論社區農民集體的再組織化

陳傳法

（1.中南財經政法大學，湖北 武漢430073；2.北京化工大學 文法學院，北京100029）

論社區農民集體的再組織化

陳傳法1，2

（1.中南財經政法大學，湖北 武漢430073；2.北京化工大學 文法學院，北京100029）

《物權法》有關農民集體所有權主體的規定充滿矛盾，反映出農民集體虛化的現實。社區農民集體再組織化具有必要性和可行性，未來的民法典編纂不能繼續采取回避的態度。再組織化應滿足底線要求，在充分尊重歷史和現實、尊重農民意愿的基礎上依法進行，允許探索多元模式，但再組織化要適度。再組織化之后形成的社區農民集體可成為民事法律關系主體，在民法典中有所體現，并以單行法的形式進行具體的、制度化的調整。

社區農民集體；農民集體所有權；物權登記；民事主體；再組織化

中國農村的集體經濟是政策主導的產物。從互助組到初級合作社再到高級合作社，集體經濟的形成發展過程與農民從組織化程度較低到較高的演化過程完全同步。人民公社的出現標志著中國農民的組織化程度達到有史以來的最高點。隨著以家庭聯產承包責任制為核心內容的農村經濟體制改革的推行、人民公社的解體以及進城務工經商的農村人口的逐漸增多，農民的組織化程度逐步降低，農民越來越“原子化”。原先形成的農民集體、農村集體經濟在法律上依然存在，然而所謂的“集體”卻大多成了沒有實體組織的“空殼”，這使得集體所有權以及部分集體經濟沒有可以依歸的法律主體。[1]眾所周知，沒有主體的利益很難得到有效的法律保障，遑論增益？在民法典編纂之際，研究農民集體的再組織化，重新確立集體的主體地位，實為當務之急。

一、農民集體的虛化：從主格到賓格

依照1982年《憲法》第10條第2款，我國土地所有權的主體只有兩大類：國家和集體。國家毫無疑問是法律主體；其作為特殊的民事主體，在我國民法學界已達成共識。然而，集體是不是一種民事主體，或者更確切地說，什么樣的集體才能成為民事主體，卻一直沒有一個清晰的答案。

集體一詞具有多重含義：它可以表達某種狀態，意指從松散到緊密的各種集合，充當語句的賓格；也可以表達一種主體或語句的主格，僅指那些較為緊密的集合體。從上個世紀70年代末開始，中國的農民集體就經歷了一個從主體、主格到賓格的蛻變過程。在人民公社時期，在政社合一的人民公社之下還有生產大隊、生產隊，三級組織層層控制，計劃、指揮、管理、組織農民有關生產、交換、分配乃至消費的各項經濟活動，農民集體的組織化程度極高。人民公社解體后，除個別地方保留了生產大隊和生產隊或另行組建了集體經濟組織（如廣東部分地區組建的經濟聯社）以外，原先的生產大隊絕大多數逐步被行政村所取代，原先的生產隊絕大多數逐步被村民小組所取代。按照1998年的《村民委員會組織法》，雖然行政村都要設立村民委員會，但村民委員會僅僅是基層群眾性自治組織，是村內的組織，尚不能等同于村農民集體組織；村民小組除了小組長之外，再無其他任何組織上的建構。現實情況是，除了極少數例外，依照《憲法》擁有土地資源的農民集體并不是一個組織化的集體，難以成為法律上的主體。集體因而淪為一個單純的社區性概念、政治概念。

《憲法》之后的《民法通則》《土地管理法》《農業法》《農村土地承包法》等都對集體土地所有權有所規定。其中特別值得一提的是1998年第九屆全國人大常委會第四次會議修訂的《土地管理法》。它厘清了農民集體經濟組織和農民集體的關系，首次在法律層面上明確了集體土地所有權的主體是村農民集體、村內農村集體經濟組織的農民集體和鄉（鎮）農民集體。①此前已有行政規章確認了“村農民集體”“鄉（鎮）農民集體”兩類主體（見1995年3月11日國家土地管理局發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》）。對以上幾部法律的詳盡梳理參見高飛：《集體土地所有權主體制度研究》，中南財經政法大學2008年博士學位論文。[2]物權法》第59條第1款對農村的集體所有權作了一個頗堪玩味的表述：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”粗看起來，這是一個釋義性法律條文，僅僅是將本條中的“農民”解釋為“本集體成員”（這里的農民是復數，確切說應是農民們），對農民們作了一個限定。然而問題并不是這么簡單：從《物權法》條文排列順序上看，《物權法》第58條規定客體問題，第59條規定主體問題，第60條規定權利行使問題。既然第59條實際上是要解決主體問題（規定所有權的歸屬并強調成員的重要地位），那么，農民集體財產所有權的主體到底是誰？僅從前半句“農民集體所有”是看不出來的。因為“農民集體所有”存在兩種解釋的可能——既可能是農民們（主格）集體（限定后面的所有）所有，也可能是農民們（限定后面的集體）的集體（主格）所有。后半句看起來就解決了這一問題，主格應是作為本集體成員的農民們②在此使用的“農民們”這個詞是相當粗糙的。一方面，農民具有多重含義，既有職業意義上的，也有身份意義上的，還有某種社會屬性意義上的，這里當然是身份意義上的；另一方面，本集體成員有時指向單個農民，有時又指向農戶，這里籠統稱為農民們。。因為從字面上分析，若將主格解釋為集體，那么詞語搭配“本集體成員集體”或“成員集體所有”均不符合漢語正常的表達習慣。換言之，依照常規語法對本條作文義解釋，財產所有權的主體應是“本集體成員”，③這種解釋與《物權法》第60條中頻繁出現的“集體所有的”“農民集體所有的”是否矛盾呢？表面上看不矛盾，因為第59條第1款前半段同樣出現了“農民集體所有的”，似乎使用代入法即可解決問題。但仔細分析，第59條“農民集體所有的”有兩種解釋的可能性，而第60條中“村內兩個以上農民集體所有的”只存在一種解釋的可能性——“兩個以上”限定的不是“農民”，因而“集體”是主格，依文義解釋，集體即為土地等所有權的主體。第60條三處使用的“代表集體”也似乎在暗示所有權主體為“集體”。前后相連的兩個條文出現如此自相矛盾的規定，顯系立法者的疏忽。但由于第60條主要規定的是所有權的行使代表，所有權主體應不在規范意旨之內，因此，后文的分析仍立足于第59條。此外，“集體”需要代表代其行使所有權，進一步表明了集體的虛化。而“集體”只不過是對“所有”的一個限定、一個修飾。也就是說，我國《物權法》確立了一種新的所有權形態，即在單獨所有、傳統共有（按份共有與共同共有）之外另設所謂的“集體所有”。分析至此，我們可以得出兩個結論：其一，《物權法》第59條既規定了農民集體所有權的主體（作為本集體成員的農民們），也規定了此種所有權的性質（集體所有）。其二，從《憲法》第10條中的“集體所有”到《物權法》中的“農民集體所有”，反映出一種變化——在法律上，集體已經從“主格”淪為“賓格”。鑒于作為土地所有權主體的農民集體虛化的現實，本文以社區農民集體（而非農村集體經濟組織）作為土地所有權歸屬的對象，并就其再組織化過程中的相關法律問題展開研究。

二、社區農民集體再組織化的必要性與可能性

（一）社區農民集體再組織化的必要性

第一，現實制約下的邏輯必要性。上述對《物權法》第59條的解讀盡管符合漢語通常的表達習慣，或許也符合立法者的原意；卻又與邏輯有一定的抵牾（且與《物權法》第60條自相矛盾），這可能是立法者沒有想到的。因為在法律上，成員與團體是共存概念，任何一方均不能獨存。成員一定是與團體相對而言的。沒有團體，何來成員？當法學界紛紛呼吁要確立并保障農民成員權的時候，卻少有人想到：如果集體僅僅是一個賓格而不是一個主體，那么，成員權的義務人是誰？同樣，如果集體可以充當義務人，又有什么樣的理由不讓它成為權利人，而要讓它的成員作為權利主體？《物權法》所隱含的邏輯矛盾表明，看起來精巧的規范設計，不過是掩蓋了現實中集體虛化的困境，并沒有真正解決問題。只有恢復社區集體的主體地位，或者完全將社區集體解散，才能真正解決這一問題。當前現實環境根本不存在解散社區集體的可能性，因此，恢復社區集體的主體地位才是可行的選擇。有學者提出僅僅賦予村集體經濟組織特殊法人地位，[3]未免狹隘，不為筆者所取。且不論其他集體經濟組織也有主體化的必要性，單從規避風險的角度來看，土地所有權也只能歸屬于社區農民集體而不能直接歸屬于集體經濟組織。[4]而要恢復社區農民集體的主體地位，就必須將農民集體再組織化。

第二，實施不動產登記制度的需要。我國《物權法》對不動產物權（有例外）及部分動產物權規定了登記制度。完善的不動產（及部分動產）登記可以發揮明確產權、定分止爭、保護信賴進而促進交易等作用。將農民集體土地所有權主體規定為集體成員，極有可能會給登記帶來麻煩。如果將每一個單個農民作為集體成員對待并登記于登記簿上，則隨時發生的生老病死以及其他情形下的成員變動必然會使變更登記成為一件繁重的日常工作，登記機關的行政成本將無比高昂；登記本身所帶來的確定性被頻繁變更登記所帶來的不確定性所代替，登記的意義大打折扣；在交易中發生的變更登記（不一定是所有權的變更）以及征收中發生的所有權變更登記也會因為需要所有成員的簽章而平添巨大的交易成本。如果不將具體成員登記于登記簿上，而是籠統地寫“某一集體的全體成員”，同樣存在問題：交易中的變更登記如何完成？既然作為主體的成員名單不出現于登記簿上，何不將“成員”二字省略，徑直將社區農民集體作為登記主體？當然，社區農民集體要作為登記主體，首先得成為民事主體。

第三，解決農民“原子化”問題，維護農民及農民集體權益的需要。毋庸諱言，當今中國社會農民“原子化”現象十分嚴重。一方面，它是社會進步的一個副產品。農民更加關注個人的權益，將更多精力用于營造個人及家庭的生活，不僅可以提高每一個人的幸福指數，而且可以增加整個社會的福利水平。另一方面，“原子化”的農民將更加無力對抗因環境破壞而頻繁發生的自然災害、高度組織化的工商團體、強大的國家權力以及其他社會暴力的侵害，從而最終使農民自身的權益遭受損害。要解決農民“原子化”問題，就要通過各種方式和途徑將農民重新組織起來，使其產生歸屬感和認同感，形成合力。虛化的集體自然無力承擔這一重任。特別是，沒有真正組織化的集體，所謂的“成員”資格如何確定？怎樣變動？現有“成員”利益如何保障？新老成員、外來成員與原有成員之間的利益沖突如何解決？若完全由政府說了算，則存在政府沒有任何阻礙地將外來移民強加于某一集體，使之成為該集體成員的風險。這不僅損害了原有成員的利益，而且會加劇成員之間的沖突，制造新的社會矛盾，使農民在整個集體內的合作變得更加困難。

第四，解決不同社區農民集體之間可能存在的利益沖突的需要。不同地域和不同層級的社區農民集體之間可能存在利益沖突。例如，相鄰社區農民集體可能會發生相鄰關系、地役權等方面的糾紛，[5]不同層級的社區農民集體之間可能發生權屬爭議乃至侵權等方面的糾紛。這些糾紛都只有在將相應的社區農民集體全部主體化之后才有可能得到妥善的解決，這也才能防止同一農民在不同層級的社區之間同享成員權所導致的身份紊亂問題的出現。

第五，有效實現集體經濟的需要。有效實現集體經濟的最終目的是要讓農民通過集體實質受益、共同受益（包含但不限于共同富裕）。這將是經濟效益、政治正義、社會秩序及社會效益等多重價值目標的集中體現。前述三項必要性分析，最終都可以落腳到這一項上。社區農民集體的再組織化為有效實現集體經濟提供了最基本的前提條件。有了實體化的集體，集體財產權（含所有權）就有了明確而相對穩定的依附對象，權利的邊界將更為清晰，在大集體（主要是村集體，少數情況下還有鄉集體）和小集體（村民小組集體）之間的權利爭執會相應減少，即使發生糾紛也更容易得到解決。如前所述，實體化的集體為不動產等權利登記提供了方便，而權利登記又為其他法律行為，特別是融資擔保行為的進行提供了前提，有利于解決農村經濟發展所遭遇的資金緊缺瓶頸。有了實體化的集體，面向市場競爭的生產活動（如內部成員的合作、資源等要素的整合、農業科技的推廣、有關生產決策的需求信息的提供、農產品加工以及農業資源的復合開發利用等）將更為有效；農民集體的外向聯合與合作有了依托，談判實力大大增強，參與市場的交易成本將大大降低；集體成員才有享受集體服務的可能與機會。這種服務既包含發展一部分公益事業，也包含對抗外來的壓力與侵害、保障本社區集體及集體成員的合法權益，還包含將集體經濟發展所得利益分配給其成員。相反，由于不存在實體化的農民集體，許多農民連對法律上的集體所有制都沒有正確的認識。例如，相當多的集體農民認為，農村土地屬于國家所有。[6]這是對集體經濟本身的極大反諷。

第六，現有的農村組織未能或不能解決上述所有問題。前述第一、二、四項及第五項的一部分需要問題，現有農村組織（已經組織化的集體除外）實際上沒有也不太可能解決；第三、四、五項的一部分需要問題，現有農村組織，如村委會，解決得并不好或根本沒有解決，甚至有可能還是制造問題的根源。

（二）社區農民集體再組織化的可能性

我們也必須清醒地認識到，社區農民集體的再組織化可能存在一定的障礙：第一，農民對計劃經濟體制的不愉快記憶，可能會使農民對集體的再組織化心有余悸，從而產生抵觸心理。第二，由于農民集體有一定的非經濟功能，它與市場體制下效益最大化目標之間的潛在沖突可能導致難以有效解決激勵機制和監督約束機制問題，最終可能導致組織、管理人才的匱乏；還可能導致經濟要素配置難以實現最優化，從而在同等高度市場化的主體之間的競爭中處于劣勢。第三，農民的文化水平、法律意識普遍偏低也是集體再組織化的一個障礙。

盡管有此種種障礙（有些可以克服或部分克服，有些則不可能最終消除），但總體而言尚未嚴重到使再組織化根本不可能的程度。考慮到前述必要性的分量，直接跨越這些障礙是完全可能的。更何況，農民集體的再組織化還具有一定的有利條件：

第一，中國固有的地緣文化觀念。中國社會一直存在鄰里之間互幫互助的傳統。這既有經濟上的原因，即農業受自然環境的影響較大，單個農民無法完全對抗大自然的異常災變，需要團結起來進行一定的社會合作，如興修水利、防澇抗旱；多數農民的相對貧困狀態使得鄰里之間有必要以禮尚往來的方式籌措婚喪嫁娶及傷病等所需費用，也就是說，鄰里之間存在一種變相的互助合作、社會保障機制。也有政治上的原因，如封建社會長期奉行鄉鄰保甲連坐之類的制度，將一定地域范圍內的居民捏合在一起，防御盜匪，維護地方治安。久而久之，“遠親不如近鄰”的文化觀念就成了鄉鄰認可的一種正統觀念。這使得地緣組織很容易成為現實。

第二，中國固有的宗族文化觀念與血緣文化觀念。中國古代及近代社會遠承先秦的宗法制，一直認可宗族勢力在管理社會事務方面的作用。以父系為基礎的血緣關系堪稱中國古代最為重要的社會關系之一。在當代中國農村，尤其是廣大的中原地區、西北地區以及南方的許多地區，集體與家族往往有一定的交叉重合。在完全重合的農村，社區集體的再組織化相對而言較為容易。當然，在不完全重合的地方，特別是集體之內存在家族外成員的地方，此種血緣觀念反倒有可能成為集體再組織化的阻力。

第三，許多農民已經認識到土地所有權是一項重要的稀缺資源。當代社會土地稀缺，隨著人口的不斷增多以及人類開發利用土地能力的提高，其稀缺性日益加劇。因此，即使不考慮其他任何因素，單幅土地的自然增值也從未間斷。基于多數農民仍能充分認識土地的潛在價值，加之私有化的可能性幾乎為零，將土地所有權保留在社區農民集體手中，就很容易成為多數農民的一項共識。

第四，規范的村民委員會組織對社區農民集體再組織化的示范作用。作為基層群眾性自治組織，村民委員會有相對完善的法律依據。實踐中，如果村委會的形成與運作嚴格依法進行，就可以為農民集體的再組織化提供良好的示范。

第五，政策支持。2010年中央一號文件明確宣布，“力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織”。①見2010年中央一號文件，即2009年12月31日《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度、進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》。其他農村集體經濟組織與社區化的集體有所關聯，但不直接等同，依據現有法律法規調整即可，下文不作討論。此農民集體經濟組織正是再組織化后的社區農民集體（“農民集體經濟組織”可以成為擁有土地所有權的社區農民集體的新名稱，并與其他農村集體經濟組織相區別；當然，也可以不使用“農民集體經濟組織”這一名稱）。所以，社區農民集體的再組織化有可能得到政策上的有力支持。

三、社區農民集體再組織化的目標與原則

社區農民集體再組織化須有最低目標。有些學者提出，應將農民集體改造為股份合作社法人形式。[7]此要求過高，不一定符合現實生活的需要。根據歷史經驗教訓，其組織化程度應該有一定的限度，而不應設置最高目標。在組織化過程中，應充分尊重歷史事實，充分尊重農民意愿，允許多元化的組織模式。再組織化應體現以下目標和原則：

第一，滿足底線要求原則。社區農民集體的再組織化至少應滿足土地確權登記以及充當成員權義務人的最低要求。一方面，社區農民集體必須成為真正的法律主體。在我國目前的法律理論框架內，一個真正與自然人有別的法律主體應具有區別于自然人的法律人格：至少應有自己的名稱（字號）、意思形成機關（他律組織則不必要）和意思執行（表達）機關、相對獨立的用于承擔法律義務和法律責任的財產。具體到土地確權登記工作，社區農民集體經濟組織沒有名稱，當然無法登記；沒有成員會議或成員代表會議（意思形成機關），則無法作出有效決策；沒有負責人或代表人（意思執行與代表機關），則不方便從事登記申請等具體行為；沒有相對獨立的財產，則無以支付登記費用等成本支出。另一方面，社區農民集體要充當成員權的義務人，必須先確定組織、組織機關與成員之間的法律關系，相關的權利義務才能具體化、明晰化、確定化。但是，由于各地實際情況千差萬別，僅靠統一的法律規范來確定是不夠的，所以，每個社區農民集體都需要制訂章程。政府可以擬定章程示范文本，結合該社區農民集體的實際情況，指導其章程制訂工作。總之，最低限度的組織化僅需有名稱或字號、負責人或代表人即可。憑此，法律即可賦予其民事主體資格，因為成員會議或成員代表會議可以由法律規定為其組織機構，而所有的社區農民集體均有土地所有權，是為其財產；但此種民事主體一般不能獨立承擔責任，因為土地是農民最低生存保障，其權利不能隨意變動，尚不足以充當責任財產。而具有土地所有權以外的其他財產的農民集體經濟組織制訂了章程且履行一定的程序的，可賦予其法人資格，獨立承擔民事責任。

值得探討的是，成員會議是由全體成員組成還是由具有完全行為能力的全體成員組成？有一種觀點認為，應比照村民會議選舉人的資格條件或代議機關代表的資格條件，由具有完全行為能力的成員組成。本文認為這種觀點值得商榷。原則上，在群體性決策中，利益均等要求資格均等；不過在事關公共利益時，深謀遠慮等能力要素更受重視。由此，在政治性活動和經濟性活動之間就會產生會議參與資格上的差異。村民會議選舉的是政治性組織——村民委員會，政治性組織或社團負有一定的政治使命，選舉人或成員不可能僅僅代表成員的個體利益或小群體利益。其要兼顧他人利益（因此決議過程中有協商、折衷、妥協），更要同時代表社會利益和公共利益。也就是說，由于個體利益在政治性組織或社團的決議中不占主導地位，所以選舉人或成員資格條件將更為嚴格，不必過多考慮資格平等問題。而社區農民集體成員會議的絕大部分決定與每一個成員的個體利益均有現實或潛在的關聯，因而每一個成員或其代言人均應有權就事關該成員利益的事項發表意見，使每一個成員的個體利益在群體性決議的形成過程中得到充分考慮。因此，資格均等原則十分重要，應將參與成員會議的權利能力賦予每一個具有成員權的人。沒有完全行為能力的成員雖然不能直接以自己的行為影響成員會議的決定，不能直接參與投票決策，但其法定代理人可以代其具體行使參與權與表決權。①設想一下，某三口之家父母遭遇意外身亡，遺孤幼小，其外祖父擔任監護人。若成員會議將該幼兒排除在外，則其利益將無從得到保障；反之，根據其成員權，其外祖父作為其法定代理人參與成員大會，尚有保障其利益的機會。那些因故不能親自參加成員會議的成員或成員的法定代理人，也有權委托其他人代理自己參與成員會議。對于成員代表、會議代表的選舉，也應依此辦理。

第二，自愿原則。社區農民集體的再組織化歸根到底是農民自己的事情，除遵守法律的明確規定及滿足土地確權登記需要等最低要求外，要充分尊重農民的意愿，政府僅僅起指導、引導、服務、協調、扶持、監督等作用。例如，政府在指導相關工作時，要宣傳普及相關法律知識，充分發揮地方權威、長老在村莊自治中的作用，引入有效的、以一定程序加以保障的對話協商機制。

第三，尊重歷史和既成事實原則。應在歷史形成的現有農民集體財產權狀態和農民意愿的基礎上確定農民集體單元，在現有的社區農民集體單元上再組織化。判斷社區農民集體財產權狀態有三個重要的參考標準：一是歷史上三級所有時期，財務上實行獨立核算的最低級別的單位是哪一個。生產隊是最低級別單位的，一般土地所有權屬于相對應的村民小組；生產大隊是最低級別單位的，一般土地所有權屬于相對應的村集體。二是實行土地聯產承包責任制時，土地承包經營權實際上是在什么范圍內分配和調整的。在村民小組內分配和調整的，即使發包人為村委會，土地所有權仍然屬于村民小組。三是實際中一直對某部分土地等資源擁有并行使所有權而沒有爭議的情況。這意味著即使村民小組（或村集體）實際上是多數土地所有權的主體，仍不排除村集體（或村民小組集體）、鄉鎮農民集體作為少數土地等所有權的主體。政府不得隨意將原本屬于村民小組（生產隊）的土地所有權統一集中并交給村集體（生產大隊），也不得隨意將原本屬于村集體的土地所有權解散并配給到各個村民小組。這二者與鄉鎮農民集體的關系也是一樣的。再組織化應在尊重歷史與現狀事實的基礎上進行，此為第一原則；除非全體村民一致同意改變原有的權屬關系，或者至少全體村民的絕對多數（財產權屬于村集體時）或每一個村民小組的絕對多數（財產權屬于村民小組集體時）均自愿表決同意改變權屬關系，方可在尊重農民意愿的基礎上作出變動。土地已經全部確權給村民小組后，就不能再確權給村集體。在其他土地均已確權給村民小組時，村委會的辦公用地，原屬于某村民小組的，仍應確權給該村民小組；歸屬不明且在充分協商的基礎上仍然無法達成一致意見的，應確權給各村民小組按份共有。村民小組擁有全部土地產權的，再組織化就在村民小組的基礎上進行，組建社區農民集體主體。村集體在必要的情況下可以組建其他農村集體經濟組織，但不必再組建農民集體經濟組織（社區農民集體）。村集體與村民小組集體、鄉鎮農民集體各自均有一定的土地所有權的，也應尊重現狀，在再組織化過程中分別組建各自的社區農民集體作為主體。各社區農民集體地位平等、互不隸屬，不存在上下級關系。

第四，模式多元原則。受農民集體的規模、現有經濟實力、集體村莊所占地域大小、包括土地在內的各項自然資源及其他自然條件、土地區位（主要是與城市的距離及交通情況）、各項社會資源、經濟活躍程度、集體成員的構成（如影響組織化的宗族與家族勢力、宗教勢力、民族分布、年齡分布、文化程度差異等）及關系、個體農民的能力、個體農民的見識（有無遠見）、個體農民的財產狀況、個體農民的需求、農民的流動性、組織功能發揮、組織成本支出等因素的影響，各農民集體及其成員對組織化程度的認識不可能完全一致。法律應該允許組織形態與組織化程度的多元化，賦予農民高度的自主權，讓農民集體成員自行選擇最適合本集體的組織模式。例如，村民委員會是否作為村級農民集體的代表機關、執行機關，由農民（成員會議或成員代表會議）自行決定。顯然，村民委員會未經成員會議或成員代表會議授權，已經不適合充當社區農民集體的代表行使所有權，現實中甚至廣泛充當各村民小組的代表行使所有權尤為不妥，所以，《物權法》第60條的規定需要修改。又如，社區農民集體能否組建為有限責任公司或合作社、其組織結構復雜還是簡單，均由農民自行決定。

第五，適度原則，即社區農民集體的再組織化要適度。前文已述，在人民公社體制下，農民集體的組織化程度是最高的。而在筆者看來，計劃經濟體制下農民集體的過度組織化存在如下問題：其一，組織成本過高。表面上看，組織所支付的人力成本并不高，但組織為維持自身的運轉和權威大量開展活動，時間成本耗費極大。其二，總體效率較低。盡管精神鼓勵等激勵機制以及群眾運動式的教育監督機制對獎勤罰懶有一定的作用，但如何提高一般群眾的積極性始終是無法解決的難題。自上而下的高度計劃使很多人成為“思想懶漢”；自身利益最大化的考慮使很多人有限度地使用自己的勞動力“產權”，由此導致生產效率低下。其三，個體成員自由度較低。人民公社時期，高度組織化的集體實行半軍事化管理，一切個人思想、生產活動、生活方式乃至飲食起居服飾娛樂都受組織控制。前事不忘，后事之師。當代農民集體再組織化不能超過一定的限度。如果組織規模較大、組織化程度較高，就需要設計良好的監督機制、保護少數人利益的機制、激勵機制，以真正有效降低交易成本、提高談判能力，與較高的組織成本進行對沖。

四、社區農民集體的再組織化對立法的影響

一旦社區農民集體再組織化，形成了實體（農民集體經濟組織），則需要修正現有某些法律條文，另外還要制訂一些相關的法律法規。

第一，《物權法》的相關條文需要修訂。如前所述，《物權法》第59條自身隱含了一些邏輯矛盾，第59和第60條之間又相互沖突，第60條的規定在集體再組織化之后已經不合時宜。因此，這兩條都需要修改。具體修正建議為：

第59條農村集體所有的動產和不動產，屬于社區農民集體或其他農村集體經濟組織所有。

農村集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，應在充分尊重歷史和現實的基礎上，根據農民的意愿，確定為一定范圍內的社區農民集體所有。

下列事項應當依照法定程序經社區農民集體成員會議或成員代表會議決定：

（一）土地承包方案以及將土地發包給本社區農民集體以外的單位或者個人承包；

（二）個別土地承包經營權人之間承包地的調整；

（三）土地補償費等費用的使用、分配辦法；

（四）社區農民集體出資的企業的所有權變動等事項；

（五）法律規定的其他事項。

第60條社區農民集體對于自身所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，可以自行行使所有權或委托其他合法組織代為行使所有權。

第60條規定也可以逕行刪除。

第二，《民法總則》已賦予集體經濟組織法人地位，但是否包含社區農民集體仍不明確。現實中，國內僅有廣東、湖北等少數地方行政規章賦予了集體經濟組織法人資格并規定了設立條件和法人資格的申請程序，[8]但主要也不指向社區農民集體。從理論上說，社區農民集體仍須再組織化之后方可取得權利能力、行為能力并獨立承擔民事責任。依照《公司法》組建的社區農民集體當然具有法人資格。未依照《公司法》組建的社區農民集體，仍應由單行法對其再組織化作出具體規定，也就是說，在時機成熟時，應制訂社區農民集體組織法或社區農民集體組織條例。該法律或條例應規定社區農民集體的內部機關、負責人或代表人資格條件、農民的成員權、農戶的權利、各項監督機制、激勵機制、與其他社區農村集體及村民委員會的關系、對少數人權利的特殊保護、法律責任等內容。本文試將最主要的一些內容擬成條文：

第 X條社區農民集體在充分尊重歷史和現實的基礎上，根據農民的意愿，依托農村集體所有的土地設立。

社區農民集體的設立必須符合下列要求：

（一）有名稱或字號；

（二）有負責人或法定代表人。

依法設立的社區農民集體，具有民事主體資格。社區農民集體設立后應向縣人民政府登記備案。

具有土地所有權之外的其他獨立財產權的農民集體經濟組織，依法制定章程并報經鄉人民政府審查登記后，具有法人資格，獨立承擔民事責任。

第 X+1條社區農民集體以其主要辦公地點為住所地；沒有辦公地點的，以其負責人或法定代表人的住所地為住所地。

第 X+2條社區農民集體的重大事項須經成員會議或成員代表會議討論表決決定。

成員會議由全體成員組成，是社區農民集體的權力機構，依法行使職權。無行為能力與限制行為能力成員，由其法定代理人代行成員權，參與成員會議，行使表決權。成員或成員的法定代理人可以委托代理人參與成員會議。

規模較大的社區農民集體經成員會議多數決定，可以設立成員代表會議。除涉及改變社區農民集體法律性質的事項以及因土地征收導致社區農民集體解散的事項外，其他事項均可由成員代表會議代為決定。成員代表會議的代表由全體成員按照一定比例推舉產生。代表中應包含各種群體代表和女性代表。

其他方面的內容可參照《村民委員會組織法》及《農村土地承包法》等相關法律規定予以設計。

[1]蔡立東,侯德斌.論農村集體土地所有權的缺省主體[J].當代法學,2009(6):78.

[2]高飛.集體土地所有權主體制度研究[M].北京:法律出版社,2012: 105-110.

[3]陳惠珍.論“農民集體”之法律地位[J].中山大學研究生學刊(社會科學版),2009(1):76.

[4]于飛.“農民集體”與“集體經濟組織”：誰為集體所有權人——風險界定視角下兩者關系的再辨析[J].財經法學,2016(1):44-50.

[5]耿卓.鄉村地役權及其在中國的發展[J].法商研究,2011(4):66.

[6]陳小君等.農村土地法律制度的現實考察與研究：中國十省調研報告書[M].北京:法律出版社,2010:5.

[7]高飛.論集體土地所有權主體之民法構造[J].法商研究,2009(4): 13-22.

[8]阿榮,祝之舟.論農民集體的法律地位[J].現代經濟探討,2014(2): 61.

【責任編校：王 歡】

Discussion on the Reorganization of Farmer Collective in Rural Community

Chen Chuanfa1,2
（1.Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China; 2.Beijing University of Chemical Technology,Beijing 100029,China）

The current Property Law provisions on the subject of farmer collective ownership are full of contradictions, reflecting the reality of farmer collective unreality.The reorganization of farmer collective in rural community is necessary and feasible,while it can not be avoided in the codification of Civil Code in the future. The reorganization should meet the bottom line requirements, we should fully respect history and reality, and respect farmer's wishes in accordance with the law,and be allowed to explore multiple models, but the reorganization should be appropriate. When the farmer collective in the rural community has been reorganized that could become the civil subject in Civil Code. It will be reflected in the Civil Code,and to perform specific and institutionalized adjustment with the form of slip law.

Farmer Collective in Rural Community;Farmer Collective Ownership;Property Registration;Civil Subject;Reorganization

D923.2

A

1673―2391(2017)02―0080―07

2016-12-19

陳傳法（1969—），男，安徽懷寧人，中南財經政法大學法學院博士研究生，北京化工大學文法學院副教授，研究方向為民商法學、法理學。