海洋環境治理中政府、企業與公眾定位分析

寧凌，毛海玲

(廣東海洋大學 湛江 524088)

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海洋環境治理中政府、企業與公眾定位分析

寧凌，毛海玲

(廣東海洋大學 湛江 524088)

中國海洋環境管理實踐正經歷著從“管理”到“治理”的變革，為海洋環境的可持續發展提供有益思路。文章從界定海洋環境治理相關概念入手，系統梳理海洋環境治理過程中政府、企業、公眾三者角色定位的研究成果;從海洋環境治理的概念和理論支撐、企業與公眾的參與互動和研究方法多樣化3個方面進行了擴展研究，對海洋環境治理相關實踐具有重要的啟示和借鑒意義。

海洋環境；環境治理；海洋管理；公眾參與；可持續發展

改革開放以來，中國經濟迅速發展，已經在沿海地區形成以重點海域為依托的沿海經濟帶。隨著沿海經濟建設速度的不斷加快和海洋開發活動的日益頻繁，海洋環境問題越來越突出。《2015年中國海洋環境狀況公報》顯示，我國海洋環境質量總體基本穩定，管轄海域海水質量、沉積物質量有所改善，各類保護區生態系統基本穩定，海洋功能區環境狀況近年來一直在好轉，海洋災害較以往明顯減少；但海洋污染依然嚴重，主要集中在近岸局部海域，典型海洋生態系統多處于亞健康或不健康狀態。在實現海洋經濟高速發展的同時，加強對海洋經濟與海洋環境的協同研究，是海洋環境治理的重點和難點，仍然需要海洋管理部門給予高度重視。近年來海洋環境領域的相關研究持續增多。隨著國際傳統海洋治理理念的轉變，各國紛紛加強海洋環境治理與生態系統修復、改革海洋行政管理體制。我國海洋強國戰略、“一帶一路”戰略構想的提出等表明黨和國家越來越重視海洋發展與管理事務[1]。隨著各學科領域理論的發展與融合，中國海洋環境管理實踐正經歷著從“管理”到“治理”的變革，為海洋環境的可持續發展提供有益思路。本文從界定海洋環境治理相關概念入手，系統梳理在海洋環境治理過程中政府、企業、公眾三者角色定位的研究成果，在推進海洋環境治理理論縱深發展的同時，提出對未來研究的展望，對海洋環境治理相關實踐具有重要的啟示和借鑒。

1 海洋環境治理相關概念的界定

1.1 海洋環境的概念

從自然科學的角度看，海洋環境是指“地球上連成一片的海和洋的總水域，包括海洋水域、溶解和懸浮于水中的生物、海洋氣候以及其他海洋性自然要素所構成的相互依賴的生態系統”[2]。《海洋保護法知識》把海洋環境解釋為“海洋環境是人類賴以生存和發展的自然環境的一個重要組成部分，包括海洋水體，海底和海水表層上方的大氣空間，以及同海洋密切相關，并受海洋影響的沿岸和河口區域”。廣義上的海洋環境應包括自然和社會2個因素，鹿守本綜合以往學者關于海洋環境的概念，將其定義為“以人類生存與發展為中心，相對其存在并產生直接或者間接影響的海洋自然和非自然的全部要素的整體”[3]。海洋環境是自然因素與人類活動的社會因素相互作用的集合體，包括海洋自然生態環境、人為活動影響環境、海洋生物資源等多個方面，這樣有利于全面客觀地了解海洋環境，對正確、科學保護海洋、利用海洋具有重要理論意義。

1.2 治理的概念

學術界曾對“治理(governance)”作出許多界定和解釋。治理理論的主要創始人詹姆斯·N·羅西瑙在其著作中將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，管理的主體未必是政府，也不一定是靠國家強制力量來實現[4]。最具代表性的對治理的定義是全球治理委員會提出的，即各種公共的或私人的個人和機構管理其共同諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程，既包括正式制度和規則，也包括各種非正式的制度安排[5]。毛壽龍[6]認為治理有其獨特性，不同于統治、管理、行政，其掌舵而不劃槳，只介入于負責統治的政治與負責具體的管理之間，不直接介入公共事務。魏濤[7]綜合前人研究成果，總結治理的基本特征包括治理主體的多元化、治理方式的合作化，參與主體間的權力相互依賴并具有互動性，責任權限存在一定的模糊性，因此在運行機制上必定會形成自主自治的網絡。

1.3 海洋環境治理

自20世紀90年代治理理論興起以來，國內學術界將其與政府行政和管理體制相結合并進行大量研究與探索。海洋環境管理雖然經歷著由管理向治理的變革，但關于治理理論與海洋環境相結合的研究還不成熟，海洋環境治理的概念還十分模糊，沒有形成系統的理論體系，本文通過海洋環境管理的概念與治理理論的結合來定義海洋環境治理。

1982年《聯合國海洋法公約》的簽署是國際海洋管理領域劃時代的重大事件，海洋環境管理正是在此基礎上發展起來的[8]。J.M.阿姆斯特朗和P.C.賴納在《美國海洋管理》中認為海洋環境管理是法律和行政的控制，包括國家對海洋水質和各種物質的入海處置、200 n mile區域內的漁業活動、某些水域中船舶運輸方式、外大陸架油氣生產以及其他許多事務[9]。目前國內多采用鹿守本歸納的定義：“海洋環境管理是以海洋環境自然平衡和持續利用為宗旨，運用行政管理、法律制度、經濟手段、科技政策和國際合作等方式，維持海洋環境的良好狀況，防止、減輕和控制海洋環境破壞、損害或退化的行政行為”[3]。龔虹波認為海洋環境管理可從狹義和廣義個層次進行理解：從狹義的角度，海洋環境管理是海洋環境保護部門采取各種有效措施和手段控制海洋污染的行為；從廣義的角度，海洋環境管理是以政府為核心主體的涉海組織為協調社會發展與海洋環境關系、保持海洋環境的自然平衡和持續利用，而綜合運用各種有效手段、依法對影響海洋環境的各種行為進行的調節和控制活動[2]。

在全球治理興起的大背景下，若從治理理論中吸收有益成分，關注社會管理力量多元化，對政府角色給予重新定位，把海洋環境作為治理對象，可以得出：海洋環境治理是指政府、企業和公眾等主體，為實現海洋環境的自然平衡和可持續發展，相互協商、良好合作、分享權力、共同整治海洋環境事務，以期達到調理效果的過程。王琪[10]認為其包含4個要點：①治理主體有政府、私營部門(企業)、第三部門和公眾；②治理客體不只是海洋環境，更上升到影響與作用于海洋環境的各種人的行為；③治理的手段可以采用市場機制，通過激勵引導、合作協商等上下互動的運行方式達到目標；④以可持續發展為理念，以建立完善的海洋環境治理的制度體系、運行機制為戰略目標，實現人類與海洋的和諧發展。

2 海洋環境治理中政府、企業與公眾的定位

治理是一種多中心、高參與度的管理模式[11]，要想達到治理目標必須實現治理主體多元化，最終建立一種公共事務的管理聯合體。因此，為有效治理海洋環境、實現海洋環境的可持續發展，必須處理好海洋環境治理主體間的矛盾，建立有效的、多元主體共同參與的海洋環境治理模式。有學者認為，政府-企業-公眾是一個相互依存的系統[12]，具體到海洋環境領域，政府是海洋環境治理的主體，既要為社會公眾提供海洋環境公共產品和服務，同時要為涉海企業的生產經營活動提供良好的環境和監管。對于三者的關系研究，大多數學者從政府、公眾這2個角度進行探討，很少將三者結合進行系統研究，對企業方面的研究更少。鑒于此，本文梳理海洋環境治理中政府、企業和公眾各主體角色定位的相關研究成果。

2.1 政府的定位研究——掌舵者、服務者和調節者

2.1.1 掌舵者：確定總體發展戰略和規劃，完善相應法律法規

海洋環境的惡化對海洋經濟的可持續發展造成嚴重阻礙，基于海洋環境的特殊性，海洋環境治理顯得更加復雜、難度更大，是一個長期的、整體的、系統的工程[13]。確定總體發展戰略和規劃是國家或沿海地方政府在一定時期內為達到特定目標而對海洋環境進行的一系列措施和安排，具有重要的指導性意義。

《中華人民共和國海域使用管理法》《全國海洋功能區劃》和《全國海洋經濟發展規劃綱要》等的出臺，依據實際情況將海域劃分成不同類型的功能區，尤其注重對海洋環境的多功能規劃與綜合管理，統籌兼顧、突出重點，依法整治各類違法用海項目，合理開發與保護海域資源，促進海洋環境與海洋經濟的可持續發展[14]。國家海洋局制定的《重點海域海洋環境保護規劃》以及相關的區域海洋環境綜合整治規劃，內容包括綜合污染防治對策、綜合海洋生態保護對策、海洋環境監測預報體系建設對策等[15]，為海洋環境治理提供基本依據。從海洋環境資源整體觀出發，將可持續發展明確為基本法律原則和立法指導思想，真正實現海洋環境與資源的可持續發展[16]。《中華人民共和國海洋環境保護法》具有獨有性和先進性，在國內同類環境資源類法律中是相對比較完整的[17]，對我國環境法律建設具有重大貢獻。近年來，以大連海域溢油事件[18]和渤海灣溢油事件[19]為代表的海洋污染事件頻發，在事件處理過程中突出反映海洋環境相關法律責任制度的缺陷[20]。目前法律中沒有明確公共財產的所有權或在使用者之間達成限制使用公共財產行為的協議[21]，因此應完善相應法律、法規和政策，在界定產權、管理制度[22]、法律責任等方面進行修改，補充海洋環境相關規章和辦法[23]，為海洋環境治理提供充分的法律基礎和依據，做到宏觀調控、統籌兼顧、突出重點，從政策層面進行充分指導，更好地實現我國海洋經濟效益、社會效益和環境效益的統一。

2.1.2 服務者：提供海洋環境公共產品和服務，創造良好市場環境

海洋環境公共產品包括與海洋環境保護和海洋環境密切相關的各種政策制度、服務項目和基本設施等[24]，除具備基本的公共產品特性外，還具有高綜合復雜性和低控制性[25]。在當前政府經濟職能轉變的全新階段，本著全面、協調、可持續的科學發展觀，強化宏觀管理和公共服務職能[12]。政府在海洋環境公共產品供給過程中占據核心地位，既是生產者，即決定哪些公共產品應由政府提供；同時也是提供者，即為誰提供、做到什么程度或什么水平[26]，承擔著財政支出責任、制度責任和監管責任。

海洋環境治理是一項成本高、收益慢的艱巨任務，陳曉永[27]認為單位和個人無法以有限的力量進行產品與服務的提供，必須依靠政府強大的公權力和財政實力來進行污染成本和社會損失的支付。在海洋環境治理中運用的經濟手段通常包括收取費用、環境稅收、政策補貼以及獎勵、罰款等[28]。在海洋環境治理活動中，經濟方法行之有效，可以促進經濟與環境效益的協調發展，引導企業生產和經營，從而使企業不斷改進技術，獲得更快發展。陳偉[29]認為制度責任是政府在海洋環境產品供給過程中建立合理的制度規則安排和政策導向，規制市場間的交易關系，創造良好的制度環境，抑制尋租行為；政府雖然生產和提供海洋環境公共產品，但不是唯一的生產者和提供者，還通過授權其他企業或社會組織，使生產和供給實現主體多元化、手段多樣化；但不是所有的海洋環境公共產品都可以對市場開放，政府在這個過程中必須執行監管職能，采取各種措施達到海洋環境資源在地域、群體、數量、產品上的優化配置，盡量避免對海洋環境造成損害。徐錦賢[30]指出理想的監管體系應是海洋環境政策部門與監管部門相分離，監管組織和政府監管機構并存，伴之建立起新型問責關系，最重要的是實現海洋環境監管機構的獨立性；這樣才能保證海洋環境公共產品的和諧提供與消費，實現真正有效的管理，指導和鼓勵科學化、合理化的海洋開發行為，推動海洋產業化進程。

2.1.3 調節者：建立綜合協調管理機制和激勵機制，調節主體間矛盾

我國現行海洋環境管理體制存在管理職能重復、管理效率低等問題[31]。胡麗[32]指出政府協調能力不足主要表現在中央政府和地方政府之間、地方政府之間以及地方政府各部門之間協調能力不足。當發生海洋環境突發事件時，王剛[33]認為參與主體仍停留在政府單中心模式，橫向協調少有剛性保障機制，縱向協調尚未建立完善溝通機制，各部門很難做出及時和有效的應對。呂建華[34]、孫金波[35]提出在整體性治理理論的指導下，嘗試建立以公民需求為導向，著力于政府組織體系整體運作的協調性和整合性的海洋環境治理模式以及高層次的國家級海洋綜合協調決策機構。戴瑛[36]指出明確規定國家環境保護部門、國家海洋管理部門等各部門的職責和權限，倡導通過政府信息共享、資源優化配置、共同規劃、聯合經營等方式，實行中央與地方海洋和環境部門“統分結合”的協調管理機制；有利于將頂層設計置于生態文明建設下進行統籌，重新協調與安排，充分發揮各部門的作用，調動其積極性，使其形成合力，切實把海洋環境保護工作規劃好、治理好、監督好和開發利用好，納入有秩序的綠色軌道。顧湘[37]運用子博弈精練納什均衡分析法，從技術路徑、組織形式和利益分配三要素視角構建政府間協調機制構架。李良才[38]提出從環境治理機制內部協調角度，在氣候變化條件下，以《聯合國海洋法公約》為橋梁，政府應推進實現海洋環境治理與氣候變化管理之間的跨制度合作。激勵機制在海洋環境治理過程中也發揮著重要作用，在政府主導的前提下，秉承用戶支付與污染者支付、成本共享的原則[39]，適當進行授權激勵、制度激勵等，加強海洋環境治理政策工具研究，推進政府管理方式創新，促使企業和公眾積極參與到海洋環境治理過程中，推動政府-市場-公眾的有機結合，加快政府職能及方式轉變[40]，完善政府部門海洋環境相關績效考核機制建設[41]，推動海洋環境可持續發展目標的實現。

2.2 企業的定位研究——積極參與者

從國家整體利益的角度出發，由于海洋環境公共產品具有獨特性，人們認為只能且必須靠政府來提供，這樣符合公共產品和海洋環境保護事業公益性的要求。但政府不是萬能的，政府失靈的現象也是不可避免的。呂建華等[25]認為海洋環境公共產品產出低效、資源浪費，非排他性和非競爭性的制度類海洋環境公共產品執行失靈，海洋環境公共產品供給不足，并且存在搭便車現象。因此，在市場經濟體系建立和政府職能轉變的雙重背景下，必須要充分發揮企業積極參與者的作用。王琪[42]指出企業與海洋環境的關系是雙向性的，企業可以從海洋環境中得到產品和生產要素，同時企業的生產行為也會直接或間接影響海洋環境。企業的生產經營活動大多伴有污染物排放，是政府主要干預的對象；但企業也是海洋環境公共產品提供的重要主體之一，通過采用新清潔技術、新設備從而降低污染程度、改革傳統產業，是實現海洋環境保護的重要力量[11]，因此對企業的規制和建立新型政企合作關系成為現代海洋環境治理的重要內容。

目前政企關系仍有改善空間。朱德米[43]認為雙方均處于信息不對稱地位，海洋環境資源沒有明確產權，導致企業無償使用資源卻不用承擔污染成本；某些地方政府為了區域GDP的增長，增加收費和罰款收入，有意放松監管，產生尋租行為，使企業的排污成本小于守法成本，變相縱容企業排污。企業應充分利用海洋環保補貼、稅率優惠和獎勵等，借助投資、稅收和信貸等方面的政策扶持[44]，嘗試BOT模式、PPP模式和TOT模式[26]；轉變發展理念，走節能減排、循環經濟道路，通過研發新技術、新設備等措施，實現原材料和能源的最低損耗，把海洋環境污染降到最少[45]。朱皓云等[46]認為應在政府引導下構建海洋環境政策的傳導機制，充分解讀政府各項治理政策信息，將政策納入企業經營者的決策系統；同時推進企業的海洋環境信息公開，接受社會公眾評估與等級劃分，把外部監管轉化成內部激勵機制，提高企業的環保意識和社會責任感，塑造企業環境責任文化。通過環境自愿協議管理[47-48]、第三方委托強制污染治理、環境治理代理人制度和企業污染治理聯盟[49]等方式，實現政府與企業綠色發展的共贏。上述觀點體現了把企業作為海洋環境治理重要主體的新思路，也是新興的制度創新，充分反映政府與企業雙方的需求，在世界各國尤其是發達國家的環境治理實踐中已經有廣泛的應用；不僅可以顯著降低環境保護成本、提高環境治理的社會可接受性和費用有效性，而且增強企業對于達到環境保護目標的能動性和責任感，強化企業主動參與意識，更好地落實雙贏理念，有效促進海洋環境治理效果的提升。

2.3 公眾的定位研究——參與者和監督者

近十幾年來，公眾參與環境治理是民主理念的體現和擴展，在當今已經成為一種趨勢[50]，尤其是在環境突發事件和危機事故出現后，公眾環境權利和意識的覺醒使社會各界對公眾參與環境治理寄予厚望[51]。基于海洋生態契約觀、海洋生態倫理觀、海洋可持續發展觀和海洋環境正義觀[52]，公眾參與海洋環境保護具備相應理論基礎；而在海洋環境這個完全開放的領域，其具有的流動性的特點更是亟須公眾的參與和保護。王鳳[53]認為公眾的功能定位主要是海洋環境治理的參與者，從治理效果中受益，同時也起到約束、監督政府行為的作用。學者們提倡將理性、有效的公眾之間的協商引入海洋環境治理過程中，廣泛聽取公眾意見，實現協商民主[54]。

公眾作為海洋環境治理參與主體之一，除以個體形式存在，還包括以集體形式存在的社會組織。個體化的公眾在治理過程中處于弱勢地位，受限于政府“兩難困境”[55]，只能利用有限渠道以無序性、非理性的方式參與海洋環境治理，難以將意見集中表達并提出一致的利益主張和訴求，或難以得到政府的重視；以集體形式存在的社會組織(如海洋環境保護社團、NGO等)在海洋環境治理過程中表現非常活躍，整合分散的力量，發揮重要的政策倡導、保障、推動和宣傳作用。目前我國環保社會組織面臨很多困境，很難取得合法地位，沒有明確被賦予相關權利，難以進入政策制定過程以及參與渠道不夠暢通[56]。要使公眾真正參與到海洋環境治理中并發揮有效作用，需建立政府與公眾的良好合作關系。對政府來說，加強海洋環境相關政策的宣傳教育，普及海洋知識，鼓勵和支持公眾參與；明確規定公眾的知情權、參與決策權與訴訟權[57]，完善公眾參與程序，建立海洋環境信息公開制度[58]，完善政府回應機制和救濟機制[59]，激勵公眾積極參與，強化公眾參與效力；積極培育和支持環保組織的發展，制定相應法規與政策激勵，增加財政補貼，拓展參與渠道。對公眾來說，應明確自己在海洋環境治理中的角色，掌握參與環境治理的技術能力，積極參與各種實踐(如聽證會、討論會、公眾評論等)[55]，通過各種媒體平臺建言獻策，主動參與海洋環境影響評價[60]，對政府海洋環境治理進行監督。對海洋環保組織來說，王琪[61]認為應加強組織建設，培養環保精英，提高專業水平和決策水平；擴展資金來源渠道，爭取政府財政支持；加強環保組織間以及與涉海企業的合作，提供咨詢和信息服務，加強對涉海企業的監督[56]；配合政府宣傳普及海洋環境保護知識，增強公眾海洋環境保護意識。總之，通過各方努力，使海洋環境治理不再是政府部門的單一行為，而是逐漸轉化為公眾自覺行為，提高公眾主動性、積極性和責任感，這樣才能形成海洋環保所需的良好社會氛圍。

3 結論與展望

政府作為海洋環境治理的核心主體，承擔著掌舵者、服務者和調節者的角色；企業作為治理的重要主體之一，承擔著積極參與者的角色；公眾參與是社會治理的主流趨勢，公眾承擔著參與者和監督者的角色。政府與企業、政府與公眾、公眾與企業間存在相互作用的關系，三者相互依賴、相互影響、相互合作，共同組成規范運轉的海洋環境治理網絡，實現海洋環境治理的有效化。

根據治理主體地位的不同，形成不同的海洋環境治理模式。杜輝[62]認為若從政府與公眾的關系角度看，主要有權威型環境治理和合作公共治理2種模式。王琪[42]認為若從政府與企業的關系角度看，主要有以政府為主導的命令-控制型管理、政府主動引導型管理和政府與企業協商合作型3種模式。總之，切實有效的海洋環境治理模式正在不斷探索、創新和實踐中，企業和公眾也需要共同努力，積極執行政府政策和措施，履行好自身職責，實現海洋環境的可持續發展。

到目前為止，學者在海洋環境治理方面已進行相當多的研究，取得非常有價值的研究成果，研究層次不斷深入，研究視角不斷豐富，研究方法不斷創新，但還存在以下不足：

(1)在研究層次上，雖然對海洋環境和治理的專門研究起步較早，研究范圍較廣泛和深入，相關理論基礎也相對完善，但海洋環境治理相關研究是近年來才發展起來的，仍局限于涉海高校的專家學者，并沒有引起公眾關注以及上升到國家層面，相關的概念界定、理論來源以及針對政府、市場和公眾的研究也只是從治理理論借鑒而來，并沒有形成獨立的理論體系。

(2)在研究視角上，治理屬于公共管理學領域，把海洋環境作為研究的客體對象，從管理學視角對治理中多元主體進行探討，從經濟學的公共產品理論、政府職能理論、博弈論、海洋環境觀、環境管理和社會學等角度，對主體參與海洋環境治理進行闡述，極大地豐富了海洋環境治理相關理論，但仍存在欠缺。

(3)在研究內容上，注重宏觀研究多于微觀研究，多從全國總體范圍出發研究海洋環境治理狀況，缺乏對某個地區海洋環境或海洋治理的深入研究。此外，側重于研究政府與企業以及政府與公眾的關系，對企業與公眾的關系很少涉及，不利于形成有效、完整的海洋環境治理網絡。

(4)在研究方法上，注重定性理論研究而忽視定量研究，多嘗試使用博弈論模型、委托代理理論模型描述運作機理并得出相應結論，而結合局部海洋環境治理實踐進行具體實證研究和案例研究較少，在治理實際中缺乏可操作性。

綜上所述，目前我國對海洋環境治理問題的研究仍處于初期階段，所取得的成果還需要檢驗，仍有廣泛空間。若開展深層次研究，可從以下角度考慮：

(1)明確海洋環境治理的概念和理論支撐。結合時代背景，借鑒其他學科領域的理論知識，尋找研究切入點，進行概念界定，深化理論支撐；同時把握學科間的理論邊界，不能簡單地把各學科理論進行堆砌。

(2)強調企業與公眾的參與和互動。公眾對企業環保行為進行監督和評價，企業也對公眾環保行為進行引導，二者相互影響和作用，可從這個角度深刻探討，更好地發揮企業與公眾的作用。

(3)研究方法多樣化。注重理論研究和方法研究，可在企業海洋環境績效評價、企業海洋環境信息公開等方面運用定量研究、實證研究、案例研究和比較研究方法，結合理論分析，形成操作性強的研究成果。

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Analysis on the Positioning of the Government，Enterprises and the Public in Marine Environmental Governance

NING Ling，MAO Hailing

(Guangdong Ocean University，Zhanjiang 524088，China)

The change of China’s marine environmental managing practices from “management” to “governance” has provided a useful way for the sustainable development and marine environment protection.This paper systematically combed the researches of three roles which include the government，enterprises and the public in marine environmental governance process，by defining the related concepts of marine environmental governance.The paper also expanded the research from three aspects：supporting concepts and theories of marine environment governance，participation and interaction of enterprises and public，and diversity of research methods，which will be important inspiration and reference to the governance practices.

Marine environmental，Marine governance，Marine management，Public participation，Sustainable development

2016-09-10；

2017-02-23

寧凌，教授，博士，研究方向為產業經濟與發展、海洋管理與政策，電子信箱：ningling00@126.com

P7

A

1005-9857(2017)04-0013-08