對地方債中央將實行不救助原則

聞之

近日，國務院辦公廳印發《地方政府性債務風險應急處置預案》（以下簡稱《預案》）。同時，經國務院批準，財政部還印發了《地方政府性債務風險分類處置指南》（以下簡稱《指南》）。根據《預案》和《指南》，我國將建立地方性債務風險分級響應機制，實施債務高風險地區財政重整。《預案》還明確，地方政府依法承擔地方政府債券的全部償還責任，中央實行不救助原則，升級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。

化解風險關鍵要處置好債務

為確保債務風險“早發現、早報告、早處置”，《預案》依據風險事件性質、影響范圍和危害程度等，將政府性債務風險事件劃分四個等級，相應實行分級響應和應急處置。在建立分級響應機制這一關鍵環節，主要是按照風險事件性質、影響范圍和危害程度等，將政府性債務風險事件劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）4個等級。

以Ⅰ級債務風險事件為例，當省級或全省（區、市）15%以上的市縣無法償還債務本息，或是全省（區、市）地方政府債務本金違約金額占同期本地區地方政府債務應償本金10%以上，或者利息違約金額占同期應付利息10%以上，只要一項指標異常，就可確定為Ⅰ級債務風險事件。對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，除上述措施外，省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助。另外，當地方政府出現極大風險時，中央政府可適當指導。

為化解風險，關鍵是要處置好債務。為此，《預案》區分了不同的債務類型，依法分類提出處置措施，實現債權人和債務人依法合理分擔債務風險。對地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。 對非政府債券形式的存量政府債務，債務人為地方政府及其部門的，必須在國務院規定的期限內置換成政府債券，地方政府承擔全部償還責任；債務人為企事業單位等的，經地方政府、債權人、企事業單位等債務人協商一致，可按合同法規定分類處理，切實依法實現債權人的合法權益。

對存量或有債務，無論存量擔保債務還是存量救助債務都不屬于政府債務。除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，最多不應超過債務人不能清償部分的50%；對可能承擔一定救助責任的存量或有債務，地方政府視情況救助，但保留對債務人的追償權。對新預算法實施后地方政府違法違規擔保承諾的債務，參照存量擔保債務依法處理。

因此，《預案》稱，一旦風險事件發生后，將適時啟動責任追究機制，對地方政府有關責任人進行行政問責和追究法律責任，對銀行業金融機構相關負責人嚴格依法追責，增強地方政府和銀行業金融機構領導干部的風險意識、責任意識，防范財政金融風險。地方政府將承擔地方債券全部償還責任，中央將對其不采取救助措施。

地方政府今后舉債要三思而行

《預案》）對未來近17萬億元地方政府債務和8萬多億地方政府或有債務可能出現的風險，給出了應急處置工作機制，以牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。這個預案類似于美國地方政府破產法，解決了債務危機爆發后如何處理的難題，它是中國地方債風險控制的最后關口，相當于地方債管理的“剎車閘”，也給地方舉債以警示作用。

我們知道，中國有近300個地級市、2800多個縣（市、區）以及4萬多個鄉鎮，各地經濟發展水平不一，不排除某些地區發生政府債務違約。不過，《預案》的出臺并不意味著我國地方政府債務有所謂的危機，而是從規范管理的角度，防止、控制債務風險。財政部前部長樓繼偉對中國地方債風險的診斷是：總體風險可控，但局部地區債務比例過高，應予以重視。為了化解地方政府債務風險，近些年我國進行了大刀闊斧的改革，包括規范地方政府舉債融資機制，剝離地方政府融資平臺的政府融資功能，對地方債進行限額管理，將地方債納入預算管理并接受人大監督，以及出臺超10萬億元的地方政府債務置換計劃等。

根據中央預算報告，2016年地方政府債務余額限額為17.2萬億元。這是2016年地方政府債務的上限。根據財政部數據，截至2014年末，地方政府或有債務規模為8.6萬億元，這包括地方政府負有擔保責任的債務和負有救助責任的債務。對于如何應對地方債務風險，上述《預案》從組織指揮體系及職責、預警和預防機制、應急響應、后期處置和保障措施等方面，給出了一套完整、系統的方案。

《預案》區分了不同的債務類型，依法分類提出處置措施，實現債權人和債務人依法合理分擔債務風險。對于地方債務，中央已經明確提出將不再進行兜底還債。這意味著，地方政府今后舉債時更要三思而行，要考慮到未來能否保證到期償債的要求，要根據自身的資金需求來適度舉債，遵循市場規則。而過去一些地方政府無序舉債、違規融資的現象亦將得到有效改善。也有人擔心，一些地方政府無序舉債、違規融資的現象已經成為慣例，往往是舉新債還舊債，或者只管舉債不管還債，亦或者過分依賴賣地還債從而增加征地、拆遷矛盾等，要想徹底改善仍是困難。

地方財政必須形成“自生能力”

從預案來看，地方財政重整計劃是在地方債務本息償還問題較為嚴重的條件下才可能進行的。它與企業的資不抵債而引發的破產有很大不同，就是基本公共服務的提供必須得到保證。事實上，即使是那些實行所謂地方政府破產的國家也是這么做的。地方政府不可能將所有掌握的資產都用來抵債，這是判斷地方財政風險時需要特別注意的一點。

基本公共服務是地方人民所需。地方政府性債務風險的爆發，責任在地方政府性債務的管理者，而不在地方人民。因此，要合理區分責任。所以，保證基本公共服務的提供是適當的。與此同時，預案并不鼓勵“逼債”。地方政府財政重整計劃啟動時，一定是債務風險較為嚴重時。地方政府需要和債權人進行充分溝通，需要得到金融機構的幫助。理想的方案肯定是共渡難關。金融機構和其他債權人一味地“逼債”必然無濟于事，只有深入了解債務問題產生的原因，并采取有針對性的救助辦法，才可能讓債權人的權益得到最大限度的保證。

需要說明的是，所有債務都有風險，收益與風險是對稱的，地方債也不例外，包括金融機構在內的債權人因為持有地方債可以獲得收益，但也應該承擔必要的風險。所以，《預案》對地方政府財政行為調整作出了規范。既然地方政府因為債務管理存在問題而觸發了財政重整計劃，那么地方政府財政行為必須作相應調整。財政重整計劃的實施說明地方財政進入非常時期。在非常時期，財政行為肯定與正常時期有區別。優化財政支出結構，壓縮基本公共服務支出的其他支出規模，或干脆讓基本公共服務支出的其他支出“零支出”，都是可選擇項。各種因為地方具備財力才有的獎勵補貼政策也必須相應取消或暫停。在壓縮支出的同時，拓寬財源，增加地方政府可支配財力，也是必要的舉措。清理欠稅欠費，增加資源性收入，在不影響基本公共服務的前提下變賣政府資產，都是可選擇項。壓縮支出和擴大財源并舉，非常時期的地方財政才可能保證基本公共服務的提供，才可能盡最大努力償還債務本息。

另外需要指出的是，在地方政府財務風險嚴重時，地方預算審查需要更加嚴格，地方財政管理需要進一步改善，這是地方財政本級的分內事。但是，地方財政的努力必須是有限度的，債務清償的效果可能有限。如果是宏觀經濟因素或其他地方不可控因素帶來的債務風險，那么地方政府可能會心有余而力不足。在這種情況下，省級政府的幫助也至關重要。當然，在分級財政管理體制下，各級政府財政的責任需要進一步厘清。省級財政的幫助不等于包攬責任。

總之，預案重在強調，地方財政重整計劃的實施，更重要是采取有效措施，改善地方財政管理，激發地方活力，讓地方政府財政盡快形成“自生能力”，進入良性循環狀態。這也預示著，“中國版”的地方政府破產并非近在眼前。