構建社會主義法律體系的現實需求。當前已經有學者富有前瞻性的提出：“我們以憲法的規定為指引，從以經濟建設為中心的立法思路轉變到推進法治秩序建構的立法思路”。[4]思維決定行動，隨著立法理念的逐漸轉變，公安立法實踐也在潛移默化中悄然改變。“徒法不足以自行”，雖然僅憑法律文本的“應然”并不等于達到了法制建設的“實然”，但是沒有法律的法制社會更是無從談起。作為執法主體，公安機關的主要職能就是貫徹并落實業已頒布的各項法律法規，嚴格依照法定程序開展執法活動。因此，法律之于警察猶如土壤之于樹木，唯有扎根于穩固而又深厚的法治沃土，警察的執法活動才能結出累累碩果。圍繞“科學原則”這條主線，我們可以對未來的公安立法實踐做出以下幾點展望：

（一）培育先進的公安立法理念

物質決定意識，意識反作用于物質。所謂理念，是人們的一種思維習慣，或者叫思維定式。立法理念即立法的指導思想，是指影響和制約立法活動的思維和意識。立法理念決定了立法活動的價值取向和工作水平，立法理念引領立法行為，對立法活動的具體實施有著提綱挈領的價值意義。對“科學原則”內涵的認知不應囿于字面上的表達，這不僅無助于公安立法理論的研究，還會對具體的公安立法實踐產生誤導。如上文所述，“科學原則”強調的是一種科學精神，即公安立法必須符合科學精神，以科學精神指導立法活動。“科學原則”是對公安立法理念的創新突破，意味著立法機關在開展公安立法活動之前，就要反思“立什么樣的法”“為什么立法”“如何立法”等諸多問題。公安工作千頭萬緒，執法依據的落后與匱乏在很大程度上嚴重影響了公安機關執法活動的公信力，諸如2003年發生的“孫志剛案件”，廣東警方依照1982年國務院頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，對孫志剛采取強制收容遣送的舉措，在當時沒有其他執法依據的客觀情況下，似乎是一種無奈之舉①雖然城市流浪乞討人員的救助工作并不由公安機關負責，但在《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》廢止之前，大量的強制收容遣送工作由公安機關予以實施，造成了相當惡劣的社會影響。。而此案發生后僅數月之內，全新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》由國務院頒布實施，似乎有些許“亡羊補牢”的含義。立法活動不是查漏補缺，立法機關更不是消防隊，上述“救火”性質的立法行為從根本上來說是不正常的態勢。科學精神呼喚的是一種對于價值真理的積極追求，立法者應當立足于公安工作實際，以探求科學真理的毅力和勇氣，主動在公安日常工作中尋找執法依據的漏洞，及時啟動立法程序，將抽象意義上的立法需要轉化為現實可行的法律文件。

（二）制定規范的公安立法程序

立法程序是指擁有立法權的國家機關，在制定、修改和廢止法律文件的活動中，所遵循的法定步驟和方法。公安立法程序就是公安機關對涉及執法活動的法律文件所實施的立、改、廢的步驟和方法。公安工作從廣義上來說是一種群眾工作，而作為執法客體的社會公民，對于與自身權益密切相關的法律文件，理應有提出自己合理意見的權利，這也是科學原則的應有之意。諸如制定某項涉及場所管理的執法文件過程中，在法律文件起草提交階段，立法機關就應當廣泛聽取各方面的建議和意見，必要時可以邀請相關的行業協會成員參與起草過程。作為執法主體，公安機關不可避免的對場所管理缺乏實踐經驗，我們也不能苛求立法者在立法過程中既做“裁判員”又做“運動員”。如果立法活動一昧的閉門造車，只會使該部法律文件的現實可行性大大降低；在法律文件的審議表決階段，立法機關一方面應當嚴格按照《立法法》規定的立法程序，以憲法原則為指導，審議并表決法律草案；另一方面，也要充分利用草案公示制度，聽取各方面特別是法學界專家學者對于法律草案的修改意見，從而有針對性的進行補充完善，保障該項法律文件的科學性；在法律文件頒布實施后，公安機關在嚴格依法開展執法活動的同時，隨著執法環境的不斷變化，應當重點關注法律文件的適用性問題，立足于具體的執法實踐，綜合考慮執法客體的評價反饋，對于該項法律文件存在的漏洞和難以適應時代發展的部分，及時向立法機關提出法律修改的意見。

（三）引入先進的公安立法技術

立法技術是指立法實踐中所遵循的用以促進立法臻于科學化的方法和操作技巧的總稱，它是由許多相對獨立而又緊密聯系的環節組成。法律草案醞釀、起草、提交、審議、表決、通過等諸多環節，都相應的付諸于一定的立法技術，依靠每個立法步驟環環相扣，最終組成一根牢固的“立法鏈”。科學原則不僅要求我們在公安立法過程中堅持探求科學真理的高貴品質，同時也提示立法者在立法過程中借鑒科學研究的方式方法，靈活運用多種科學分析的手段技巧，使得整個立法過程如同科學實驗一般穩定、可控。“立法技術由立法活動運籌技術、法的結構營造技術、立法實施與監督制度、立法效果評估與反饋制度等系統有機組成”。[5]以“危險駕駛罪”的設立修改為例，2015年表決通過的《刑法修正案九》對該罪名作出修改：“在道路上駕駛機動車，有下列情形之一的，處拘役，并處罰金：（一）追逐競駛，情節惡劣的；（二）醉酒駕駛機動車的；（三）從事校車業務或者旅客運輸，嚴重超過額定乘員載客，或者嚴重超過規定時速行駛的；（四）違反危險化學品安全管理規定運輸危險化學品，危及公共安全的。”上述第三第四款是對原有“危險駕駛罪”犯罪形態的擴充，之所以有上述法律條文的修改，就是因為在《刑法修正案八》設立“危險駕駛罪”后，在公安交警部門的技術支持下，經過全國交通違法案件數據庫的分析比對，發現仍有相當數量的危險駕駛行為難以處罰，全國范圍內道路交通惡性違法案件仍然居高不下，廣大群眾對于該類犯罪的打擊需求日益增長。有鑒于此，立法機關通過對數據庫的篩選比對，從各類交通惡性違法案件的成因和類型入手，對比原“危險駕駛罪”的犯罪形態，相應的擴大了該罪的表現形式，從而有效的填補了法律條文的漏洞。可以看到，創設一部“科學”的法，不僅僅需要理念上和程序上的前瞻性，也需要在微觀上借鑒先進技術的輔助支持。公安立法實踐發展到今天，講求技術已勢成必然。

[1]易有祿，武楊琦.科學立法的內涵與訴求——基于“法治建設新十六字方針”[J].江漢學術，2015，（2）:5

[2]馮玉軍，王柏榮.科學立法的科學性標準探析[J].中國人民大學學報，2014，（1）:93

[3]房蔚，馮志毅，房雨霞.淺談公安立法中存在的問題及對策[J].行政與法，2003，（11）:125

[4]沙苗苗.論科學立法理念對我國立法活動的啟示[J].法制與社會，2015，（23）:5

[5]周宗良.立法的科學原則探析——一種概念學的研究進路[J].福建法學，2015，（2）:43

Scientific Principles of the Present Public-Security Legislation in China

WANShao-peng
(Yangzhou Public SecurityBureau,Yangzhou,Jiangsu,225012)

As it is an important part of the legislation in a country,public-security legislation plays an increasingly important role in promoting the social legal construction.Compared with the current academic discussion such as“the principle of democracy”or“the principle of constitutional”,the“scientific principle”of public-security legislation seems lack of concentration.Although because of some historical reasons and the reality of the current,there are still many problems of the public-security legislation in the practice,If we can break the shackles of thinking,on the main line of the scientific principles,the future development of the public-security legislation is worth looking forward to.

scientific principles;public-security legislation;practice of legislation

D631.2

A

2095-1140（2017）02-0052-06

（責任編輯：天下溪）

2017-01-19

萬邵鵬（1991-），男，江蘇揚州人，揚州大學法學院2016級法律碩士研究生，揚州市公安局巡特警支隊四大隊民警，主要從事刑法學、警察法學研究。