長江中游城市群協同發展視野下的新型警務合作研究

莫洪憲, 楊詔斌

(武漢大學，湖北 武漢 430072)

長江中游城市群協同發展視野下的新型警務合作研究

莫洪憲, 楊詔斌

(武漢大學，湖北 武漢 430072)

在長江中游城市群協同發展戰略的視野下，傳統警務合作模式已經不能滿足信息化條件下本區域警務合作的需要。在綜合分析長江中游城市群新型警務合作的現實依據與理論依據的基礎上，指明了傳統警務合作模式的弊端所在，并針對其中的突出問題，從“統一指揮”、“統一規范”、“情報共享”與“預算保障”四個方面，提出了構建長江中游城市群新型警務合作理想模式的對策。

長江中游城市群; 區域一體化; 警務合作

在2013年與2014年分別召開的長江中游城市群四省會城市首屆與第二屆會商會上，武漢、長沙、合肥、南昌四省會城市達成了《武漢共識》與《長沙宣言》，開始了聯手打造以長江中游城市群為依托的中國經濟增長“第四極”的新征程。2015年4月，國務院正式批復實施《長江中游城市群發展規劃》，標志著長江中游城市群正式定位為中國經濟發展新增長極。而長江中游城市群協同發展戰略的實施，必然對該城市群的經濟發展、人口流動、產業升級帶來深遠影響，由此也給社會治安綜合治理帶來新的機遇與挑戰。因此，在長江中游城市群協同發展戰略視野下開展新型警務合作勢在必行。2016年10月，鄂湘贛三省檢察機關共同簽署了《關于依法保障和促進長江中游城市群非公有制經濟健康發展的若干意見》，這也給長江中游城市群各公安機關攜手護航長江中游城市群一體化發展提供了范例[1]。

一、長江中游城市群新型警務合作的現實依據

在高度信息化的移動互聯網時代，伴隨著經濟社會發展的“4.0”化，社會治安防控體系也應當在現實的迫切要求下，向“4.0”高度信息化時代靠攏。因此，長江中游城市群的警務合作，也應該回應社會現實，順應時代潮流。長江中游城市群開展新型警務合作，在社會轉型期這個大的歷史背景下，在經濟、政治與社會等方面都有其充分的現實必要性，主要體現在以下幾個方面：

(一)區域經濟一體化的客觀需要

區域經濟一體化，是長江中游城市群新型警務合作的經濟動因。長江中游城市群所涉及的各大城市及其附近區域，具有相似的地理區位與資源配置。這一區域內的各大城市，具有類似的區位發展優勢，由此催生出區域經濟協同發展的現實需要。隨著區域經濟的一體化發展，長江中游城市群的人、財、物等各類資源呈現出更大的流動性與融合性，因此，固有的省市傳統地域限制在事實上已經被打破。打破地域限制，既是區域經濟向一體化發展過程中的必然結果，也是使區域經濟一體化更加深入發展的必要條件。因此，為了保障一體化的區域經濟發展，一體化的新型警務合作的必要性也隨之凸顯出來。

除此之外，區域經濟的一體化與市場化，也使得本就具有流竄特性的違法犯罪活動也向統一的違法犯罪市場化轉變。改革開放以來，隨著經濟社會發展，交通與通訊技術的進步，各種刑事犯罪就已經在長江中游城市群范圍內打起了集團化的“運動戰”。例如，著名的張君搶劫殺人犯罪集團，就多次在長江中游一帶湖南、湖北之間流竄作案。而到如今，長江中游城市群區域經濟一體化大發展大繁榮的情形下，隨著社會的高度信息化與組織化，各種違法犯罪活動也在區域內呈現出交互性，就如新型的電信詐騙犯罪，在犯罪集團愈加呈現統一組織的情況下，犯罪行為發生地、犯罪結果發生地、犯罪嫌疑人藏身地也愈加呈現出分離的趨勢，這種地域分散的同一犯罪市場隱蔽性更強，打擊難度更大，因此更需要與區域經濟一體化、犯罪統一市場化相對應的高度協同的新型警務合作來應對。

(二)傳統屬地管轄模式的運行障礙

警務行為傳統的屬地管轄模式在應對跨地區違法犯罪時所呈現出的運行障礙，是長江中游城市群新型警務合作的政治動因。警務行為是職權行為，而在我國，國家職權的行使，主要地是以行政區劃為界限，由區域內各級國家機關行使的，呈現出“各人自掃門前雪”的態勢。這種傳統的屬地管轄模式，是與傳統經濟社會人、財、物相對固定的情形相適應的。而我國正處于社會轉型期，隨著社會組織形式的改變，無論是人、財、物，乃至是信息等各種資源的流動性都越來越大。而且，由于屬地管轄作為基本原則，面對復雜的區域性公共危機，管轄權方面也難以確定[2]。因此，警務行為傳統的屬地管轄模式無法對社會實施有效管控，具體而言，有以下幾個突出障礙：

其一，缺乏統一的警務合作指揮機構。盡管跨地區的警務合作早就開展，但是其結構大多限于相對松散的聯席會議機制。各地公安機關的聯席會議雖然很有必要，但是聯席會議機制不具有常態化，而且沒有統一的指揮機構，更多的是靠“同志友誼”維系起來的，在處理具體案件時依然是堅持“屬地管轄”，效率相對低下，無法實現對重特大跨地區公共安全事件的快速應對。此外，對于跨省份的警務行為，雙方的共同上級在公安部，但每一個跨省區案件都讓公安部來指揮，既不現實，也無必要。因此，對于長江中游城市群來說，可以考慮在這個合作區域范圍內，突破傳統的聯席會議機制與松散的合作框架協議，由各地區公安機關協商組建明確的跨地區警務行為指揮機構，以實現處理跨地區公共安全事務時的統一指揮。

其二，缺乏統一的警務行為規范體系。我國各地區經濟社會差異較大，因此體現在警務行為方面，各種操作規范、立案標準都有一定的區別，這是客觀存在的現象。但是在一個相對統一或者說向統一市場邁進的區域來說，在其區域范圍內，要構建統一市場，包含警務行為在內的國家機關職權的行使也應該盡量向相對統一的方向轉化。可以想見，如果一個區域內警務行為缺乏統一的規范體系，則一地的公安機關需要另一地公安機關協助行使職權時，勢必會出現規范沖突，因為大家職權行使的基礎與具體的操作規范就各自不同。因此，長江中游城市群的公安機關有必要在制定各種警務行為規范時，達成相對一致的意見，構建統一的警務行為規范體系；

其三，缺乏統一的警務情報共享機制。在傳統的屬地管轄模式下，各地公安機關的情報來源，主要依靠各自的警務情報體系。因此，在情報收集上，既有可能出現重復收集，浪費司法資源的情形；也有可能出現各方都沒有去收集，情報處于真空的狀態。這種傳統的警務情報收集模式，既不能實現對局勢的有效掌控，也會造成重復建設與資源浪費。因此，構建統一的警務情報體系，實現信息共享，可以有效收集與運用警務情報，妥善處理跨地區警務。

其四，缺乏統一的警務合作經費保障。警務行為需要活動經費作支撐，沒有經濟基礎的保障，警務行為就成了無源之水、無本之木。而傳統的屬地管轄模式下，不同地區的公安機關的人、財、物資源都局限于各自的區域范圍，無法實現統一的調配。尤其是一地公安機關需要另一地公安機關配合時，經費問題往往就成為辦理案件的阻礙。辦案經費由誰來付，或者誰先墊付，均缺乏明確的規定，由此也可能帶來占用其他地方司法資源的問題。因此，對于警務合作的經費問題必須妥善處理。

(三)信息化社會的治安管控難度加大

高度信息化條件下，社會治安管控難度加大，是長江中游城市群新型警務合作的社會動因。近些年，隨著移動互聯網技術的深入發展與廣泛應用，社會的信息化程度大大提高，甚至在諸如移動支付等方面的發展，在全世界都處于前列。而以移動互聯網的運用為代表的高度信息化的發展，使得我們的社會與網絡融合程度愈加提高，既不同于傳統社會，也不是網絡虛擬社會，而是網絡與實際生活緊密聯系的、現實化的信息社會。而在這種新的社會形態下，信息的交流更加便利，人、財、物等各項資源的區域流動也愈加頻繁，地域限制進一步被突破，由此帶來的是治安管控難度進一步加大，因此，加強能夠應對高度信息化社會的新型警務合作，也已經是迫在眉睫。

在這種高度信息化條件下，一方面，網絡犯罪愈演愈烈，形勢嚴峻；另一方面，傳統犯罪也充分滲入信息化元素，其隱蔽性、擴散性、組織性也進一步增強，管控難度可想而知。而無論是網絡犯罪，還是滲透信息化元素的傳統犯罪，其地域限制都大為突破。犯罪人，犯罪行為，犯罪結果分散在不同的地域，沒有強有力的區域警務合作，確實很難在打擊違法犯罪時有“道高一尺魔高一丈”的底氣與自信。

二、長江中游城市群新型警務合作的理論依據

發展新型警務合作，推進長江中游城市群協作發展，不僅僅具有經濟、政治、社會多方面的現實必要性，同時也有深厚的理論依據。公安學、管理學、法學、社會學新近的理論發展，也為我們積極推進長江中游城市群新型警務合作提供了理論上的指導。

(一)區域公共管理理論

區域公共管理理論及制度創新，是近些年公共管理學的重大進步，為區域治理提供了很有價值的指導。區域公共管理，是指由區域內的各級地方政府組織、非營利組織和市場主體所構成的區域公共問題的治理主體的組織形態，也包括這些主體在治理區域公共事務過程中所共同遵循的治理理念和相關制度設計[3]。根據區域公共管理理論，“加強區域統一規劃”、“地方政府間的頻繁互動與合作協定的簽署”、“部門間的協商與協議”、“加強組織建設”這幾項措施是推進區域一體化，治理區域公共事務的重要措施[4]。而區域公共管理理論所提及的幾項措施，正是我們需要運用到新型警務合作中的。首先，加強區域警務合作制度安排的統一化，對區域警務合作進行統一規劃；其二，加強各地方公安機關的頻繁互動，簽署各類合作協定；其三，加強區域警務合作的組織建設，實現統一協調指揮。這充分體現了公共管理學中區域公共管理理論的創新對區域新型警務合作實踐的總結與指導。

(二)社會治安防控理論

創新社會管理體制，加強轉型期社會治安防控，是近些年來治安學乃至整個法學界的重要議題。黨的十八大報告明確將“社會治安防控體系”升格為國家的治安策略。而社會治安防控理論也得到了迅速發展。根據社會治安防控理論，社會治安防控體系因我國的社會轉型而產生，是有效維護轉型期社會秩序、確保穩定、服務經濟發展的一項復雜的基礎性戰略工程，其本質是以公安機關為主導的有組織的社會化控制[5]。而加強區域警務合作，建設新型警務合作體制機制，正是構建社會治安防控體系的題中之意。社會治安防控體系，其本質在于“社會控制”。而“社會控制”[6]要求調動多種社會力量，運用多種方式，通過互動發展使社會實現有序化。長江中下游城市群各地公安機關密切協作，有利于發揚各自優勢，共享成果，積極拓展社會管理創新的思路，豐富社會管理創新內容。通過新型警務合作，可以協調不同地區的警力，充分調動各類警務資源，多重互動，對完善社會治安防控體系具有重要意義。

(三)協作系統論與組織平衡論

廣泛運用于社會管理中的協作系統論與組織平衡論，是管理學、社會學的兩大貢獻。著名的管理學家巴納德認為，從協作系統論的角度來看，協作是整個社會得以正常運轉的基本而又重要的前提條件，社會的各種組織都是一個協作系統；從組織平衡論的角度來看，一個組織生存和發展必須具備貢獻與誘因的平衡，組織成員愿意并且確實能夠進行合作，為實現組織的目標作出貢獻[7]。而推進新型警務合作，在構建新型警務合作的體制機制時，也應該充分運用與落實這兩個理論。

將協作系統論與組織平衡論運用到我們的警務合作中，首先，要認識到區域警務合作是一個協作系統，因此要加強協作系統本身的構建。與此同時，要想參與區域警務合作的各個成員愿意并切實進行合作，則需要這個協作系統能夠使大家通過區域警務合作，在作出貢獻的同時，獲得實際效果。所以，長江中下游城市群警務合作系統的構建，也要遵循貢獻與誘因的平衡，激發各成員的合作意愿，調動其積極性，使得警務合作能夠落到實處而不是流于形式。

三、長江中游城市群新型警務合作理想模式

加快推進長江中游城市群新型警務合作，有著充分的現實依據與理論依據。上文在談及長江中游城市群新型警務合作的現實必要性時，已經指出了現行警務合作模式的弊端所在。而所謂的“新型”警務合作，正是要在現有各方面條件的基礎之上，在理論的指導下，回應現實的關切，克服既有模式的弊端。在筆者看來，構建長江中游城市群新型警務合作體系，要解決的突出問題，就在于“統一指揮”、“統一規范”、“情報共享”與“預算保障”四個方面。

(一)統一的警務合作指揮機構

加強長江中游城市群新型警務合作，首先要加強組織建設，即建立統一的警務合作指揮機構。由于長江中游城市群所屬成員分布于多個省，其公安機關不一定有隸屬關系，因此在警務合作實踐中，應該由各方預先組建好警務合作的指揮機構，以在處理個案和類型任務時，能夠明確指揮責任，防止出現“都可履行職責，都不履行職責”的尷尬局面。借鑒珠江三角洲警務合作的經驗，在這個統一的警務合作機構下，還應該融合“常態化的警務合作聯席會議制度”、“各地公安局指揮中心協調制度”與“各業務部門銜接落實制度”[8]。至于誰來指揮統一的警務合作指揮機構，可以由作為長江中游城市群警務合作成員借鑒“輪值主席”的制度，輪流擔任指揮任務，以維護合作的公平性。此外，除了各地區公安機關建立統一的警務合作指揮機構外，對于分數不同地區的同一警種，也可以相應地組建指揮小組，以協調處理跨地區的具體案件。

(二)統一的警務合作規范體系

規范是行動的指引，要推進長江中游城市群警務的一體化建設，對于建設統一的警務合作規范體系要引起足夠的重視。在原有的屬地管轄模式的情形下，各地公安機關出臺的各種警務規范之間，勢必有抵觸，有的甚至帶有地方保護主義的色彩，這對保障區域一體化發展極為不利。事實上，在長江中游城市群一體化建設如火如荼推進的情況下，繼續抱殘守缺強調“地區差異”已經過時。而且，“如果規范內容相同，規范層級越高，其效力等級越高，得到實際遵守和執行的可能性也就越大”[9]。因此，對于長江中游城市群來說，各公安機關也應該在統一的警務合作指揮機構的指導下，通過友好協商，制定《警務合作框架協議》、《警務合作章程》以及各業務部門警務合作具體細則，以構建完整統一的長江中游城市群警務合作規范體系。事實上，長江中游城市群所屬的各省區公安機關在構建統一規范體系方面已經有了一定的嘗試，2010年12月，湖北、湖南、安徽、江西、河南五省公安機關就共同簽署了《中部五省警務合作框架》，值得長江中游城市群各公安機關借鑒，并在此基礎上進一步做出具體化的、反映經濟社會形勢變化的規定。

(三)大數據條件下的情報共享機制

所謂大數據，是指無法在一定時間范圍內用常規軟件工具進行捕捉、管理和處理的數據集合，是需要新處理模式才能具有更強的決策力、洞察發現力和流程優化能力的海量、高增長率和多樣化的信息資產[10]。落實到公安情報來說，這些大數據就是各種與人、事、物、時、空、痕跡等相關的海量的信息。對于不同地區的公安機關來說，其所收集的公安情報信息，由于人財物的流動，既有可能出現重疊的地方，也有可能照顧不到。因此，對于長江中游城市群各公安機關來說，應當構建一個大數據條件下各方共享的情報體系，以減少重復工作量，同時盡可能的覆蓋更多的信息目標。建立統一的情報體系，在強大信息處理系統的支撐下，可以使得各公安機關將自己獲取的情報及時上傳的統一的系統，在各方協作處理跨地區的警務時，就能夠不再浪費時間、警力去收集已經為其他地區公安機關所搜集的情報信息，這對合理運用警務資源，提高警務合作效率將會起到強有力的保障。長江中下游城市群各公安機關，在進行跨地區警務情報信息查詢的時候，可以考慮統一情報信息共享標準[11]，按照統一規定落實查詢權限，以提高工作效率。

(四)專項合作經費的預算保障模式

“經濟基礎決定上層建筑”，警務合作行為作為上層建筑，脫離了經費保障，就會難以為繼，這對跨區公安機關合作打擊違法犯罪、構建社會治安防控體系都極為不利。在實踐之中，接受警務合作請求的公安機關為了處理相關警務，勢必會占用本轄區范圍內的警務資源，如果僅僅是個案尚且好說，但是，如果是常態化的，尤其是長江中游城市群這種邁向一體化的警務合作模式，這種單方面提供警務資源的狀況對合作的公平而言，確實有一定的損害。不過，作為一個整體，又不能僅僅囿于本位主義的觀點來看問題。因此，要解決這一項矛盾，可以考慮采用專項合作經費的預算保障模式。所謂“專項合作的預算保障模式”，就是由作為警務合作成員的各個公安機關，從各自的辦案經費中，按照公平原則，共同出資設立專項的警務合作基金，各方為進行警務合作所支出的經費，由這一專項基金來提供。這樣就有利于在加強警務合作實際效果的同時，公平合理地分配與調用警務資源。

[1]湖南省人民檢察院官網.鄂湘贛三省檢察機關召開服務長江中游城市群建設第二次工作聯席會議[EB/OL]. http://www.hn.jcy.gov.cn/xwfb/jcyw/2016/content_62036.html， 2016-11-15.

[2]楊龍、鄭春勇.地方合作在區域性公共危機處理中的作用[J].武漢大學學報(哲學社會科學版),2011(1):57-68.

[3]陳瑞蓮.區域公共管理的緣起與發展[J].政治學研究,2003(4):75-85.

[4]張緊跟.區域公共管理制度創新分析—以珠江三角洲為例[J].政治學研究,2010(3):63-75.

[5]宮志剛、李小波.社會治安防控體系若干基本問題研究[J].中國人民公安大學學報(社會科學版)，2014(2):107-115.

[6]鄭杭生.社會運行導論[M].北京:中國人民大學出版社,1993: 430.

[7]王錦.區域警務協作的理論和現實困境[J].湖北警官學院學報,2012(7):160-162.

[8]張緊跟.從多中心競逐到聯動整合—珠江三角洲城市群發展模式轉型思考[J].城市問題,2008(1): 34-39.

[9]劉為軍.打擊犯罪新機制背景下的區域警務合作[J].中國人民公安大學學報(社會科學版),2015(6): 65-70.

[10] 中國大數據網.大數據究竟是什么？一篇文章讓你認識并讀懂大數據[EB/OL].http://www.thebigdata.cn/YeJieDongTai/7180.html， 2016-11-16.

[11]鮑曉燕.京津冀協同戰略視野下公安情報交流與協作問題研究 [J].北京警察學院學報,2015(6):51-56.

TheNewPolicingCooperationStudyundertheVisionofCoordinatedDevelopmentofUrbanAgglomerationsintheMiddleReachofYangtzeRiver

MO Hong-xian，YANG Zhao-bin

(Wuhan university, Hubei Wuhan 430072, China)

Under the Vision of coordinated development of urban agglomerations in the middle reach of Yangtze River,the traditional police cooperation model has not satisfied the need of the police cooperation in the area under the information condition.Based on the comprehensive analysis of both practical basis and theoretical basis of the new police cooperationof urban agglomerations in the middle reaches of the Yangtze River, the paper points out the disadvantages of traditional policing cooperation mode.For major problems, it builds the ideal pattern of new policing cooperationof urban agglomeration in the middle reach of Yangtze Riverfrom the "unified command", "unified norms", "intelligence sharing" and "budget security" four aspects.

urban agglomerations in the middle reach of Yangtze River;regional integration;police cooperation

2017-03-26

莫洪憲(1954— )，女，湖北武漢人，武漢大學刑事法研究中心主任，法學博士、教授、博士生導師，主要研究方向為犯罪學和刑法學。楊詔斌(1994— )，男，湖北咸豐人，武漢大學法學院刑法學研究生。

D631

A

1008-2433(2017)05-0127-05

(責任編輯：岳凱敏)