安保業市場化轉型發展的風險與規避

付逸飛，伏 天

（上海公安學院 治安系，上海200137）

安保業市場化轉型發展的風險與規避

付逸飛，伏 天

（上海公安學院 治安系，上海200137）

在國家推進治理能力現代化，創新社會治安治理機制的背景下，安保業獲得了進一步轉型發展的契機。然而，從現實情況來看，我國安保業參與社會治安治理的能力偏低，存在理念與定位落后、市場發育不完善、服務范圍不廣、品質不優、從業人員整體素質不高等問題。發達國家與我國雖然在社會制度、發展階段、法律政策上存在差異，但其安保業發展的歷史經驗值得借鑒、參考。從發達國家安保業的發展歷史與經驗來看，安保業在市場化轉型發展中參與社會治安治理的社會風險不可忽視。這些問題急需探討解決，只有對風險進行有效規避，才能順利推進安保業的市場化轉型發展。

社會治安治理；機制創新；安保業市場化；轉型；風險規避

社會轉型發展既帶來了前所未有的發展機遇，又帶來了愈發嚴重的風險和危機。區域發展不平衡、貧富差距兩極化、民間矛盾積怨加深，以及極端分子和恐怖勢力的抬頭，正全方位地考驗著國家的治理能力。而公安機關作為維護我國社會治安秩序的主要部門首當其沖遭遇到了沖擊。2015年，中央提出全面深化公安改革，把創新社會治安治理機制作為深化改革的主要任務之一，逐步推進社會治安的社會化治理。從發達國家的社會治安治理經驗來看，安保業作為維護社會治安秩序的一支重要力量，在參與社會治安治理中所擔當的角色不可忽視，應進一步加大其在社會治安治理中的作用。

一、社會治安治理與安保業的轉型發展

（一）“治理”語境下的社會治安治理

隨著社會的發展，政府的職能從“統治”轉變到“管理”，從“管理”又走向了“治理”。這一轉變過程，深刻地體現了政府在執政理念上的變化。“治理”的提法是為了政府更好地發揮公共治理作用，來解決社會經濟發展中的種種問題。為此，近年來我國一直突出強調要“推進公民的有序參與”，“鼓勵和支持各方面的參與”，構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的治理格局[1]。在這一格局下，傳統的以公安為主體的社會治安管理模式亟待改變。

一是治安治理理念的升華。在實踐中，社會治安主要依賴公安機關的力量，多數地方的公安機關在治安治理中也大包大攬，并將打擊違法犯罪理解為社會治安治理。然而，社會治安事務實質上是一種社會事務，它需要依靠社會的力量進行綜合治理，而不僅僅是公安機關一家之責。因此，在社會治安治理的理念上，公安機關要“跳出公安看公安”，在社會治理中，充分發揮社會組織、市場和公民個人的作用。

二是治安治理手段的豐富。傳統的公安機關強勢主導的治安治理手段主要就是預防、控制和打擊。從治理的層面上看，更多的是依靠管控的手段來設法“控制”社會秩序，認為組成社會的元素都是可能被控制的對象。而在有社會力量參與的社會治安治理機制中，治安防控的手段是多樣的，它既包括預防、控制和打擊，也包括建設、教育和服務，甚至還包括道德、習俗和輿論。雖然其本質仍然是“社會控制”，但是它更強調的是內在的、非正式的控制，是對失序的社會秩序的矯正與糾偏。

（二）我國安保業參與社會治安治理的現實能力偏低

我國安保業以1984年12月在深圳蛇口成立第一家保安服務公司為標志，發展至今已超過30年。但是，我國安保業并不是像西方國家那樣是隨著社會經濟的發展、治安環境的復雜以及警力不足的壓力而發展起來的。其最初是為了適應改革開放的需要，滿足外商投資企業的需求而不得不產生的。這就決定了我國的保安服務業從開始就不是市場行為。目前，我國安保業的總體發展水平依舊不高，與現代化安保業的內涵差距較大，參與社會治安治理的水平和能力不夠。具體表現在：

一是理念與定位落后。長期以來，受“安保企業就是協助公安工作的下級輔助機構”等傳統觀念的限制，由原公安機關組建的安保企業（目前的行業主體）幾乎就是協助公安工作的下級輔助機構。在這樣一種認識和定位下，安保業難以跳出“服從”的地位，更不用說去深度參與社會治理。

二是市場發育不完善。2010年，受國務院出臺的《保安服務管理條例》實施的影響，全國安保服務公司達到了3000余家[2]。但是，目前以民營資本為代表的私人安保企業仍然偏少，能夠參與區域競爭甚至國際化競爭的大型安保企業更是寥寥無幾。總體上，國內整個行業的市場競爭力偏弱，開放性不足，市場培育度不夠。

三是服務范圍不廣、品質不高。現有安保企業提供的服務集中于巡邏、門衛、守護、押運和技防（主要是視頻監控）等較基礎的門類，對于安保服務外包（如大型活動）、違法犯罪協助預防、安全風險評估等較高級的服務范圍涵蓋較少。同時，受市場、人才等因素的影響，安保業提供的總體服務水平不高，不利于形成先進一流的服務品質，也容易發生從業隱患和風險事故，增加社會治安治理的主體方面的隱患。

四是從業人員整體素質不高。一方面，我國的安保業一直承擔著吸納大量的就業人口，特別是低端勞動力的社會功能；另一方面，受行業培訓、認證、晉升等職業化不夠的影響，從業人員的整體素質在其從事安保業之后難以得到根本提升，社會對該職業的認可度不高。

（三）發達國家安保業的發展趨勢與我國安保業的轉型契機

在當今的發達國家，安保業在參與社會治安治理中的作用不可忽視。如在美國，私人安保業（Private Security Company）已經非常發達，其在協助政府優化成本效益，提高服務質量，減輕安全壓力，彌補治理缺陷等方面發揮著不可替代的作用。總體上，發達國家的安保業具有以下特征及發展趨勢：

一是絕對的市場化。發達國家安保業的突出特點就是市場化程度非常高，政府僅從法律上制定嚴格規范的制度，但在市場行為上行政干預極少。因此，安保業整體上在經營、服務上的自由度非常大。自由度的提升助推了以下進程：安全服務的商品化、成本效益的精細化以及技術水平的現代化。

二是服務領域向外延伸、向內細分。發達國家的安保業服務領域是隨著社會安全形勢的變化而不斷延伸、擴展的。目前，美國最大的私人安保協會ASIS（American Society for Industrial Security International）已將安保服務拓展細分為18個類型。而根據2010年實施的《保安服務管理條例》，我國安保服務僅有8個類型。此外，為滿足市場中私人群體的個性化需求，安保業提供的具體服務越來越細致，分工越來越明確，專業化程度越來越高。

三是行業協會實力雄厚、影響力大。這些行業協會多是由企業自發組成的，它們制定了較統一的服務質量和管理標準體系，并在行業內部形成合作與競爭。如德國安保協會（BDWS），就是由企業自發組成的，協會的最終著眼點是促進行業的發展。德國現行的安保法規就是安保協會通過游說聯邦政府議會通過的。

四是重視職業化發展。在安保業發展歷史悠久的英國，2001年通過了《私人保安行業法》。該法對行業的準入制度、職責義務、規范要求等進行了明確表述，尤其是規定私人調查員必須通過英國國家職業資格考試（NVQ）。2003年，英國專門成立了保安行業管理局（SIA），負責審批保安組織、頒發許可證、組織從業人員考核、促進警企合作以及受理投訴等工作。

發達國家與我國雖然在社會制度、發展階段、法律政策上存在差異，但其安保業發展的歷史經驗值得借鑒、參考。我國可利用后發優勢，逐步建立能夠適應我國社會經濟發展需要、符合國家社會治理要求、緊跟世界前沿發展態勢，并具自身特色的現代化安保業。從法規上看，2010年1月正式實施的《保安服務管理條例》，正式結束了我國安保業無法可依的時代，特別是第3條規定“公安機關負責保安服務活動的監督管理工作”，“保安服務公司根據保安服務合同為客戶提供服務”，推動了大量的安保服務企業的市場化改制。從政策上看，2015年2月，中央審議通過的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案措施指出：要“創新立體化社會治安防控體系”，“健全社會治安組織動員機制，推動社會治安社會化治理”[3]。該舉措既體現了中央深化公安改革的決心，也暗示了安保業將迎來轉型發展的契機。從市場來看，社會群體對安全的日益重視，群眾對個性化服務的旺盛需求以及公安機關警力不足的現實壓力，都將助推我國安保業型塑為“朝陽產業”。

二、安保業在轉型發展中面臨的社會風險

安保業的市場化轉型發展是一個趨勢，市場化既能促進行業的發展，也能對社會的治安治理帶來不確定性或風險，尤其是在市場尚未發育成熟、監管機制尚未健全、公共安全短板尚未補齊的情況下。

（一）公共安全治理的責任缺陷

自我國改革開放以來，市場化的發展思想滲透到了社會、經濟的各個領域，并取得了舉世矚目的成就，但是在安全領域一直鮮有涉及。西方發達國家也是在20世紀70年代，受新自由主義思潮的影響，認為市場的力量是絕對有效的，并認為在安全領域實行徹底的市場化，也能像在經濟領域一樣，促進社會安全穩定，彌補政府部門在安全供給效率低下方面的短板，達到既節約治理成本，又能提高社會公共安全服務質量的目的。但是，在市場經濟主導下將安全視為純粹的商品，會導致安全領域存在以下問題：一是僅就“安全”本身來看，公共安全不同于私人安全，公共安全要求安全供給具有長期性、不可間斷性、全社會勻質共享。這些特性市場是否能夠完全保證？二是商品的特性往往決定了“價高者得”，會不會存在部分人因購買力的不足被排除在“安全”領域之外或者分配不公？如此可能引發類似于經濟領域“貧富差距”的社會現象存在，導致社會凝聚力的降低，甚至出現認同感的崩潰。

我國目前正處于社會轉型的關鍵階段，尤其是在經濟結構調整進入了新常態的情況下，社會各個層面的矛盾在不斷集聚，化解矛盾的難度在不斷加大，公共安全作為社會秩序穩定的“控制器”，一旦治理失位，可能造成難以預料的結果。因此，若涉及安全領域的安保業全方位、完全徹底地市場化，那么其在公共安全治理上的責任缺陷就不能忽視。而且從短期來看，這種公共安全治理上的責任缺陷可能會引發“社會不公”等社會治理的陣痛。這種陣痛在我國目前的形勢下，顯然很難承受。

（二）當前市場的成熟度難以支撐市場化轉型

市場的發展不是一蹴而就的，其有著發展的階段性。從西方發達國家安保業發展的歷程來看，其安保業的市場化是建立在比較成熟、發達的市場經濟基礎之上的。但是，即便如此，當前西方發達國家的安保業也不能說是“完美的”，也存在一些弊端。如在安保業市場化程度較高的美國，仍然有一些州沒有通過安保行業法律法規，甚至有些州關于安保行業的準入標準都沒有，服務水平參差不齊，安保人員知法犯法等問題也備受美國民眾詬病。

我國安保業雖然也是改革開放后發展起來的，但是整個行業的發展水平還是遠遠落后于其他行業。我國安保業發展近30年才出臺第一部行業法規，正式在全行業推行“管辦分離”。從某種意義上說，我國安保業的市場化程度總體上正處于市場化發展的初期。例如，成熟的行業市場會有市場競爭，且競爭必須是真實的、公平的，而在我國某些區域，不完全競爭、地方保護、行政干預的現象還是存在的，市場尚難以在安保行業的資源配置上起到應有的作用。另外，市場化的初期，眾多安保企業發展速度不一致，整個行業可能會在市場競爭中重新“洗牌”，部分企業做大做強，部分企業被市場淘汰。同時，市場壟斷、不正當競爭等情況也有可能發生，考驗市場的調節能力。當前，尚未成熟的行業市場經濟，對安保業究竟起到何種程度的影響難以預估。

（三）私營公司運營的成本風險

從商品提供者來看，假設市場完全是由私營企業來提供安保服務，那么追求利潤將是其根本動機，對社會穩定和公共安全的考慮則會弱化。而為了利潤的提高，減少成本將是其選擇之一。然而，消減成本會引發以下風險：一是如果是在從業人員的工資福利待遇上削減成本，將會降低從業人員的職業認同感和安保責任感，從而降低安保服務的質量和水平。二是在運營成本突然提高，利潤已不足以維持公司運營的情況下，以服務合同的形式能不能約束私營安保企業繼續提供安保服務？單方面違約或中斷服務，造成的損失和風險，特別是公共安全領域的風險，又由誰來承擔？三是在市場不變的情況下，為了進一步提高經濟效益，私營公司會不會走“沒有市場去創造市場”之路，營造不安全的氛圍，以此增加社會對安保的需求。

南非私營安保業面臨的困境就值得深思。南非現有超過2萬家私營安保公司，從業人員超過200萬（國家總人口約5400萬），從業人數幾乎是警察的2倍，服務領域涵蓋了大型活動安保、車輛控制、室內安全控制、娛樂場所控制、保鏢、安保咨詢、護衛、押送等各種類型的業務，甚至連南非的大部分城市報警響應服務也集中在私營安保公司手中。但是，受限于私營公司對成本控制等方面的影響，南非私營安保業的從業人員薪水不高、風險較大、工時超常，引發了全國性的暴力罷工。這種安全服務供給的大規模突然中斷，南非政府無力馬上填補，導致商場被搶、公共交通癱瘓，損失傷亡嚴重，增加了群眾對政府權威性的質疑和對社會無序的不安。

（四）行業監管存在問題

在我國，社會治安領域主要由政府職能部門（主要是政法機關）進行治理，因此，政府的公權力也具有權威性和唯一性。同時，在安全領域出現的問題和風險，政府更多的是通過行政問責來進行解決。因此，總體上我國在安全領域上的監管雖然單一，但比較有效。不過，基于安保業的市場化預期，從經濟規律上看，隨著改革的不斷推進，部分安全領域會逐步減少政府干預，更多的是通過市場的自發調節來完成監管。而在西方發達國家，政府機構通常會在行業準入資格、從業人員資格和證照管理上對安保業的監管進行“卡口”，一旦企業和從業人員通過“卡口”，后續的監管工作更多的是由行業協會等社會組織發揮作用。因為，一方面在社會治安治理主體多元化的背景下，政府無意“大包大攬”所有事項；另一方面，政府機構也無力對所有的安保企業和從業人員進行全程的動態監督管理，只能以規范制度和完善法規的形式在安保業的頂層設計上予以引導、控制和警戒。

正如前文所述，國外的經驗是“大市場、小政府”，而我國的實際情況則更偏向于“小市場、大政府”。為此，在市場開放的進程中，安保業的監管應注意以下問題的解決：一是行業政策的不完善，引起的部分安保企業抓住法規漏洞打“擦邊球”；二是相關法律的“時滯性”影響；三是“監管的監管”問題：行業協會監管安保業，那么由誰來監管行業協會，怎么監管行業協會，如何掌握監管行業協會的“度”。

三、安保業轉型發展的風險規避

如前所述，轉型會帶來風險，發展會引發問題，我國安保業應正視發展中的問題，規避市場化轉型過程的風險，努力將行業轉型發展帶來的社會負面效應降至最低，把參與社會治理的成效發揮到最高。

（一）頂層設計，底線思維，控制安保業轉型發展的公共安全風險

如前所述，安保業的市場化轉型面臨的較大的社會風險是公共安全風險。由于政府在社會公共安全管理中扮演著“元治理”（對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或機制進行一種宏觀安排，重新組合治理機制）的角色，因此，政府更應發揮制度的作用，在法律約束、政策配套等制度層面加強對安保業轉型發展的頂層設計；進一步厘清政府與安保業在公共安全方面的責任，規范、指導、協調安保業的市場化轉型發展，并由此劃定公共安全的底線。在底線以下的公共安全服務，必須由政府完全接管，且能夠保證全社會勻質共享。此外，政府可根據安保業市場化發展的不同階段，來設定安保業參與社會治安治理的程度，以此來控制安保業參與社會治安治理的風險。

（二）分類監督，分級管理，減輕安保業轉型發展的政府監管風險

目前，我國政府職能部門對于安保業的監管主要集中在對安保企業的審批環節，而在審批之后的監督管理相對匱乏，往往只是每年由安保企業上報一些報表至政府職能部門。對此，可采取分類監督，分級管理的方式，來避免在市場未成熟的情況下，因監管部門“重審批，輕管理”而引發的行業監管失位。

分類監督是指根據安保服務的性質劃分不同的類型，對不同類型的安保企業施行不同程度的監督管理。例如，對于提供金融、銀行、電視臺、軍事要地、政府機關等治安保衛重點單位安保服務的企業，應實行較高等級的監督管理，要定期開展檢查，審核企業資質，一旦不符合有關要求，立即取消該公司提供此類服務的業務權限。

分級管理是指對不同級別的安保企業劃分不同等級，等級越高，代表企業規模越大、服務質量越高、抵御風險能力越強、可承接的安保服務類型越多。例如，低等級的安保企業由于人員、資金、管理以及經驗實力等方面的不足，就只能限于物業保安等基礎人防服務。對有違規經營行為，服務質量低劣，甚至不服從管理的安保企業可以降級，直至吊銷《保安服務許可證》。

（三）繁榮市場，兼顧公平，減少安保業轉型發展的企業運營風險

在繁榮市場方面，應優先放開市場的自由度。當前，我國的安保業市場自由度仍然不高，民營安保企業占比依然較低，多項安保服務類型尚未放開，潛在的巨量的市場規模仍有待開發。為此，一是應在劃定的公共安全底線之上，結合市場的監管能力，提供安保服務的負面清單，凡是負面清單以外的安保服務均可放開，由市場自由發展；二是大力扶持民營資本的安保企業，促進市場競爭，培育多元化的安保服務市場；三是鼓勵大型安保企業“走出去”，參與國際化的市場競爭，吸納成熟、先進的市場管理經驗。

在兼顧公平方面，應重點規范市場競爭。一是要建立安保業市場的價格指導機制。特別是在安保業市場發展的初期，在行業信息不透明的情況下，應建立行業信息發布機制與服務價格指導機制，規范服務價格，嚴厲打擊不正當競爭。二是設立糾紛裁決機制。經營企業之間發生的糾紛、矛盾（違法除外），可交由行業協會直接裁決或協調，并報政府職能部門備案，有關結果向全行業公示。三是對具有公益性質，能夠充實基層安保力量，但利潤不高的安保服務企業（主要提供公益性的保安崗位），應在政策上積極予以傾斜。

（四）資格認定，職業化發展，降低安保業轉型發展的人力資源風險

人力資源是安保業轉型發展的一項重要保證，轉型發展中的人力資源風險主要在于人力資源的流失，以及因職業忠誠度不高引發的社會治安治理的主體方面的風險。中、高級的管理人才、技術人才和服務人才，能夠提高行業水準，引領企業發展。實行資格認定制度，能夠在短期內提升行業整體水準，淘汰不合格人員，幫助企業快速精準地定位中高級人才，并為從業人員提供職業化發展道路。如2005年上海市公安局會同上海人力資源與社會保障局啟動了五級保安員（包括初級保衛員、中級保衛員、助理保衛師、保衛師、高級保衛師）國家職業資格鑒定計劃。資格認定既為從業人員提供了職業發展的階梯式晉升途徑，又增加了社會認可度和職業忠誠度，可以有效地減少人力資源的流失。

[1]許韜.“治理型”公安行政執法新模式的生成與展開[J].浙江警察學院學報,2014(6):58-62.

[2]申國棟.《保安服務管理條例》實施背景下的青島AB保安公司戰略選擇與實施[D].青島:青島科技大學,2012:19.

[3]經中央審議通過《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案將印發實施[N].人民日報,2015-02-16 (1).

[4]宮志剛,李小波.社會治安防控體系若干基本問題研究[J].中國人民公安大學學報(社會科學版),2014(2).

[5]李衛海.我國安保業轉型的法學思考——美國私人安保“警察化”的啟示[J].政法論壇,2015(3).

[6]公安部治安管理局,公安部第一研究所.國外私人調查和保安業管理[M].北京:群眾出版社,2012:75-76.

[7]蘇瑞娜.南非私營安保業參與公共安全治理的社會風險與監管困境[J].亞非縱橫,2013(5).

[8]趙景平.從西科姆的運營模式解讀日本保安服務業[J].上海保安, 2011(4).

【責任編校：譚明華】

Risk Aversion in the Development of Security Industry Market-Oriented Transition

Fu Yifei,Fu Tian
（Shanghai Police College,Shanghai 200137,China）

Under the background of promoting the modernization of governance capacity and innovating a new mechanism of social security governance in China，the security industry will get the opportunity of further transition and development.However,fromtherealityof the situation,China'ssecurityindustryto participatethe social security governance capability deviation,the existence of the concept and positioning behind,the market development is not perfect,the scope of services is not wide,the quality is not strong,the overall quality of employees is not high and so on.Although there are differences between the developed countries and China in the social system,the development stage and the legal policy,but the historical process and developmental trend of the security industry that are worthy of learning and reference.According to the developmental trend and experience of the security industry in developed countries,security industry in the process of transition and development of the market-oriented to participate in social security governance bring some risks can not be ignored.These issues should be discussed.Only to seek the risk aversion effectively,that can be realized the smooth development of security industry market-oriented transition under the premise of social stability.

Social Security Administration;Mechanism Innovation;Security Industry Market-Oriented;Transition; Risk Aversion

D631

A

1673―2391(2017)02―0009―05

2016-11-27

付逸飛（1986—），男，安徽六安人，上海公安學院治安系中級教官、理學碩士，研究方向為治安管理、犯罪心理；伏天（1959—），男，上海人，上海公安學院治安系高級教官，研究方向為治安管理。