新環保法實施后首例環境民事公益訴訟案法律分析

新環保法實施后首例環境民事公益訴訟案法律分析

祝昌霖 ，魏雪嬋

2015年1月1日，原告自然之友、福建綠家園依據我國《民事訴訟法》和新《環保法》的相關規定，對李某槊與謝某錦等人非法占用農用地行為，向福建省南平市中級人民法院提起環境民事公益訴訟，該案是在新《環保法》施行的第一天正式起訴并立案受理，作為新《環保法》實施后全國首例環境民事公益訴訟案，環境公益訴訟中的幾個實踐難題都在該案得到了妥善處理，對今后我國環境公益訴訟具有重要的借鑒和參考作用。專家輔助人制度在本案中得到了積極有效的應用，今后應當通過立法途徑構建和完善專家輔助人的主體資格、訴訟地位、權利義務、出庭程序、意見效力、選任監督、運行保障等相關制度，從而保證具有涉及專門性問題的案件能夠高質量、高效率地審理，促進司法公平公正。

新《環保法》；環境民事公益訴訟；專家輔助人制度

原告北京市朝陽區自然之友環境研究所（以下簡稱“自然之友”）、福建省綠家園環境友好中心（以下簡稱“福建綠家園”）與被告謝某錦、倪某香、鄭某姜、李某槊，第三人福建省南平市國土資源局延平分局（以下簡稱“國土延平分局”）、南平市延平區林業局（以下簡稱“延平區林業局”）、支持起訴人福建省南平市人民檢察院、中國政法大學環境資源法研究和服務中心（又稱“中國政法大學污染受害者法律幫助中心”）環境侵權責任糾紛公益訴訟一案，被最高人民法院評為2015年度全國法院民事行政十大案例之一。2016年3月全國“兩會”期間，最高人民法院周強院長向全國人大代表作工作報告時，專門肯定了本案的審判效果。

一、案情概況

2008年7月29日，被告李某槊與被告謝某錦等人未經政府行政主管部門審批轉讓采礦權，且擅自擴大采礦范圍，將產生的棄石往山下傾倒，造成28.33畝林地原有植被嚴重毀壞。2014年7月28日，謝某錦等三人因犯非法占用農用地罪分別被判處有期徒刑一年二個月至一年六個月不等的刑罰。2015年1月1日，原告自然之友、福建綠家園依據我國《民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）第55條規定和2015年1月1日施行的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱新《環保法》）第58條規定，向福建省南平市中級人民法院提起環境民事公益訴訟。該院經審理認為，被告謝某錦等四人為采礦造成 28.33畝林地原有植被被嚴重破壞，依法應共同承擔恢復林地植被、賠償生態損失的侵權責任。據此，判令四被告在判決生效之日起五個月內恢復被破壞的 28.33畝林地的生態功能，在該林地上補種林木并撫育管護三年，如不能在指定期限內恢復林地植被，則共同賠償生態環境修復費用110.19萬元；共同賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失127萬元，用于原地生態修復或異地公共生態修復；共同支付原告自然之友、福建綠家園為本案支出的評估費、律師費、其他合理費用16.5萬余元。宣判后，被告謝某錦等三人向福建省高級人民法院提出上訴。二審法院經審理認為，上訴人的上訴理由不能成立，于2015年12月18日作出駁回上訴，維持一審的判決。

二、問題分析

自然之友、福建綠家園經過前期調查取證和充分準備，于2014年12月31日前備好了起訴材料，并與有管轄權的南平市中級人民法院立案部門溝通協調，在新《環保法》施行的第一天正式起訴并立案受理。作為新《環保法》實施后全國首例環境民事公益訴訟案，其審理涉及環境民事公益訴訟縱橫交錯的各個方面問題。南平市中級人民法院、福建高級人民法院生態法官對涉及的許多法律問題進行了較為深入的分析、論證，并作出創新性探索，依法予以妥善解決，值得分析。

（一）提起訴訟主體條件法律判斷

該案受理后，被告謝某錦、倪某香、鄭某姜辯稱，原告自然之友主體不適格。自然之友的登記日期為2010年6月18日，民辦非企業單位登記證書的發證日期為2013年9月27日，有效期為2013年9月至2015年6月30日。即依法批準設立時間是2013年9月27日。且性質是由楊某平、張某赫、李某利用非國有資產、自愿舉辦、從事非營利性社會活動的社會組織，系獨立的民辦非企業單位，并非由中國文化書院綠色分院變更登記的法人。而本案原告起訴時間是2015年1月1日，自然之友依法批準設立至本案起訴時間才一年多。根據新《環保法》第58條規定，專門從事環境保護公益活動連續五年以上的社會組織才可以向人民法院提起訴訟。因此，原告自然之友主體不適格。

一審庭審中，原告自然之友、福建綠家園為支持其主體適格主張向人民法院提供證據：自然之友的登記證書、組織機構代碼證、法定代表人身份證明及身份證、章程、中國文化書院綠色文化分院的登記證書、中國文化書院綠色文化分院理事會決議、關于自然之友注冊變更情況的說明、北京市朝陽區民政局民辦非企業單位年度檢查結論通知書4份（2010至2013年度）、自然之友年度報告6份（2009至2014年度）、無違法記錄的聲明，證明原告自然之友前身是中國文化書院綠色文化分院，具有承繼關系，2003年5月8日在民政部登記，專門從事環保公益活動，章程的內容體現公益活動包括生態環境保護，符合公益訴訟的主體條件。原告福建綠家園的登記證書2份、組織機構代碼證、法定代表人身份證明及身份證、章程、民辦非企業單位年度檢查報告書5份（2009至2013年度）、無違法記錄的聲明，證明福建綠家園是2006年依法登記的非企業單位，宗旨是保護生態環境與生態平衡，業務是保護生態環境等，年檢合格。

一審法院經審理查明，中國文化書院綠色文化分院作為社會團體分支機構（英文名稱為Friends of nature，習稱“自然之友”），于2003年5月8日經民政部登記，并以“自然之友”名義開展環境保護公益活動。原告自然之友在此基礎上于2010年6月18日在北京市朝陽區民政局登記成立，屬于民辦非企業單位，從事非營利性社會服務活動的社會組織。章程規定的宗旨：倡導生態文明、從事環境研究、促進可持續發展。業務范圍：固體廢棄物處理技術研究及相關政策研究，固體廢棄物對生態環境的影響研究，固體廢棄物研究相關科普活動推廣及相關環境教育推廣。經北京市朝陽區民政局年度檢查，2010年至2013年度均合格。原告自然之友提供了2009年至2014年各年度工作報告，內容主要體現從事環境問題調查研究、保護生態環境、環保知識教育等公益活動，并聲明自成立以來無違法記錄。原告福建綠家園是2006年11月7日在福建省民政廳登記的民辦非企業單位，是非營利性社會服務活動的社會組織。章程規定的宗旨：普及公民環境保護意識，保護生態環境與生態平衡。業務范圍：保護生態環境、傳播環境文化、開展學術技術交流。經福建省民政廳年度檢查，2009年至2013年度均合格。原告福建綠家園提供了2009年至2013年各年度工作報告，內容主要體現參與環境問題調查、保護生態環境、宣傳環境保護等公益活動，并聲明自成立以來無違法記錄。

南平市中級人民法院認為，關于原告自然之友、福建綠家園的主體資格問題。根據新《環保法》第58條規定①新《環保法》第58條：對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。，原告自然之友系2010年6月18日在北京市朝陽區民政局登記成立的民辦非企業單位，雖然其自登記之日起至本案起訴之日止成立不滿五年，但其在登記前已經依法從事環境保護公益活動，至提起本案訴訟前從事環境保護公益活動已滿五年，且在本案訴訟過程中其登記設立已滿五年，并無違法記錄。因此，原告自然之友在本案中符合“從事環境保護公益活動連續五年以上”的主體資格要件。原告福建綠家園于2006年11月7日在福建省民政廳登記，是從事環境保護的非營利性的社會組織，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。故原告自然之友、福建綠家園均具備新《環保法》第58條規定的條件，作為公益訴訟原告主體適格。

筆者亦曾于2015年12月22日在央視《熱線12》欄目的直播熱線中對本案原告主體資格作了以下兩點評析：

1. 關于自然之友與福建綠家園提起環境公益訴訟的依據

根據我國新《環保法》第58條規定，依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織向人民法院提起環境公益訴訟，人民法院依法應當受理。據我國民訴法第55條和上述規定，自然之友和福建綠家園以社會組織身份向人民法院提起公益訴訟，是環境公益訴訟的適格原告，南平市中級人民法院予以受理于法有據。

2. 關于社會組織提起環境公益訴訟是否系新《環保法》的全新規定

我國《民訴法》第55條規定，對損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。但對哪些為“有關組織”可以向人民法院提起訴訟缺乏明確具體的規定，實踐中不好把握。而新《環保法》第58條的規定，必須符合三個法定要件，為公益性社會組織提起環境公益訴訟提供了更為明確更為具體更可操作的法律依據，是對民訴法有關環境公益訴訟規定的進一步完善。

（二）發揮專家輔助人制度作用

本案原告訴訟請求：四被告不能按第一項請求②原告第一項訴訟請求：判令四被告在三個月內清除福建省南平市延平區葫蘆山砂基洋恒興石材廠礦山采石處現存工棚、機械設備、石料和棄石，恢復被破壞的28.33畝林地植被（山頂19.44畝、原塘口8.89畝）。三個月內恢復林地植被的，賠償生態環境修復費用110.19萬元，由第三人用該款組織恢復林地植被；判令四被告賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失134萬元。由于這些訴訟請求屬于生態環境侵權，涉及環境科學領域專業性問題，專項性極強。本案運用專家輔助人制度，依原告申請通知專家出庭就鑒定意見和專業問題作出解讀，經質證后作為認定事實的基礎依據，進而作為合理確定生態環境修復費用的依據。

目前全國尚無生態環境受到損害及恢復原狀期間服務功能損失的法定鑒定機構，南平市中級人民法院生態法官充分運用專家輔助人制度解決生態環境受到損害狀況、恢復生態服務功能所需合理費用。對于專家輔助人的制度設計，筆者認為有七個法律問題需要分析：

1. 關于專家輔助人的主體資格。因為專家輔助人是對鑒定意見或者專業性問題提出意見，所以他們應當具有相關的專業知識和業務水平。如在大陸法系國家，具有專家身份的人往往被作為狹義上一種專業人員來看待，即限定為少數具有大學和大學以上文化程度，以及在各行各業具有特殊專業的才能和名望的人士。專家輔助人被視為法官助手或“科學的法官”來看待。在德意志聯邦共和國，專家包括鑒定人和鑒定證人兩類。鑒定證人主要適用于如果要證明過去的事實或情況，而對這種事實和情況的認識需要特殊的專門知識時，訊問具有這種專門知識的人。①謝懷栻譯：《德意志聯邦共和國民事訴訟法》，中國法制出版社2001年版，第99~102頁。

但是目前我國現有法律對專家輔助人應該具備的學歷要求、資質條件均不明確，使得法官在司法實踐中對其主體資格標準難以把握。 因此應盡快確定專家輔助人的資格條件，充分發揮專家輔助人的專業特長，從而保證具有涉及專門性問題的案件能夠高質量、高效率地審理。筆者認為，專家輔助人的主體資格應當同時滿足以下三個條件：一是專家輔助人具備專門知識、技能和經驗。專家輔助人是指具有專門知識的人，甚至在某一行業具有特殊才能的人也可以稱為專家輔助人。這里所指的專門知識，不僅是指通過教育獲得的知識，同時也包括長期實踐積累起來的經驗。二是具有副高以上專業職稱。三是必須具備良好的職業道德。

針對生態環境修復、生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失的合理費用數額如何確定問題，本案中由具有相關資格的吳某棟、景某平作出評估，專家輔助人員李某基出庭接受質詢，評估工作組的人員均屬于生態學、環境保護方面具有博士學歷的高職稱人員，符合《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第23條規定的專家意見②《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第23條：生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。，故南平市中級人民法院依法予以采信。

2. 關于專家輔助人的訴訟地位。在庭審過程中，專家輔助人應該與當事人一起出庭，在法庭上坐在聽眾席。專家輔助人僅對案件的專門性和疑難性問題發表專業意見。在司法實踐中，一般情況下，專家輔助人的確定是由當事人申請人民法院通知出庭的。然而委托專家輔助人的主體是當事人還是人民法院，目前并無定論。專家輔助人既不是鑒定人，也非一般證人，究竟以何身份出庭尚未明確。專家輔助人掌握專業的知識和經驗，因此他能在審查鑒定意見的同時，對鑒定意見提出有力的質證。專家輔助人的意見，應當被視為專業質證意見，無論法官對其發表的意見是否采信，理由都應當在裁判文書中詳細說明，尤其是不被采信的意見更不能簡單帶過。專家輔助人的質證意見不能替代鑒定意見，雖然其資歷有可能比鑒定人高，但由于專家輔助人僅對鑒定意見提出質證性意見，之后要由法官根據專家輔助人提出的意見來決定是否要采信鑒定意見，或者重新鑒定。綜上，根據本案審判情況，專家輔助人的訴訟地位為：一是專家輔助人是專業人員，而非一般證人。其由當事人聘請并經過人民法院批準，或者由人民法院委托的訴訟輔助人。二是作出專家意見。專家輔助人對鑒定意見或專業問題提出比較權威的意見。三是回答訴訟參與人提問。專家輔助人要客觀、中立地回應各方訴訟參與人提出的專業性問題。

3. 關于專家輔助人的權利義務。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第61條所創設的專家輔助人與傳統的訴訟法上的訴訟參與人有著顯著不同，包括具備不同的訴訟地位、擁有特定的內涵和相應的權利、義務等③何家弘著：《證據學論壇（第五卷）》，中國檢察出版社2002年版，第218頁。。縱觀本案審理情況，經過分析和評判，筆者認為，專家輔助人在訴訟中應當享有以下權利：一是知情權。專家輔助人可以對鑒定意見發表意見或質證，所以應當授予專家輔助人對鑒定的相關資料、鑒定整個過程以及案件相關資料的調查權。二是說明權。說明權是專家輔助人特有的權利，是其享有針對訴訟中的專門性問題幫助當事人或其代理人說明的權利。三是質詢權。專家輔助人參加到訴訟中來的最大的意義在于他能對鑒定意見具有質證權。專家輔助人可以對鑒定人的資格、鑒定程序、鑒定結論的依據、程序、過程、綜合意見等進行質詢。專家輔助人作出質詢時，被質詢的人必須回答，不得無理由拒絕。四是相應的保障權。五是褒揚權。專家輔助人參與訴訟的行為應當得到鼓勵和支持。

專家輔助人在訴訟中應當承擔以下義務：一是有如實、客觀、全面闡明專業性問題的義務。二是不得泄露涉案當事人的隱私，必須保守在訴訟中知曉的國家秘密以及當事人的商業秘密。三是在庭審中有接受法官和對方當事人聘請的專家輔助人詢問并作出回應的義務。四是在同一案件中，不得同時擔任雙方當事人的專家輔助人。五是遵守民事訴訟秩序和法庭紀律，遵從訴訟程序。六是本案陪審員不得為本案專家輔助人。

4. 關于專家輔助人的出庭程序。本案審理過程中，運用專家輔助人制度解決專業性問題的效果較為明顯。那么如何把握好專家輔助人的出庭程序問題，筆者提出以下建議：人民法院收到當事人申請專家輔助人出庭后，需要根據案件實際情況來決定是否同意聘請專家輔助人。人民法院如果認為要說明的問題，并不是一般人不能理解的專業問題，可以駁回當事人的申請。若根據案情確實需要聘請專家輔助人，那么可以通知申請的當事人在一定的期限內聘請一至兩名專家輔助人。人民法院在作出專家輔助人出庭決定時應當告知對方當事人這一情形，并且讓其知曉其也有相應的權利。對方當事人收到人民法院相關通知后，在規定時間內不申請，就失去聘請專家輔助人的權利，在之后整個訴訟過程中則無權利再申請。專家輔助人的出庭程序應當把握如下八個節點：一是人民法院視案情書面告知雙方當事人可請專家輔助人在一定時限內作出專家意見。二是專家輔助人出庭程序的啟動，應當基于當事人申請，或由人民法院依職權決定。三是專家輔助人出庭決定作出后，應當書面告知各方當事人，各方當事人對此決定不服的，可于三日內向作出決定的人民法院申請復議一次。四是專家輔助人如果逾期不提交專家意見，就喪失作出專家意見的權利。五是人民法院開庭時，專家輔助人可以與當事人一起出庭，在法庭上坐在聽眾席，等待法庭通知。專家輔助人出庭發表意見，可由法官、當事人及訴訟代理人詢問，對方當事人質證。六是可視案情查明程度組織各方當事人對專業性問題進行小型辯論，通過直接抗辯式審理來辨別他們意見的真偽或可信度與否。七是由法官總結雙方專家輔助人意見的異同，并且征求各方當事人意見。八是法庭針對專業性問題調查結束后專家輔助人退庭。

5. 關于專家輔助人的意見效力。專家輔助人對于專業性問題的意見或說明，無法產生當然的約束力，因此法官在作出裁判時不應受其限制。有關專家輔助人的說明或意見的效力問題，專家輔助人發表的意見要不要質證，他發表的意見的法律屬性以及法官采納標準均不明確，導致法官難以準確把握。結合本案審理，筆者認為，可以確認專家輔助人意見的效力。一是建議增設法定證據種類。建議通過立法或司法解釋的方法明確規定專家輔助人的說明或意見為證據種類之一。如果沒有法定事由，在舉證期限屆滿后當事人提出專家輔助人意見，不能作為證據使用，但是專家輔助人仍享有其他的權利。經查證屬實的專家輔助人意見，可以作為認定事實的根據。二是參考依據。在無任何其他證據佐證、印證可以推翻專家意見的情況下，根據優勢證據規則，專家輔助人的意見可作為參考性依據。三是可以對專家輔助人意見采用綜合評判標準，而后決定是否采信。一般來說，由于專家輔助人是一方當事人聘請的，他發表意見可能帶有傾向性。因此，在決定采納專家輔助人意見時，要結合案情綜合評判分析。另外，對于當事人雙方的專家輔助人意見相沖突時該如何采信？如何確定專家意見的證明力？要審查專家意見所依據的事實和數據是否利用了假設的事實，是否確鑿可靠，大多數人是否能接受專家得出意見所利用的手段和方法，對此要充分利用法庭質證程序。首先應當確定造成專家意見不同的癥結所在，其次圍繞該癥結展開重點調查，人民法院便可以此確定專家意見的證明力。如果專家輔助人把不相關的事實作為發表意見的依據，則不具有證明效力。

6. 關于專家輔助人的選任監督。通過對本案運用專家輔助人制度的成功做法綜合剖析，筆者建議：首先要建立健全專家輔助人制度。明確專家輔助人的條件、選任程序、向社會公布等。其次要設立專家人才庫。國家和地方應當建立專家人才庫，形成國家級及地方級的專家輔助人團隊。專家人才庫的人數要作一定的限制并分門別類，同時給予他們較好的待遇或者享有較高的社會地位，從而保證專家輔助人的質量。在當事人需要聘請專家輔助人的時候，人民法院可以在征詢各方當事人意見的基礎上，從專家人才庫中科學公正選出專家出庭作證，針對專門性的問題提供自己的意見。專家人才庫的專家都是各行各業中的精英能手，經過一系列的考核，選拔出優秀的人方能進入該團隊。再次，建議成立專家輔助人委員會，作為專門管理機構，負責專家輔助人的考核、選拔、任命、聘用、監督、獎懲和除名等，并且不受外界干擾。最后要健全監督機制。專家輔助人幫助當事人參與部分鑒定活動，可以從源頭上監督鑒定活動，從而保證鑒定的規范進行。專家輔助人的職責是從科學的角度監督司法鑒定，判斷其程序是否規范、內容是否準確，只是中立的一方。而對于當事人的不合理要求，可以不予理會。參與性監督機制的效果在于遏制違規鑒定的發生，不僅能保證當事人對鑒定意見心服口服，也能減少重新鑒定帶來的資源浪費。

7. 關于專家輔助人的運行保障。筆者認為，從本案運用專家輔助人制度情況看，順應當今和將來查明專業性案件中涉及專項性問題的發展規律需要，建立健全專家輔助人制度時機成熟，應當要有相應的運行保障。一是專家輔助人知識成果的保障性認可；二是對專家輔助人勞動成果應當支付相應費用；三是專家輔助人應當得到所在單位的支持；四是應當保障專家輔助人的人身和財產安全，涉及有可能對專家輔助人因就案件問題提出專業意見引發傷害的，要對專家輔助人的基本情況如姓名、聯系方式、住址等做好保密工作。

（三）案件所涉“破壞生態”新問題首次作出司法認定

原告認為，被告應當要為“破壞生態”的行為擔責，并提交證據；對福建省南平采石場生態修復初步費用估算報告及補充意見和說明予以支持。

被告謝某錦、倪某香、鄭某姜質證認為，對于以上評估報告首先沒有看到評估人具有森林資產評估的資質，評估報告的評估人是否有資質無法判斷，評估的檢材是依據天祥評估事務所對改變林業用途的畝數為依據進行鑒定，但是沒有對涉案的林地被改變之前的狀況和功能進行實地調查，如果山頂就是巖石與大面積的森林是不一樣的，這些評估報告不能采信。

被告李某槊對該組證據質證認為，對該組證據的形式要件真實性沒有異議，對內容真實性有異議，作出報告的主體單位不適格，對資質有異議，此資產評估機構沒有評估生態環境修復費用的資質，參與評估的人員不具有相應資格，且原告所提供的報告是單方委托相關機構形成的，取樣、評估所界定的范圍也沒有征詢被告方的意見，評估程序是不合法的，參與評估的人員資格不合法，不能作為證據采用。

南平市中級人民法院經審理認為，被告謝某錦等人違法開礦，嚴重破壞了周圍的天然林地，這些林地不僅本身基本喪失了生態功能，還影響到了周圍生態環境的整體性和平衡性。違法采礦毀壞林地植被造成生態環境被破壞，判其修復費用110.19萬元。新《環保法》首次將“破壞生態”的行為納入環境公益訴訟的范圍，本案作為首例由社會組織提起的“破壞生態”類型的環境民事公益訴訟案，以恢復被破壞的生態環境為目的，有別于以往“污染環境”類型的案件，通過公益訴訟不僅可以加快生態環境的修復，還可以引導社會建立環保公益基金或資金。通過判決，最主要的是對該類違法企業產生警示作用。本案判決對今后環境民事公益訴訟案件的審理具有一定借鑒意義，對今后的司法實踐具有示范和導向作用。

（四）首次判決賠償生態環境服務功能損失

南平市中級人民法院根據2015年1月7日施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條規定①2015年1月7日施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條規定：原告請求被告賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失的，人民法院可以依法予以支持。，從保護、恢復生態環境功能出發，在環境損害結果已經發生的情況下，判令被告承擔恢復生態功能的責任。本案判決支持了原告要求賠償生態環境服務功能損失的訴請，在全國法院中率先對上述規定進行有益的實踐。如判決被告對生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能的損失134萬元（損毀林木的價值5萬元，推遲林木成熟的價值2萬元，植被破壞導致碳釋放的生態損失價值、森林被破壞期生態服務價值、森林恢復期生態服務價值合計127萬元）。本案判決實現了審理環境民事公益訴訟案件與生態恢復性司法有機結合，使案件裁判的法律效果、社會效果和生態效果得以有機統一。

通過此案判決，人民法院首次認定了我國生態環境服務功能損失責任與賠償數額，對今后探索賠償恢復植被、改善水體、礦產、土地和草原生態環境服務功能損失的途徑具有重要先導與借鑒意義。作為最高人民法院公布的十起環境資源保護典型案例之一，即新《環保法》實施后全國首例環境民事公益訴訟案件，最高法院環境資源審判庭副庭長王旭光認為：“環境侵權案件的審理不僅要貫徹損害擔責的原則，更注重生態環境的修復等民事責任的正確適用。上述案件首次通過判決明確支持了生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失的賠償請求，提高了破壞生態行為的違法成本，體現了保護生態環境的價值理念，判決具有評價、指引和示范作用。”②李萬祥：《最高法公布典型案例 支持生態環境服務功能損失賠償》，載《經濟日報》2015年12月30日第2版。

（五）明確行政執法機構不承擔民事責任

在訴訟過程中，原告認為南平市國土資源局延平分局、南平市延平區林業局作為環境保護相關的行政執法部門，應為本案的第三人。

一審第三人國土延平分局述稱，本第三人對本案原告提起環境公益訴訟表示支持。但本第三人認為原告起訴狀中第二項訴請“四被告不能按期在三個月內恢復林地植被的，由第三人用該款組織恢復林地植被”沒有法律依據。本第三人作為土地資源的監督管理部門，對土地資源的開發利用、保護具有職責，但法律和行政法規并未賦予本第三人“組織恢復林地植被”的職權，作為行政機關，一切行政行為均應于法有據。2014年12月26日《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》第6條規定：“人民法院可以判決被告自行組織修復生態環境，可以委托第三方修復生態環境，必要時也可以商請負有監督管理職責的環境保護主管部門共同組織修復生態環境。”據此，原告起訴狀中第二項訴訟請求無法律依據，不能請求人民法院強制本第三人組織修復被破壞的生態環境。請求人民法院依法駁回原告要求本第三人承擔相應工作的訴訟請求。同時建議人民法院在判決被告自行組織修復生態環境后，被告不履行判決確定的義務和責任時可以委托第三方修復生態環境。

一審第三人延平區林業局述稱，一是原告直接將延平區林業局列為本案第三人缺乏法律依據。根據民訴法第56條第2款的規定①《中華人民共和國民事訴訟法》第56條第2款的規定：對當事人雙方的訴訟標的，第三人雖然沒有獨立請求權，但案件處理結果同他有法律上的利害關系的，可以申請參加訴訟。或者由人民法院通知他參加訴訟。人民法院判決承擔民事責任的第三人，有當事人的訴訟權利義務。，無獨立請求權的第三人參加訴訟是由當事人提出申請參加訴訟或由人民法院依職權追加。原告起訴時在訴狀中直接列本局為第三人，沒有任何法律根據。二是對于破壞種植條件拒不履行土地復墾義務的行政處罰的職責主體是縣級以上人民政府土地資源行政主管部門。對于被告謝某錦、倪某香、鄭某姜、李某槊因采礦造成的植被破壞，應由本案另一第三人國土延平分局責令其繳納復墾費，用于專項修復治理，負責監督實施恢復被破壞的植被。三是《國土資源部辦公廳關于印發全國“礦山復綠”行動方案》的通知已明確“礦山復綠”的責任主體是國土資源行政主管部門。《福建省人民政府辦公廳關于進一步加強交通干線兩側“青山掛白”治理工作的通知》第2條規定：因森林火災、森林病蟲害、林木采伐及洪災滑坡引發的無林木跡地，由林業行政主管部門負責組織植樹造林修復；因礦山開采引發的“青山掛白”，由國土資源行政主管部門負責組織恢復治理。

被告謝某錦、倪某香、鄭某姜、李某槊認為，其只應承擔本案生態功能恢復的次要責任。第一，當地政府和林業、國土監管部門允許被告邊開采、邊審批。南平市延平區人民政府常務會議通過的《南平市延平區關于鼓勵開采和加工石材的優惠條件》公示：來我區投資辦廠實行登記制，可先登記，先開工，然后再辦理其他手續。第二，被告已向當地政府有關部門申請辦理礦山采礦權許可延期、擴大（含征用林地許可證）手續。被告于2008年7月30日向國土延平分局申請辦理采礦權人變更登記，該局收取了采礦證登記費，并于2009年5月8日向延平區林業局致函：李某槊申請擴大礦區范圍，擴大的范圍符合南平市延平區“三區規劃”，不屬于“禁采區”；2009年5月還對涉案采礦證年檢，確認采礦合法性。證明當地政府相關部門許可被告邊申請、邊開采，被告正在辦理采礦權許可延期、擴大（含征用林地許可證）手續，后因合福鐵路建設被停。第三，涉案礦山1999年領證開采，國土資源部門在申請人未取得征用林地許可證前置條件時違規發給采礦權證，1999年至今十幾年時間里林業行政主管部門從未過問、并提請礦主辦理征用林地許可手續，不僅涉案礦山沒有征用林地許可手續，南平市延平區所有礦山開采改變林地用途都沒有辦理征用林地許可手續。第四，當地林業行政主管部門默許被告邊開采邊審批；當地國土資源部門在涉案礦區因合福鐵路建設列入壓覆礦征用，閩贛公司下文所有壓覆礦停止開采時才通知原礦主停止開采，之前林業行政主管部門、國土資源行政主管部門從來沒有口頭或書面通知被告停止開采。

南平市中級人民法院經審理認為，關于第三人國土延平分局、延平區林業局是否應承擔組織恢復植被的責任問題。本案中，第三人國土延平分局、延平區林業局作為對環境保護相關的負有監督管理職責的行政執法部門，與本案處理結果沒有民事上的法律利害關系，不應作為民事法律關系的第三人承擔責任。

筆者認為，上述國土、林業行政主管部門與案件處理結果不存在民事法律利害關系，不應作為民事法律關系的第三人承擔民事責任。依據《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》的有關規定，人民法院可以在必要時商請負有監督管理職責的環境保護相關主管部門共同組織修復生態環境。關于修復性司法福建省許多法院已有成功經驗可供借鑒，其所取得的成績也得到人大代表、政協委員和最高人民法院的肯定。

（六）大幅提高了破壞生態行為的違法成本

環境民事公益訴訟案件所追求的審判價值，主要是加強對生態環境狀態、功能的恢復、平衡和改善司法保護。本案判決被告限期恢復原狀，如不能在指定期限內恢復林地植被進而恢復生態功能，則共同賠償生態環境修復費用110.19萬元，另共同賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失127萬元，該款專項用于生態修復或異地公共生態修復，這種大幅提高了破壞生態行為違法成本的裁判具有警示意義和震懾作用。

中國共產黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出了要“用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。”而于2015年1月1日施行的新《環保法》，最大亮點就是強化了企業污染防治的責任，加大了對環境違法行為的法律制裁力度，對違法行為實行“零容忍”、“ 出重拳”，讓污染者承擔更高的違法成本。這些被許多人稱為 “史上最嚴厲的環保法規定”對于解決當前一些地方存在的環保執法疲軟問題、破解伴隨經濟快速發展而產生的生態環境被嚴重破壞的難題具有重要指導意義。

生態環境治理既是難題，也是綜合性問題。通過改革，從制度入手，賦予環保行政主管部門應有權力，提高破壞環境行為的違法成本，嚴厲懲處相關責任單位和責任人等舉措，才能更有效地解決生態環境惡化問題。本案審判結果表明，強化生態環境損害賠償和責任追究意義重大。“如果法律不能被執行，那就等于沒有法律。”當前對于生態環境治理的法律并不缺乏，關鍵是如何真正落實帶有“牙齒”的法律制度。有法不依比無法可依的后果更嚴重。法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。所以，只有推動政府、社會、企業和公民共同遵守法律、嚴格執行法律，才能真正發揮環保法律制度的應有作用。

（七）支持敗訴方承擔原告的律師費和其他合理費用

原告請求判令四被告承擔訴訟費；賠償原告自然之友支出的律師服務費96200元、評估費6000元、工作人員差旅費56537.9元；賠償原告福建綠家園支出的律師服務費25261元、工作人員差旅費19000元。并提供證據予以支持：證據1. 評估費用發票復印件，證明原告自然之友支出評估費用6000元；證據2.律師費發票、委托代理協議、關于律師費收費計算說明、上海市律師服務收費政府指導價標準，證明自然之友支出律師服務費96200元；證據3. 差旅費發票復印件，證明原告自然之友工作人員支出差旅費56537.9元。證據4. 律師費發票、委托代理協議、律師費計算說明、關于印發《湖北省律師服務收費管理實施辦法（暫行）》的通知、關于印發《福建省律師服務收費管理規定》的通知，證明原告福建綠家園支出律師服務費25261元。證據5. 差旅費發票復印件，證明福建綠家園工作人員支出差旅費19000余元。

被告謝某錦、倪某香、鄭某姜質證認為，對這組證據真實性如果有原件核對無誤則沒有異議。對于合理的開支沒有異議，但是原告的律師費太高，既然是公益訴訟律師應當要有奉獻精神，本案原告的律師費是不合理的。其他的差旅費因為是公益訴訟的合理開支沒有異議。對第二次開庭補充支出費用證據的真實性沒有異議，但有的差旅費與本案沒有關聯，也存在超標，且原告自然之友的主體不適格，費用應當由其自己承擔。對原告福建綠家園補充的票據的真實性沒有異議，但其中涉及北京、昆明的機票與本案公益訴訟的關聯性有異議，不予認可。

被告李某槊對該組證據質證認為，對原告提供的這組證據真實性沒有異議，但對關聯性有異議，且基于對評估主體機構的異議，對評估費用有異議；律師費用畸高，由法庭根據閩北的相關情況予以考慮；關于差旅費的問題，發票體現發生在泉州等地，與本案發生地南平沒有關聯性，指向不明。對第二次開庭補充支出費用的證據，對原告自然之友補充的票據真實性沒異議，但既然是公益訴訟也要考慮到節約成本，應以單位、法定代表人、委托代理人作為限定人數，其他人的費用不能算到本案，對涉及到四川成都、福建晉江的發票，不屬于本案所生成的費用，與本案沒有關聯性。還有一卡通的充值費用和的士的發票存在重復計算不適當。對原告福建綠家園補充的票據，由于沒有原件不符合證據規則的相關規定，而且涉及到從福州到昆明的以及付款單位是中國政法大學，也與本案沒有關聯性。

南平市中級人民法院認為，兩原告提供的評估費、律師費的票據真實、合法、且與本案有關聯性，予以采信。對于其他支出的費用，結合原告調查取證、立案、評估、開庭（含證據交換）等必要的工作，以原告的法定代表人、委托代理人或者其他應當出庭人員以及其他工作人員必要的支出為限。對于其他支出的費用票據能體現付款人為原告或其委托代理人以及能合理說明與本案有關聯的必要費用的部分予以采信，對于發生在云南昆明、廣東深圳、福建晉江等地的費用以及其他的不能合理體現與本案有關聯的部分票據不予采信，對于原告福建綠家園提供的付款方名稱為中國政法大學的票據也不能合理體現與本案有關聯，亦不予采信。關于市內交通費和出差人員的用餐費用參照《中央和國家機關差旅費管理辦法》第20條、第16條、第17條規定，按必要的出差天數計算，市內交通費每人每天80元、伙食補助費按福建省標準每人每天100元計算。對于住宿費超過上述規定的標準的（福建省其他人員標準間每天330元）部分不予支持，對于南平至福州往返沒有正式車票的按汽車票74元計算。經核算，原告自然之友為本案支出的合理交通費費用共計22840元（2014年12月3日至6日計6836元、2015年4月28至4月30日計5460元、2015年5月13日至2015年5月16日委托代理人及鑒定人計10544元），合理的住宿費4148元（2014年12月3日至6日計848元、2015年4月28至4月30日計1380元按2間2天計超標準60元應為1320元、2015年5月13日至2015年5月16日住宿費2645元按3間2天超標準665元應計為1980元），市內交通及用餐費參照標準按每次3天計算確定為4320元，合計31308元。原告福建綠家園為本案支出的交通費4513.5元、住宿費400元，市內交通及用餐費結合差旅費發票根據案件合理的出差需要，參照標準確定為2480元，合計7393.5元。綜上，由被告方承擔訴訟費等相關費用16.5萬余元。

筆者認為，本案環境民事公益訴訟的原告系社會公益組織，依據原告的申請可以準予其緩交訴訟費用；經審判，被告敗訴的可裁判由被告方承擔原告方律師費用和其他合理費用。因此人民法院判決被告支付原告評估費、律師費以及為訴訟支出的其他合理費用共計16.5萬余元，該項判決既是對原告為維護環境公共利益所付出勞動的認可，也對于鼓勵社會環保公益組織依法提起環境公益訴訟具有積極意義。

三、結 語

關于該案的審判效果，由中華人民共和國最高人民法院主管的《中國審判》2016年第一期作了《環境公益訴訟時代的開端》系列報道，此權威、客觀、深度、全面的宣傳得到社會各界的認可。針對環境公益訴訟中的幾個實踐難題在此案中得到妥善解決，對今后我國環境公益訴訟具有重要的借鑒和參考作用。該案可以成為精品案、樣版案、導向案。通過人民法院審判環境公益訴訟案件，推動實現“育一際青山，使夢想斑斕；引一泓清泉，讓碧水淵源；展一片藍天，興華夏蹁躚。”，美麗中國的明天會更美好！

（責任編輯：常 琳 ）

D922.68

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1674-8557（2017）01-0092-10

2016-08-12

祝昌霖（1957-），男，福建閩清人，福建省高級人民法院生態環境審判庭庭長，最高人民法院環境資源司法研究中心研究員，福州大學法學院碩士生導師。魏雪嬋（1990- ），女，福建莆田人，福州大學法學院2014級法律碩士研究生。