淺論經濟增長與我國城市土地供應策略

◆謝會云

淺論經濟增長與我國城市土地供應策略

◆謝會云

自改革開放以來,我國經濟得到了飛速的發展，可是經濟增長和城市土地擴張之間并沒有產生脫鉤，相反而是停留在一個兩難的區間內，在脫鉤測度管控的重大意義上，我國東、中、西部地區要采取不同的土地供應策略來促進經濟的增長。

城市土地擴張也是在多層級和多目標相互作用下，隨經濟趨緩而增長的結果。為了更好地發揮他在化解經濟增長中而起到的“土地約束”的作用，由此我們從不同的角度來進行分析。

經濟發展脫鉤土地策略

改革開放以來，我國的經濟得到了長足的發展，但是，由于我國在改革開放初期政策的不同，導致我國東、中、西部地區的經濟發展也不一樣，東部是我國經濟發展最快的地區，我國對經濟發展過程中東、中、西部城市土地供應策略也應該有所不同。地方經濟發展要擺脫過多的依賴土地擴張，即經濟發展和土地擴張要脫鉤，對擴大占用土地來促進地方經濟發展的東、中、西部地區要因地施策，促進東中西部地區經濟又好又快的發展。

一、東部地區“以壓為主”的管控策略

對于東部地區城市土地的擴張要嚴格管控，其管控應“以壓為主”，也說是說嚴格限制它新增用地的指標，并且還要逐步收緊相關進程。在2014年，國土資源部下發的相關《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》中提出過：“我國東部三大城市群發展要以盤活土地存量為主，今后將逐步調減東部地區新增建設用地供應。除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地。”可見，我國東部地區最符合現實要求的管控還是要“以壓為主”。

以脫鉤影響因素的分析結果為依據，在為了能保證經濟持續增長的同時，來合理實施以壓為主的管控具體措施如下：

（一）嚴格控制用地的增量，挖潛用地的存量，增加土地監察工作力度。我國經濟發展要逐步走向經濟增長與土地增加相脫鉤的良性發展道路上來，在經濟發展的初期，城市土地擴張的行政管控政策，對于東部地區的土地脫鉤影響來說效果不明顯，可以看出與現在經濟發展相對較為成熟的東部地區“以壓為主”的管控策略要求相悖，因此應強化對城市土地擴張的行政管控力度。

（二）優化產業結構，重點提高第三產業所占比重。產業結構優化要想獲得更大經濟的產出就必須通過相應的結構效應，并采用最少的城市土地資源?？墒窃谑聦嵣?，在對于東部地區土地脫鉤的貢獻方面，產業結構優化并不那么顯著，由此看來，東部地區應以優化產業結構的方式來作為“壓制城市土地擴張以促進經濟的持續增長“的重要突破口。

(三)提高技術轉化，縮小結構錯位。純技術水平的進步帶動了經濟發展，因此可以通過技術的效應，特別是技術效應在實現經濟正常、持續增長的同時減少城市土地的消耗。對于東部地區來說,在技術領域的投資已經比較迅猛了，因此我們應對重點提高技術的投資還有研發的轉化和吸收能力，并同時縮小技術研發與經濟需求之間的結構錯位。

（四）試點并推行物業稅。我們通過影響因素的分析顯示，土地市場的失靈及迅速膨脹是東部地區脫鉤的主要障礙，土地市場快速增長的同時也加快了城市土地消耗速度。這不僅是與房地產業快速發展需求有關，同時也受到了土地財政問題的相關影響。其中在研究期間，土地財政問題的惡化對于房地產市場的膨脹來說并不明顯的，而且“以壓為主”的管控策略自身就是一定程度上抑制土地財政的這些問題，因此，我國東部地區對應的重點應該是對房地產業進行基本調控。

二、中部地區實施保壓結合的管控策略

根據上文中，我國中部地區經濟發展的預測結果可見，經濟增長與城市土地擴張之間，并沒有發生脫鉤，二者依然停留在兩難的區間內。依據脫鉤測度的管控意義得出，中部地區不應再繼續通過城市土地的擴張來管控，在原有經濟的增長、耕地的保有、生態的保護，幾者之間一定要權衡取舍，為此，對于他的管控，我們首先要考慮的應是“?！?，另外，在“保”的同時，再去考慮“壓”。對于管控具體應以”保壓結合“的方式 ，這樣即保障了原有耕地的保有量，又給予了定量的新增用地，并且也應允許其城市土地在適當程度上地擴張。

從脫鉤影響因素的分析結果中可以看出，要想實施開對于“保壓結合“的管控，中部地區必須采取以下相關措施；

（一）增加增量用地，強化監管。文章上面部分提到，由于經濟規模較小，而導致經濟增長的預期也是比較低。中部地區的以“經濟效益“為導向的計劃指標，在新增建設用地計劃指標分配過程中幾乎很難得到更多新增建設用地，這樣下去，很顯然是非常不利于“保壓結合”法的實施的。

（二）產業結構優化，提高產業比。根據影響因素的分析結果可知，同是在經濟發展過程中經濟發展與占用土地的幅度相對較小，為此，對于中部地區來說，產業結構優化脫鉤的貢獻也不是很明顯。對于中部地區來說，同樣，產業結構的優化應作為重要的管控內容。通過強化產業結構的效應，才能減少經濟增長中城市的土地資源消耗。在工業化中期國家中，雙重助力于產業戰略的轉移，中部地區的第二產業現在處于在一個快速發展的時期，可是第三產業比，卻在“雙重擠壓“下，呈現出了一種自然下降的趨勢，這個比例已經失衡。

（三）強化培訓，引流高層次人才。根據經濟發展和土地脫鉤的一般原理得知，我們必須通過技術效應實現經濟的正常增長和可持續的增長，并且快速減少城市土地的消耗來達到人力資本積累。根據影響因素的分析結果可知，人力資本積累對于中部地區脫鉤的貢獻相對較其原因是正向作用系數較低。對于這種情況，中部地區應大力加強對勞動力的在職培訓，以此來有效彌補勞動力質量提高了，而經濟增長需求二者之間的產生的結構上的差距。

（四）加強招拍掛及土地出讓收益使用的規范性。影響因素的分析結果顯示，阻礙中部地區土地脫鉤的最主要的兩大因素是，在土地財政影響下，行政管控中，所接受程度的相對應下降和土地市場的來得失靈。而其中，我們實行的“保壓結合”的管控和關于增加新增建設用地計劃的指標，也會在很大程序上成了這兩大障礙因素的進一步惡化的推動力，這樣以來，就在不定程度上加劇了城市土地隨著經濟增長而擴張步伐。為此，為了杜絕這種情況的發生，我國中部地區應把重點放在加強國有土地招拍掛出讓，還得讓地方政府對土地出讓的收益規范性。

三、“以保為主”的西部地區管控策略

根據土地脫鉤的預測結果，西部地區的經濟增長與城市土地擴張之間沒有脫鉤，也也沒有呈現脫鉤的趨勢，這些地區的城市土地還在因經濟增長而快速擴張，所以對于這個地區城市的管控應“以保為主”，也就是說要保持在不突破耕地保護紅線的前提下，給予更大城市土地擴張的空間。

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（作者單位：河南省駐馬店市國土資源局）