海南中小學安全管理的法律思考

駱鑫　劉婭

摘要：中小學安全管理內容廣泛、涉及因素眾多，加之中小學安全管理地方立法欠缺，使得海南省在中小學安全管理方面存在諸多困境，發達國家以美國、英國、日本等國家為代表，其在中小學安全管理及立法方面豐富的經驗值得借鑒。海南應加快中小學安全管理的地方立法，通過制度建設構建海南中小學安全管理的長效機制

關鍵詞：海南；中小學安全；法律思考

中圖分類號：G47 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）030-000-02

中小學安全管理事關中小學生的安全與社會的穩定，歷來是各級黨委政府關注的問題，近年來，海南省經濟社會發展迅速，外來人口大幅度增加，中小學安全形勢不容樂觀，為給廣大中小學生創造一個安全的學習和生活環境，海南省在中小學安全管理方面如中小學校舍改造、師資招錄與培訓、學校安全教育與安全宣傳、校園安全建章立

制等多方面做了很多工作，但中小學生作為未成年人，身體和心理都尚未成熟，危機意識淡薄，對危險識別能力欠缺，對突發事件和違法行為缺乏必要的應對技能，維權意識和能力薄弱，再加上本身活潑好動，這些都無形中加大了中小學安全管理的難度。同時，海南在中小學安全管理方面也還存在不少困境亟待解決。

一、海南省中小學安全管理面臨的困境

（一）家長與社會參與意識薄弱

海南長期教育水平比較落后，家庭教育的理念普及不強，再加上近年來，海南建設國際旅游島進程的加快，生活消費支出大幅加快，家庭經濟壓力加大。家長參與學校安全管理的意識和能力普遍較弱，社區建設處于起步階段，缺乏社會參與管理的宣傳和激勵機制，在學校安全管理中，社區與家長難以和學校產生良性互動。

（二）學位短缺，師資匱乏，教學用地緊缺增加了校園安全管理的壓力

1.隨著海南建設國際旅游島進程加快，大量進城務工人員和大量外省人員涌入，越來越多的適齡兒童、少年隨父母向海南尤其是海口、三亞、文昌和瓊海等地的城區聚集，使本就捉襟見肘的海南教育資源顯得更趨緊張。

2.當前，海南省各市縣中小學在辦學水平、師資力量、管理水平方面參差不齊，對優質教育資源的追求使生源向城區相對優質的學校集中，造成義務教育階段出現“入學難”及中小學招生失衡的狀況。

3.教育發展規劃滯后，中小學布局結構不合理，教育用地預留不足，海南旅游島建設造成海南地價飛漲也造成一部分教育用地被擠占。城市很多新建小區附近沒有設置中小學，多個城區的中小學面臨“無地可用”的尷尬局面，海南省的中小學尤其是教育發達地區普遍存在中小學校用地大小、校舍面積、容積率等指標達不到國家有關規定。地價高漲，拿地困難，也使得海南民辦中小學發展舉步維艱。

4.部分市縣教師缺額嚴重，由于師資不足，只好聘用代課教師，一部分教師的文化知識水平和教育教學能力難于適應現代教育教學的要求，部分校長的領導和管理能力也亟需提高。

（三）中小學安全管理的立法落后

目前我國在中小學安全管理方面存在不少的法律規定，但仍然不能滿足依法保護在校學生安全的需要。

1.沒有專門的學校安全立法，目前我國并沒有一部完整的關于中小學安全管理的法律，有關學校安全的規定散見于各類法律、法規、規章和政府相關部門的通知中，內容繁多雜亂，缺乏體系性，不利于指導中小學校開展安全管理工作，立法上的零散也往往使得各部門在中小學安全管理中互相推諉，相關規定現實中難以落實。

2.就具體規定來講，原則性要求多，具體操作性規定少，層次和效力也大多較低，作用有限。

3.對中小學安全立法缺乏系統的立法研究，不少規定屬于應急性文件，缺乏科學的立法研究，對學校在安全管理方面義務性規定多、權力性規定少，片面加大中小學在安全管理工作中的責任，使得各中小學在安全管理中不堪重負。

（四）在執行上也存在著諸多問題

由于現行規定在立法方面缺乏保障性的規定，使得現有的規定在執行方面存在諸多問題。第一、學校缺乏專業的保安人員。由于我國現行制度對校園保安資質并無明確規定，再加上各中小學安全保障資金匱乏，中小學內負責校園治安的大多是自行聘任的保安人員，這些保安大多未受過專業訓練且普遍年齡較大，校園安保人員缺乏職業尊榮感，當面對突發的危險時，校園的安保力量難以有效應對，快速消除危害，也難以對犯罪分子產生有效震懾，無法實現保證校園安全的目標。第二、相關職能部門未將學校安全維護納入日常常規工作進行考核，缺乏學校安全管理的長效機制。由于現行的學校安全管理制度，很多是學校安全事故發生后的應急性規定，對相關執法機關在學校安全管理方面的法律責任規定不完善，這使得學校安全管理相關機關在學校安全管理與維護方面多具有“運動式”的特征，缺乏主動參與學校安全管理的內在驅動力，在一定程度上也為學校的安全問題埋下了隱患。

（五）中小學安全管理資金匱乏

目前，中小學安全管理資金主要靠政府財政投入，這種單一的資金來源方式使得提升中小學安全管理水平離不開政府的財政支持和投入，但現有的中小學安全管理規定更加側重對安全管理義務與責任的規定，對中小學安全管理的財政投入并沒有做詳細規定，中小學安全管理資金如何籌措、投入標準等缺乏具體的操作性規定，也使得現實中中小學安全管理資金投入難以得到及時充足保障，制約了中小學安全管理水平的提升。

二、國外中小學安全管理的立法考察

多年來，發達國家在中小學安全管理中摸索出了一套行之有效的安全管理模式，制定了較為完善的中小學安全管理立法。因此，我國可以通過學習域外中小學安全管理的經驗，提升我國中小學安全管理的水平。

（一）美國中小學安全管理的立法

美國聯邦政府和各州政府都十分重視安全校園的建設，出臺了《校園安全法》、《校園禁槍法》、《改善校園環境法案》等一系列有關學校安全管理的法令，建立了一個比較完善的法律網絡體系。確立了校園警察制度，對校園內的槍支、酒精，對毒品，對暴力和煙草實行“零容忍”。重視公眾參與校園安全管理，將家長、學校所在社區和當地相關部門吸納到學校安全管理工作中。建立了學校的情況披露制度，定期向社會各界公布校園治安的真實情況及校方所釆取的安全措施，便于學生和家長能夠及時了解該校的安全情況。強調學校和社區應制定防治危機的計劃，對校園內發生的突發事件能夠快速有效應對。

（二）英國中小學安全管理的立法

英國政府除重視校園安全立法外，重視校園規劃和教室設計，強調必須以安全為前提。此外，英國政府格外重視利用科技手段保護中小學生的在校安全。校園門禁控制系統、閉路監控系統、無線電頻識別技術、生物識別技術等科技手段被廣泛應用于中小學安全管理中，以確保學校財產和師生安全，

（三）日本中小學安全管理相關政策和法律

日本制定了較為完善的《校園安全法》，規定了學校的設置標準，重視學校安全教育與公眾參與學校安全管理，對校園突發事件的應對，注重由相關領域旳專業人士提供專業的應對程序與措施，建立了中小學校園安保預案，定期和警察機構或消防部門進行聯合安全演練；重視中小學安全管理的標準化和信息化，對中小學校的建筑和設施安全標準做了具體規定，安裝和警察局聯網的內部報警系統，同時注重不斷運用高科技來保護中小學生的安全，例如專門為兒童設計的帶有定位系統的手機和帶有跟蹤定位系統的書包，為保護中小學生的安全提供幫助。

三、關于海南省加強中小學安全管理困境的對策思考

（一）加快進行中小學安全管理的地方立法

針對當前學校安全立法中存在的問題，海南省應加快中小學安全管理地方立法的進程，結合海南中小學安全管理實際，就海南中小學校園安全管理和有關校園周邊安全和校舍等基礎設施安全等事項進行規定，綜合考慮學校安全背后的社會因素，明確中小學安全管理經費保障機制，科學界定校園責任事故中學校責任、家長責任及其他責任主體的責任范圍、輕重、大小，對中小學權利與義務進行科學界定，以確定學校安全法規制度為基本內容，實現學校安全管理的制度化，通過制度建設促進中小學安全管理制度的落實。

（二）在中小學安全立法中，應通過確立制度，切實采取有效措施，合理分配教育資源，促使城鄉中小學校在辦學條件、教師隊伍、管理水平和生源質量等方面均衡發展。應當把教育設施建設納入城市總體規劃，保障教育用地數量和規模，促進城市發展與教育發展同步進行，不斷開拓民間資本參與民辦基礎教育的新模式，重視中小學管理人員與教師在職培訓，通過加強學校硬件設施和軟實力提升為保障中小學安全創造條件。

（三）推動中小學安全管理的標準化

應確立明確的中小學校舍等校園建筑與相關教育設施設備的安全標準，杜絕諸如“毒跑道”等危害學生身體健康的教育設施進入校園。對校園體育器材、游戲設施的設計、安裝、使用、維修與保養，學校實驗室的使用和維護等方面根據海南實際作出明確要求。推動中小學安全管理確立標準的管理方案，對學校安全管理的目標、原則、組織、流程和預案進行詳盡描述，明確中小學校園安全管理流程和標準，使學校安全管理任務得到系統、完整的清晰呈現，以標準化促專業化，使中小學從“碎片化”、“運動式”的學校安全管理模式下解放出來，不僅能夠切實減輕學校的負擔，而且能夠最大限度地防范校園安全事故，

（四）加快校園信息化建設

學校作為教育機構，需要相對安靜的環境，當前，為了維護校園安全和學校教育活動的正常開展，海南省大多數學校對學校采取封閉性管理，不經學校安保人員允許和登記，不允許隨意進出校園。這種相對封閉的校園環境，一方面有效的避免了一些來自校外的危險，但同時也使得校園內部的安全隱患很難為外界所知，學校內部安全管理難以得到來自外界的有效監督，當發生安全糾紛時，這種封閉性也使得外部對校園內部的安全管理狀況充滿不信任，由此引發的不信任情緒也會反過來對學校的安全產生不良影響。為此，應逐步推進海南的各中小學加強校園信息化建設，制定技術規范，指導學校通過設立校園門禁控制系統、校園監控設備等手段，及時發現，有效防范可能風險，通過普及使用翼校通等信息手段，建立家校便捷溝通渠道，共同促進中小學安全管理水平的提升。

（五）推動校園專業安保力量建設

當前各地公安機關普遍存在警力緊缺的情況，在中小學安全狀況沒有顯著惡化的情況下，在中小學建立校園警察制度或者派駐駐校警察短期內難以實現。隨著海南中小學安全管理對保安人員素質的要求不斷提高，尤其是高科技防范措施在校園安全防范工作的不斷應用，提高校園安全管理人員的整體素質已迫在眉睫。為此，有必要在中小學建立專業的安保力量，建立學校安全管理資金保障制度，由教育管理部門對學校安保人員進行集中統一招錄，明確學校安保人員的任職資格和裝備要求，明確規定校園安保人員在校園安全管理方面的權力與義務，建立一支專業、有效的校園安保人員隊伍。

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