小微權力清單：從弱規則向強規則轉型的村莊治理
——浙江省N縣村級小微權力清單制度調查

孫瓊歡

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315000）

小微權力清單：從弱規則向強規則轉型的村莊治理
——浙江省N縣村級小微權力清單制度調查

孫瓊歡

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315000）

浙江省N縣的村級小微權力清單制度創新意味著農村社會治理從弱規則向強規則轉型。村級小微權力清單制度創新圍繞著規則的建構及其運作展開。以清單化方式厘清了村莊治理的各項權力，構建了小微權力的運行規則體系，構建了規則運行的強力保障制度。這種強規則治理的村治模式顯現出與弱規則治理相比而言的治理績效，帶來了村莊權力運作的規范化、高效性和強大的動員性。這種強規則治理模式有其獨特的村治價值，治理績效的發揮又受多種因素影響，其運作過程不可避免地與農村社會的社會基礎間存在沖突。

小微權力清單；村莊治理；制度創新；規范化

一、問題的提出

自1998年盧福營對個私經濟發達背景下能人型村治進行研究后，早期村治研究的大量文獻便向我們描繪了鄉村政治精英或者村莊精英在村莊權力格局中的地位、權威來源及其在村莊治理中的領導、管理、決策的整合功能①。類似的這種精英治理模式，從權力—規則的框架下進行考察，是一種典型弱規則治理的社會治理模式，并呈現出以下特征：一是弱規則治理不是說沒有規則，而是指規則無法完全遏制權力在運行過程中所呈現的突破規則限制的沖動。二是村莊精英可以根據自己的意志去決定是否需要規則和在什么程度上使用規則。三是在弱規則治理模式中規則作為最為經濟的治理工具，其公平、正義的治理效果沒有完全營造出來。學界眾多村治文獻所討論的精英式治理帶來的一系列問題其實質就是弱規則治理模式下的基本治理困境。如，能人對村莊權力的壟斷和普通民眾參與邊緣化，精英貪污及其帶來的一系列延伸性問題，精英與鄉鎮干部在互動中形成的利益共謀等。

如何克服弱規則治理的困境呢？一是從制度技術路徑尋求解決的辦法。比如，浙江衢州航埠鎮的“兩監督一賠償”制度創新、山東濰坊市坊子區的村級事務契約化管理、河南的“4+2工作法”等②，都是從不同的角度契入強化規則的可操作性和運作剛性。二是通過權力結構的調整，優化村莊政治生態。比如，浙江省慈溪市的“3+1”村級治理③通過議行分立來減少規則運行中的人為意志的干擾，從而增強規則的有效性。然而，這些實踐創新主要致力于對村級治理中局部問題的化解，浙江省N縣于2014年開始推行的小微權力清單制度則試圖通過以村級小微權力清單這種強有力規則導入來全面推進村莊治理的規范化。本文將以N縣小微權力清單制度作為案例，從村莊治理對強規則治理的內生性訴求分析小微權力清單制度的緣起；以權力—規則為分析框架分析小微權力制度創新的內容及績效；以小微權力清單制度為契入點，從總體上探討強規則治理的村治價值、治理績效發揮的影響因素及其與社會基礎間的沖突與調適。

二、強規則的需求：小微權力清單制度創新的緣起

2014年年初，浙江省N縣制定了《N縣村務工作權力清單三十六條》（下稱“36條”），標志著該縣開始實行村級小微權力清單制度改革。N縣之所以進行這一旨在推進村莊治理規范化的創新，既是對國家宏觀戰略的一種響應，也是對村級治理現實需要的一種回應。

黨的十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現代化的新任務，預示著對基層治理的體制機制、法律法規將做出創新，特別是要求基層治理由按意志行事向按規則辦事轉變。十八屆四中全會的依法治國戰略的提出，更進一步地強調依法履行政府職能，推行政府權力清單制度。在農村基層治理領域，如何通過清單化方式解決確權、限權及其規范化問題，N縣政府通過村級小微權力清單制度創新，開啟了村莊治理從弱規則模式向強規則模式的轉型。

同時，小微權力清單制度創新也是村莊治理對強規則治理的需求，是對弱規則治理的村治模式的根本性轉型。

（一）精英的行為失范需要強規則的制約

隨著經濟社會的發展，政府實施以項目為重要形式的農村治理，大量的涉農資金以項目形式下撥到村。從權力、規則的視角進行分析，在弱規則村治環境下，當權力的行使者與權力的所有者發生分離時，村級干部群體作為貫徹政府政策的執行者和權力運作的主體，出現了蠶食扶貧資金、糧食補貼到鯨吞征地補償款、土地出讓金等失范行為。

（二）權力運作的隨意性需要強規則的制約

在現代中國國家政權建設過程中，國家權力雖然深入鄉村社會，但是并沒有實現現代公共治理的規則轉換。在現行“鄉政村治”格局下，村干部身兼“國家代理人”和“村莊當家人”雙重角色，居于國家與社會之間，成為現代公共治理和傳統鄉土社會治理兩種治理規則的切換器和樞紐。在弱規則村治模式主導下的村干部行為表現為：一是村莊治理的人情化。村干部在處理村莊公共事務的過程中不按制度規章、不遵循民眾公意，重人情、講面子。二是政策落實的選擇性。精英主導的鄉村組織以自身利益為標準，在落實國家政策過程中，采取利己性的選擇策略或變通執行。由此需要構建強規則治理下的村莊治理模式，通過制度程序化的設定和監督機制的保障，來消解弱規則治理下的人情化特征和選擇性履職。

（三）村莊事務的協作治理需要強規則的支撐

治理事務的復雜性、治理主體的多元性及民眾自下而上對民主的訴求，都要求多元主體的合作。村級事務的合作行為是一種理性行為，需要構建協同機制，打造共治格局。需要得到規則的支持，從而將治理活動建立在規則規范的前提下。與此同時，精英治理的變動性也需要村級事務受到規則的規范。據統計，N縣近兩屆村級換屆選舉中村委會成員的更替率接近60%。解決治理精英極高的變動率導致的履職受限，需要構建村干部履職的可操作的規范體系，多元主體展開治理提供可能性和條件，同時又可形成對行為的規約和限定。

三、規則的建構及運作：小微權力清單制度創新的主要內容

在農村社會治理中，公共權力總是引發行動領域的建構，導致一種相關行動者的行為規則的建立。浙江省N縣推行村級小微權力清單制度，從權力、規則框架分析，其實質就在于對規則的建構及其運作的制度化保障，而著力點在于提升規則的剛性。

（一）以清單化方式厘清村級組織權力，明確規則邊界

實行權力清單制度首先需要界定權力，明晰有力的規則限定是強規則村治模式有效運作的前提條件。N縣在推行這項制度創新的過程中，通過縣委組織部、紀委會同農林、民政、國土、計生等20余個涉農職能部門和單位，經過認真梳理和分析，總結出村級組織和村干部權力事項60余項。在此基礎上，匯編出臺了《N縣村務工作權力清單三十六條》，以清單方式厘清和明確了村級組織和村干部的權力。

（二）構建小微權力的運行規則體系，明確運作程序

小微權力清單制度在確權、限權的基礎上，著力建構村級權力運行的規則體系。一是村級權力運行的流程圖即權力運行清單。編制《農村小微權力操作手冊》，規定了村干部各項權力運行的工作規范和流程。重點明確每項村務工作的事項名稱、具體實施的責任主體、權力事項的來由依據、權力運行的操作流程、運行過程的公開公示、違反規定的追究辦法等六個關鍵點。二是構建村務五議決策法。村級重大事務決策必須經過村“兩委”（村民）提議—村“兩委”商議—村民代表大會審議—村民代表大會決議—全體村民評議五個環節，并制定出規范的程序。三是村務監督委員會的監督程序。明確了村務監督委員會的職責，具體規定為村務決策監督、村務公開監督、財務管理監督、“三資”管理監督、工程項目監督、村干部廉潔自律行為監督六個方面。通過流程設計明確村務監督委員會行使監督權的程序與方式，尤其是明確了介入監督的節點。四是配套實施的制度規范。制定配套制度并發揮了其在推進村莊治理規范化中的協同功能。如，制定了《N縣農村干部違反廉潔履行職責若干規定責任追究辦法草案》《N縣農村集體三資和財務管理責任追究辦法》《N縣村干部任職承諾實施辦法》等制度。總而言之，小微權力清單制度構建起的規則體系除了包含村莊權力運作的規則體系之外，還包括對工作人員行為加以約束的懲戒性措施等。

（三）構建規則運行的強力保障制度，提升規則剛性

強規則治理效用的發揮還有待于構建規則得以運行的有效保障機制。浙江省N縣明確了縣、鎮兩級政府及相關部門各自的監督職責。縣一級建立農村基層黨風廉政建設領導小組，牽頭推進村級小微權力工作?？h紀委重點加強對推進村級小微權力規范運行的組織協調和監督檢查，負責制定違反村級小微權力規范的責任追究辦法，以及違規違紀行為的查處工作；組織、農辦、民政、國土、農林、審計等部門分別負責對村級小微權力的清單編制、權力運行程序和配套制度制定的對口指導，并開展經常性的專項督察或聯合督察，切實強化村級組織和村干部規范用權的意識。總體而言，小微權力清單制度在運作過程中已構建了“一網一線”的監督體系，以外在的力量解決小微權力清單制度運作的持續性問題。“一網”即綜合鄉鎮職能部門、村監會、群眾監管的監督網絡，“一線”是指從縣紀委到村監會的整個監督鏈條?！耙痪W一線”的監督體系成為該項制度運作的外在保障。

總而言之，致力于規則的閉合性、系統性、程序性以及對于違規行為有效懲戒提升了規則的剛性，這是強規則村級治理模式的核心所在。

四、強規則治理模式的規范和高效：小微權力清單制度的治理績效

強規則治理的村治模式到底為村莊治理帶來了什么？多元的村莊行動主體依據規則建構諸種相互作用的過程也就是村莊治理的展開過程。N縣小微權力清單制度創新主導下的強規則村級治理的績效，體現在能否有效遏制權力在運行過程中所呈現的突破規則限制的沖動，高效、規范的村治效應有無呈現，以何種方式呈現，多元治理主體有無圍繞著規則顯現出強大的行動力。

（一）強規則導入下村莊權力運作的規范化

小微權力清單制度通過對各類村級組織和配套機構及其干部的職責進行明確的規定，以清單化的方式界定了村級權力的邊界。與此同時，N縣小微清單制度在基層并不是單項的制度創新，而是各項制度協同推進的過程。以《村民代表會議的議事規則》和《村務監督委員會議事規則》等內容為核心的村莊治理規范，構成了“36條”背后深厚的制度基礎，從而構成了一整套具有內在邏輯性的農村小微權力運行的規則體系。依托這些規則體系而展開的治理，其實質就在于通過制度的設計把執掌和行使權力看作村級組織成員的職業行為，有效遏制了權力突破規則限制的沖動。如，小微權力清單制度推行后，村莊的財務管理由原來的村財鎮管強調事后監管和結果審查轉化為過程監督，監督其是否依規辦理。在小微權力清單制度的推進中，程序民主克服了村干部的信息壟斷而引發的信息不對稱問題，村民的權利得到保障。與此同時，程序民主還消解了村干部選擇性執行的變異空間、權力行使的灰色地帶和模糊空間，保證了各項涉農政策執行不走樣。

（二）強規則導入下村莊權力運作的高效性

村莊治理大致包括管理與服務兩個層面，村務民主管理是村民自治的內在要求，便民服務大多是政務下延到村，需要村級組織和干部協助辦理的事項，是村莊治理的重要內容。小微權力清單制度作為一種強規則的導入，使社會治理具有程序的可操作性。權力運行的規范化、程序化帶來了村莊治理效率。如“36條”通過流程圖明白而具體地告知村民各項便民服務事項的受理人、受理程序，以及所需提供的材料，沒有及時辦理的追責辦法，等等。村莊治理效率明顯提升，村干部便民服務意識明顯增強。

（三）強規則導入下村莊權力運作的強大動員性

“36條”通過對村莊事務的分解和程序化及其有效的動員機制，把村民納入村級治理的民主決策、民主管理、民主監督中。這種有效的動員機制表現為：一是通過制度提升了村民代表的地位和作用。作為小微權力清單制度核心內容的五議決策法，明確規定村莊事務的重大決策需經村民代表4/5以上同意方能通過。在此制度設計中村民代表地位提升，改變了村民代表會議虛化的狀態，不僅提升了村民代表的參與欲求，而且也激發了村民積極接觸村民代表，借其在村治中表達自身利益訴求的積極性。二是突出了村監委的監督功能。在以往的村莊權力架構中，過于集中的權力體制設置使村務監督委員會的監督權虛化，地位邊緣化?！?6條”拓展了村務監督委員會的職責范圍，監督權的到位也成為對村民參與村莊治理的有效動員。

此外，小微權力清單制度創新還可能帶來一些溢出效應。比如，集體資產的增值、保值，以及各項新農村建設工程項目的正常運行，等等。當然，也應當理性地認識到，這一項制度創新也存在著一些問題，遭遇了一些困難。比如，村莊治理運行的規范化、程序化有可能造成治理效率下降；又如，制度化削減了村干部的謀利空間，帶來了其參與村務管理的動力削弱問題。

五、關于強規則村治模式的幾點思考

現階段農村社會治理從弱規則治理向強規則治理的轉型，有其明顯的政府主導的特征，同時也顯現對村級治理規范化的價值追求。但強規則治理模式的治理績效受多重因素的影響，并在規則的運行中與農村社會的基礎產生了一系列的沖突。

（一）強規則村治模式的特征和村治價值

村級小微權力清單創新所構建的強規則村級治理模式具有與以往弱規則治理模式顯著不同的特征。一是規則導入的政府主導型特征。在創新制度實施過程中，縣、鎮兩級政府發揮了極其重要的作用，扮演了制度創新的倡議者、創新制度的設計者、創新資源的協調者、創新過程的推動者、制度實施的監管者、創新結果的評估者等眾多角色。二是規則的較強剛性。規則的程序化及其被村民的廣泛認知以及外在監督體系的構建提升了規則的剛性，從而提升了其治理效應。三是權力與規則呈現出較強的互動性。多元主體的治理活動建構行動的過程就是權力與規則互動的過程，這種互動呈現出較高的頻率和互動性。

村級小微權力清單納入約束的是村級民主管理的權力，其異于政府權力清單的價值是對村級治理秩序的有效規范。從表面上看，村級小微權力清單制度似乎也在于確權、限權，但事實上更多的是為了應對當前基層治理缺乏規范、村級組織及其干部隨意用權等問題而采取的策略。

（二）農村社會強規則治理績效的影響因素

農村社會的強規則治理成效取決于多重因素。小微權力清單的制度績效受該項制度與內生性需求的契合度、持續化推進的動力建構程度以及多元主體間的博弈態勢等因素的影響。

1.與內生性需求的契合度

小微權力清單制度創新過程既是縣委、縣政府為了獲得制度創新的收益自上而下推進的強制性的制度變遷過程，也是農村社會內生性治理需求自下而上推進的結果。但這種農村社會治理的內生性需求尚未完全轉化為作為村莊治理主體的村干部的內生性需求。就村干部而言，村莊現代化的治理機制在通過程序化的決策機制不斷消解了其追求制度外利益的機會的同時，事實上也削弱了其參與村務的動機④。由此，提升強規則治理模式的治理績效，需在推進村莊治理現代化與保障村干部參與村政的合規利益之間保持一個均衡點，使之成為積極的行動主體。

2.可持續化動力的建構

充分發揮小微權力清單制度在規范村莊治理上的成效，還取決于制度運作的可持續化動力的構建程度?？沙掷m化動力的構建是規則轉化為行動，理念得以內化的重要保障。需進一步暢通村民監督渠道，對縣級紀委受到民眾舉報以后的整體糾錯程序，如啟動、辦結環節等進一步加強制度化的規定。與此同時，繼續探索自上而下的巡察監督和駐點監督相結合的方式，尤其要細化駐點監督制度。而就村莊內部而言，小微權力主體的內在動力激發的關鍵是將現代治理文化與基層文化重建有機結合，推進民主價值內化。

3.多元主體間的博弈態勢

在N縣村級小微權力清單制度創新過程中，形成了政府、村干部、村民等多元力量博弈的格局。實踐表明，本項制度創新的績效在很大程度上取決于多元力量的博弈狀況，并呈現出階段性特征。在制度創新的初期，政府用行政方式把規則引入村級治理中。村級組織及其成員因有可能約束自身權力導致利益受損，產生了一定的抵觸情緒；村民代表與普通村民對規則的導入則處于觀望態度，構成了“沉默的大多數”。隨著制度創新以點帶面地全面推開，并引入大量制度資源和人力資源，相應地，村干部也逐漸地由討價還價轉向妥協適應，同時仍然積極尋求創新制度實施中的彈性空間。比如，一些村級組織因此創新了村民代表網絡表決方式，以此解決流動在外的村民代表難以參會表決的問題，提升村民代表的表決率。村民代表與普通村民在制度的推進中也從原來的觀望轉向了積極參與。特別是在部分社會矛盾突出、派性競爭激烈的村莊，村民借助小微權力清單制度積極參與民主監督，充分發揮規則的村治效用。

（三）村莊治理的強規則導入與村莊社會基礎的沖突與調適

在小微權力清單制度創新中，N縣黨政部門憑借在現行體制中的強勢領導地位和資源整合能力，用行政方式實施了規則的導入。自上而下的行政權力介入和規則導入，帶來了村莊治理的官僚制特征，并與村莊治理傳統形成了各種沖突與互動。

1.權力運作的規則化與鄉土社會特質之間的沖突

在以往精英主導型村治模式中，精英人物的權威、社會關系網絡、人情交換等社會資本是村莊有效治理的重要資源。規范化治理規則導入強調了村莊治理確定性的尋求，約束了治理精英的行為，削減了治理精英對傳統治理資源的借用，不可避免地帶來村莊治理效率的損失。

2.規則秩序與社會自主之間的沖突

小微權力清單制度創新在推進村莊治理規范化的同時，也在一定程度上減少了村莊治理的彈性空間和自主性。比如，2萬—5萬元的小額工程不再由村民群眾自主決定，而被納入鎮招投標中心公開招投標。類似的規則不同程度地限制了基層社會治理的彈性空間和自由自主度，進而有可能影響村莊治理的活力。

3.村級權力運行的規范性與村莊治理環境的復雜性之間的沖突

權力運行的規范化強調對確定性的追求和程序化的辦事方式，其突出優點是有序化。然而，當前村莊治理環境復雜多樣且正處于急劇變遷之中，存在著典型的不確定性。當村莊治理環境和治理事務充斥著不確定性時，既需要保障規則的有效性，同時也需要對社會需求做出靈活回應。

總之，“36條”小微權力清單制度創新下的強規則治理意味著村莊治理從弱規則向強規則的轉型，但也面臨著農村社會治理主體積極性激發、與農村傳統社會基礎沖突與調適等問題。

注釋：

①盧福營：《個私經濟發達背景下的能人型村治——以浙江省東陽市白坦一村為例》，《華中師范大學學報》1998年第2期，第23—31頁；吳毅：《制度導入與精英主導：民主選舉規則在村落場域的演繹——以一個村莊村委會換屆選舉為個案》，《華中師范大學學報》1999年第2期，第15—23頁；王漢生、楊善華：《改革以來中國農村基層政治精英的選拔、角色定位和精英更替——一個分析框架》，《社會學研究》2000年第3期，第20—29頁；賀雪峰：《村莊精英與社區記憶：理解村莊性質的二維框架》，《社會科學輯刊》2000年第4期，第13—21頁。

②盧福營：《嘗試制度創新 促進民主監督——對航埠鎮兩監督一賠償制度的分析》，《山東科技大學學報》2003年第6期，第21—25頁。張志超：《我國村級治理的問題和改革》，《青島大學學報》2011年第6期，第35—42頁。

③孫瓊歡：《政治與行政二分：村莊治理的分權化改革探索》，《浙江省委黨校學報》2013年第5期，第45—52頁。

④徐加玉、左停：《村級權力規范化中的治理動力問題——基于浙江N縣的分析》，《南京農業大學學報》2016年第4期，第53—59頁。

編輯 王秀芳

Small-and-micro Power List:The Village Regulation of Transformation from Weak Rules to Strong Rules

Sun Qionghuan

The innovation of the small-and-micro power list system in County N,Zhejiang Province means a transition from a weak-rule countryside regulation to strong-rule one.The centerpiece of the innovation is construct and function of rules.All powers of regulation are listed clearly.The system of rules is constructed,with strong guarantee.Compared with the weak-rule regulation,this mode of strong-rule regulation can lead to more significantachievementsincluding well-regulated function,high-efficientoperation and effective participation of villagers.The strong-rule regulation,the rule-based value and efficiency is influenced by diverse factors;the operation of the system conflicts and compromises with social foundation of rural society inevitably.

Small-and-micro Power List；Village Regulation；System Innovation Regulatedness

D082

A

1007-905X（2017）10-0058-05

2017-05-24

寧波市科技局科技計劃項目“小微權力清單制度的寧波經驗、問題和完善措施”（201601HJ—C01144）；國家社會科學基金重點項目“新發展理念引領的基層治理‘一體三類多態’格局研究”（16AZZ010）階段性成果

孫瓊歡，女，政治學博士，中共浙江寧波市委黨校社會學教研部主任，教授。