我國農村土地制度改革的演進軌跡

許經勇

（廈門大學，福建 廈門 361005）

經濟·管理

我國農村土地制度改革的演進軌跡

許經勇

（廈門大學，福建 廈門 361005）

我國農村土地制度改革，是采取漸進式改革的方式，第一步改革是通過廢除農村人民公社，實行家庭承包制，實現所有權和承包經營權的分離，把生產經營自主權還給農民，有效地調動農民群眾的生產積極性；第二步改革是把承包經營權再分解為承包權和經營權，實現“三權分置”，為經營權流轉以及發展適度規模經營創造條件；第三步改革，也稱農村“三塊地改革”，即農村土地征收制度改革、集體經營性建設用地制度改革、宅基地制度改革，通過深化改革，使其從權能不完整到還權賦能。通過這三步改革，提高農村土地的市場化程度，以利于更好地發揮市場在農村土地資源配置中的決定性作用，提高農村土地資源配置效率，增加農民的財產性收入，有效地縮小城鄉居民收入差距。

農村土地制度；兩權分離；三權分置；還權賦能

習近平總書記2016年4月在安徽小崗村農村改革座談會上的重要講話指出：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。”這一重要論斷抓住了我國“三農”工作的要領，揭示了我國農村經濟改革的本質，對于全面深化農村土地制度改革，具有極其重要的指導意義。農村土地制度以及與其相聯系的城鄉戶籍制度改革的目標，是實現城鄉基本權益均等化，城鄉要素配置合理化，最終消除城鄉要素雙向流動的制度性障礙。當我國改革推進到這個階段，城鄉一體化體制機制始能最終確立，全面建成小康社會的目標始能順利實現。我國農村土地制度改革的核心是產權制度改革。產權是對資源利用或處置以獲得一定收益的權利。產權邊界清晰是市場交易的前提，是實現資源優化配置的基礎性制度安排。

一、農村土地制度改革的第一步是“兩權分離”

土地是農民世世代代永久的財產，是他們賴以生存和再生產的基本條件。30多年來我國農村改革，始終都是圍繞著農民和土地的關系這條主線展開的。我國農村土地制度改革的第一步，是“兩權分離”，即通過實行家庭承包制，把所有權和承包經營權分開，土地所有權歸集體，承包經營權歸農戶。這一步改革是對傳統集體經濟模式的根本否定，阻力是相當大的。其改革不是按照中央頂層設計方案運作的，是廣大農民群眾自下而上的自發行動促成的。換句話說，這項改革不是制度供給型的改革，而是需求主導型的改革。改革的先行者（安徽省鳳陽縣小崗村農民）冒著很大的風險，包括“寫血書”“蓋手印”。中央文件的提法也是隨著實踐的發展而不斷調整的，從“不準包產到戶”到“長期吃糧靠返銷，生產靠貸款，生活靠救濟的生產隊可以包產到戶”再到“包產到戶是社會主義性質的，是馬克思主義合作制理論的新發展”，前后經歷了5年的時間。鄧小平因此說包產到戶是農民發明的。如果我們要對30多年來我國農村所進行的一系列改革作個評價，毋庸置疑，包產到戶或包干到戶，也就是家庭承包制改革，其制度績效是農村任何一項改革所不可比擬的。如果不進行這一項改革，農村的其他改革都無從談起。在農業這個特殊領域，之所以要求實行家庭承包經營，是因為這種經營形式適應農業生產與再生產特點。經濟再生產與自然再生產相交織、生產期間和勞動期間的顯著差別以及生物生產過程的順序性與非并存性等，是農業生產與再生產的基本特點，適應這些特點，實行家庭承包經營，有利于把生產經營者的權、責、利高度統一起來，最大限度地調動勞動者的積極性和創造性。我國農村30多年來的巨大變化都是從這里派生出來的。

實行家庭承包制，改變傳統的農業產權結構，把農民個人所有制引入合作經濟中來，使過去那種“純而又純”的集體所有制，變成集體所有制與個人所有制相結合的混合所有制，這就有利于調動農民個人投資積極性，有力促進農業生產的發展，使農產品供不應求的狀況得到明顯的改善。實行家庭承包制，農戶成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的生產經營單位，強勁的激勵機制與約束機制，使農業產業系列發展起來，農產品供給、運輸、儲存、加工、銷售等產業系列隨之應運而生，這對建立發達的農業產業體系，起著很大的推動作用。實行家庭承包制，農戶成為獨立自主的經營單位，就會自覺利用農業生產時間和勞動時間的顯著差別，從事副業生產，發展多種經營，帶動鄉鎮企業的蓬勃發展，既繁榮農村經濟，又增加農民收入，以及增強“以工補農”的能力。實行家庭承包制，農戶成為獨立的市場主體，市場經濟逐漸發展起來。而市場經濟是一種開放性的經濟，市場經濟的發展必然要突破城鄉二元體制，促進城鄉要素的雙向流動，以及為實現城鄉一體化開辟道路。

實行家庭承包制還有利于拓展農村土地集體所有制的有效實現形式。由于傳統集體經濟模型，只有集體統一經營，沒有家庭分散經營，人們往往因此把集體經濟與集體統一經營劃為等號。甚至是認為只有集體統一經營的經濟，才稱得上是集體經濟，或者說，集體經濟就是由集體統一經營，從而把家庭承包經營排除在集體經濟之外。沒有認識到把屬于集體所有的土地承包給農戶，由農戶經營，實現土地所有權與承包權相分離，本身就是集體所有制的有效實現形式。歷史的經驗告訴我們，如果把家庭承包經營這一基礎性經營層次否定了，集體經濟就會失去其賴以發展壯大的根基。當前，集體統一經營還較為薄弱，今后隨著集體統一經營的健全與完善，將會更好地發揮對家庭承包經營的服務、管理和協調功能，從而使家庭承包經營的活力更充分的釋放出來。與此同時，屬于集體所有的土地只有以最適合的方式與勞動者結合起來，才能最大限度地解放和發展生產力。我們之所以要把家庭經營引入集體經濟中來，是因為家庭經營更能適應農業生產特點，實現權、責、利的有機結合，最大限度地調動勞動者的積極性，在解放和發展生產力的基礎上，促進集體經濟的發展與壯大。

為了鞏固和發展我國農村改革的制度績效，以及鞏固和完善我國農村基本經營制度，就必須穩定和完善農村土地承包關系。而建立健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經營權登記制度，是穩定和完善農村土地承包關系的基礎性工作。至2016年6月，全國已經有7.5億畝土地完成確權頒證，約占家庭承包耕地的60%，確權工作預計到2018年將全部完成。通過完善承包合同、健全登記簿、頒發權屬證書，有利于強化土地承包經營權的物權保護。中央文件對土地承包關系的政策經歷了“三年不變”“十五年不變”“三十年不變”以及“長久不變”演變歷程，[1]意味著穩定和完善土地承包關系的重要性。只有穩定和完善土地承包關系，土地經營權的流轉才有意義，土地經營權的流轉也才有可能；只有穩定和完善土地承包關系，并在這個基礎上建立土地經營權流轉機制，那些從事二、三產業的農戶才會愿意把土地經營權有償地轉讓出去，那些擅長經營農業的專業大戶才敢放心受讓土地經營權，以及在受讓土地上投工投資，搞好農業基本建設，多種形式的農業適度規模經營才能發展起來。我們必須嚴格保護農戶的承包權以及流轉承包地經營權的各項權益，任何組織和個人，都不能隨意取代農民家庭的土地承包地位，也不能強迫或者限制其流轉土地經營權，同時還要允許并賦予土地承包戶在抵押擔保等方面享有更充分的土地權能。

二、農村土地制度改革的第二步是“三權分置”

我國農村微觀經濟體制改革的第一步，是實行家庭承包制，把土地所有權和承包經營權分開。但是，當時實行家庭承包制的初期，是按人口或人勞比例平均分配土地的，普遍存在著經營規模小的情況。這就必然嚴重地制約著農業勞動生產率的提高。早在20世紀90年代初，鄧小平就預見性地指出，中國農業改革和發展，從長遠的觀點看，要經歷“兩個飛躍”，第一個飛躍，是實行家庭承包制；第二個飛躍是發展適度規模經營。[2]這“兩個飛躍”是相輔相成的。如果不廢除人民公社，實行家庭承包制，農民就沒有生產經營自主權，市場機制就不能發揮作用，包括勞動力在內的各種生產要素就不能自由流動，也就談不上發展農業適度規模經營。我們不能把發展農業適度規模經營與實行家庭承包制對立起來，動搖乃至否定家庭承包制這個基礎。實行家庭承包制之后，由于把生產經營自主權交給農民，這就為農業勞動力的自由流動提供了條件。那么，如何處理農業勞動力流動與土地承包之間的關系呢？家庭承包制的實行，意味著土地的所有權與承包權的分離，而承包權又包括經營權。當土地使用權發生流轉時，土地承包權又會和經營權再次分離，出現“三權分置”。所謂所有權，說到底就是處置權、控制權、約束權；所謂承包權，說到底就是財產權，并為農民提供基本生活保障；所謂經營權，說到底就是收益權。處理這三者之間的相互關系，應遵循明確所有權，穩定承包權，放活經營權。[3]

“三權分置”是適應農村生產力發展和現實需要的一種制度性安排。有利于促進土地資源的合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式農業適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率以及資源利用率，促進現代農業的發展。它和我國城鎮化的特點是息息相關的。我國城鎮化是一種政府主導型的城鎮化，城鎮化的進程和地方政府的意愿密不可分，存在著土地城鎮化快于人口城鎮化、常住人口城鎮化快于戶籍人口城鎮化，與其相聯系，存在著農民工這樣一個特殊的社會群體，相當一部分農民工還不可能與市民享有平等的基本公共服務，還很難在城鎮安家落戶。由于他們還無法完全融入城鎮，就不會輕易放棄農村的承包地，以便給自己留下一條退路。在這種情況下，隨著農村勞動力向城鎮轉移規模的擴大，農村土地流轉的速度也會隨之加快，土地承包權主體和經營權主體相分離的現象越來越普遍，客觀上要求在政策層面上進一步落實“三權分置”的具體規定，把農民集體所有權、農戶承包權、經營者的經營權界定清晰，使承包主體放心流轉土地，經營主體放心投資土地。正是這種“三權分置”機制的形成，為土地流轉和集中打開了通道，為發展農業適度規模經營、培育新型農業經營主體和提高我國農業勞動生產率創造了條件。從而成為農村土地制度改革的又一重大創新。[4]

從理論上說，農村土地的“三權分置”的推動力，是農業現代化和城鎮化。從世界范圍看，絕大多數農業現代化的國家，都是建立在大規模經營土地的基礎上，而且土地經營規模越大，勞動生產率越高，單位農產品成本越低，市場競爭力越強。全球糧食和主要農產品的大規模輸出都是來自這些國家。但是，農業現代化又是取決于工業現代化。即工業現代化在前，農業現代化在后。從這個意義上說，發展適度規模經營與工業現代化息息相關。工業現代化了，不僅可以為農業提供先進技術裝備（這是農業規模經營的基本條件），還可以反哺于農業（以工補農），為農業現代化提供必要的要素（包括財政支持）。這是發展中國家農業現代化之所以嚴重落后于發達國家的重要原因。城鎮化也是“三權分置”的重要推動力。改革開放以來，我國城鎮化的快速發展，大量農業人口轉向城鎮從事二三產業，使家家包地、戶戶種田的局面發生了很大變化，甚至出現土地撂荒的現象。為了解決有地沒人種和想多種地沒地種的矛盾，通過三權分置，放活經營權流轉，便因此應運而生。至2016年6月底，全國2.3億農戶中，流轉地超過30%，流轉土地4.6億畝。固然，從我國實際情況出發，發展農業適度規模經營的途徑是多樣的，諸如承包地入股、農業合作社以及龍頭企業帶動等，但是，通過農業勞動力向城鎮轉移以及與其相聯系的土地經營權的流轉，是實現農業適度規模經營的重要途徑，甚至可以說是不可替代的途徑。

三、農村土地制度改革的第三步是“還權賦能”

我國農村土地制度改革，人們關注較多、難度較大，應當說是國家征地制度改革、農村集體建設用地制度改革以及宅基地制度改革。這三項改革被人們稱之為“三塊地改革”。其改革路徑從權能不完整到“還權賦能”，賦予農民更加充分的財產權利。2016年12月中旬召開的中央經濟工作會議，把統籌推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革列入深入推進農業供給側結構性改革的重要內容。如果說前兩步改革僅僅涉及農地制度改革，那么，第三步改革則涉及非農建設用地改革。與其相聯系，前兩步改革僅僅是農村內部關系的局部性調整，其所遇到的阻力相對較小，那么第三步改革則是涉及國家、集體、農民之間以及城鄉之間利益關系的重新分配，是發展戰略的根本性轉變，其所遇到的阻力則是較大的。實踐經驗告訴我們，農民的富裕程度，不僅取決于他們擁有多少資源或要素，更重要的是取決于這些資源或要素的市場化程度。我國農村土地制度改革的第三步，就是要解決農民所擁有的最重要資源或要素，即土地的商品化、市場化問題，也就是通過提高土地的市場化程度，賦予農民應當擁有的更多的財產權，較大幅度增加農民的財產性收入。根據現行法律法規，城市的土地、住宅都允許在市場上自由流通，而農村的土地、住宅的產權至今仍然不明晰，不允許在市場上自由流通，導致農民不能像城里人一樣，享受城鎮化進程中不動產增值的收益。這是城鄉居民收入差距拉大的重要原因。通過這三項改革，賦予農村土地和農民住房的商品屬性，為發揮市場在資源配置中的決定性作用以及提高土地資源利用率提供了體制保障，并為農民在城鄉之間自主落戶打開了通道。目前這一步改革正處在試點階段。據國土資源部負責人介紹，試點涉及33個地區，除浙江省和四川省各有兩個試點地區外，其他29個省份均有一個縣（市、區）進入試點范圍。根據有關文件條文，試點工作將于2017年底完成。由于這項改革涉及億萬農民的切身利益，且可能超出現行法律法規，中央反復強調，要慎重穩妥推進改革試點。

（一）關于土地征收制度改革

針對當前存在的農村土地征收范圍過大、被征地農民權益保障機制不完善等突出問題，要著重探索健全程序規范、補償合理、保障多元的土地征收制度，擴大農村土地權能，增加農民財產收益。指導思想是，通過嚴格區分公益性與非公益性用地的界限，著力縮小征地范圍，賦予農村集體更大的土地發展權，以及盡可能提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有所提高以及長遠生計有保障。在我國城鎮化過程中，政府因征地與被征地農民之間的矛盾，經常發生。由于財產征收制度不完善，現有法律法規規定不明確，有的地方政府打著公共利益的旗號，隨意擴大土地征收范圍，侵占被征地農民的合法權益。我國的憲法、土地管理法以及物權法，都規定政府為了公共利益可以征收征用農民的土地。但是，何為公共利益，如何科學界定公共利益范疇，明確公共利益邊界，防止將公共利益隨意擴大化，是今后必須加以完善的地方。征地補償標準問題，也經常引發政府與農民之間的矛盾。這就必須遵循及時合理補償的原則，進一步完善國家補償制度，明確補償范圍、形式和標準，給予被征收征用土地的農民公平合理的補償。還有，農民的土地被征收征用，失去土地也就失去賴以生存的基本條件，這就存在著如何合理解決失地農民的安置問題，以便使他們的長遠生計得到應有的保障。當然，要從根本上解決政府與農民在征地問題上的矛盾，還必須從根本上改變地方政府的財政對土地出讓金的過度依賴。逐步建立地方政府新的主體稅種，如資源稅、環保稅和房產稅，等等。

（二）關于農村集體經營性建設用地制度改革

我國現行的城鄉二元土地制度，導致農村集體經營性建設用地權能不完整，不能與國有土地平等進入市場。集體經營性建設用地是指農村從事二三產業的集體土地，主要是鄉鎮企業的用地。目前我國農村集體經營性建設用地約占全國建設用地總量的13.3%，大約4200萬畝。黨的十八屆三中全會首次明確提出，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同權同價，最終取消城鄉土地供應“雙軌制”。2016年11月頒布的《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》指出：“建立健全歸屬清晰、權責明確、監督有效的自然資源資產產權制度，完善自然資源有償使用制度，逐步實現各類市場主體按照市場規則和市場價格依法平等使用土地等自然資源。”“保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素，公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護，共同履行社會責任。”[5]通過這項改革提高了農村建設用地的集約利用水平，豐富了農村集體土地所有權實現形式，增強了農民集體和農民群眾的獲得感。

（三）關于宅基地制度改革

針對當前農村宅基地市場交易制度缺失以及與其相聯系的退出機制不順暢等問題，要健全依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。當前在農民宅基地權益中，占有權和使用權得到較為充分的體現，收益權尚未體現出來。應當把宅基地改革的重點放在擴大其權能。這就必須適當提高農村宅基地的市場化程度。2016年11月頒布的《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》指出：“從實際出發，因地制宜，落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權，賦予農民更多財產權利，增加農民財產收益。”[5]而用益物權具有排他性、獨立性、流動性等屬性，國家賦予宅基地、承包地以及集體經營性建設用地的用益物權，意味著這三類地都可以進入市場流通。這就有利于資源的優化配置，增加農民的財產性收益。我國產權制度改革的每一次突破，都是與社會主義市場經濟發展、完善密切聯系在一起。無論那一種產權，都是對資源加以利用或處置以從中獲得一定收益的權利。產權界定清晰是市場交易的前提，是實現資源優化配置的制度安排。如何把農村閑置的農房利用起來，也是需要認真加以解決的問題。當前許多地方存在著大量閑置農房，不僅破壞了農村的村容村貌，也造成土地資源的嚴重浪費。這就涉及到如何解決農村閑置宅基地問題。改革的思路應當是在有利于發育農村土地市場的前提下，保護農戶依法取得宅基地用益物權，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制。與其相聯系，在城鎮化過程中如何讓更多農民帶著土地權益放心進城的問題。這就存在著農民進城以后的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權如何處置的問題。關于這個問題，2016年8月初國務院印發的《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》，做出方向性的安排。《通知》明確提出：“地方政府不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權”。至于農民進城之后農民三權利益如何處置，《通知》也明確提出：“要通過健全農村產權流轉交易市場，逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制。”當然，農民進城以后，由于就業、居住、生活、環境等條件的變化，很多人最終還是會自愿退出在村里享有的權利，但是其前提條件是農民的利益要得到保障，即通過產權流轉交易市場有償退出。

[1]中共中央國務院關于三農工作的一號文件匯編（1982—2014）[M].北京：人民出版社，2014：61.

[2]鄧小平文選（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993：355.

[3]最新土地法律政策全書（2009年版）[M].北京：中國法制出版社，2009：74-75.

[4]許經勇.中國農村經濟制度變遷六十年研究[M].廈門：廈門大學出版社，2009：220-225.

[5]中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見[N].經濟日報，2016-11-28.

責任編輯：詹花秀

F3

A

1004-3160（2017）02-0079-05

2016-12-25

許經勇，男，福建惠安人，廈門大學經濟學院教授、博士生導師、國家級有突出貢獻專家，主要研究方向：農村經濟。